论成年监护中的预防性监督主体*

黄 昕

(南京理工大学紫金学院， 江苏南京 210023)

一、问题的提出

随着我国《民法典》的出台，我国的成年监护制度逐渐完善，已构建起家庭监护为主、社会监护为辅、国家监护为保障的成年监护体系[1]，以期解决因人口结构改变、老龄化趋势加剧而引发的社会养老问题。设立监护人可以有效保护和安排失智成年人人身、财产等权益，但对于监护人而言，监护是一种持续且长期的责任，如果放任其自由履行监护职责，将有可能损害被监护人的权益。因此，建立与之配套的监督机制必不可少。

在现行监护体系中，能够起到监督作用的规则主要集中在《民法典》第三十六条确立的监护人资格撤销诉讼，即在监护人实施了严重侵害被监护人合法权益的行为时，有关个人或组织可向人民法院申请撤销其监护资格。除此以外，也仅有第三十四条中所涉及的侵权责任制度能一定程度上抑制监护人侵害被监护人权益。无论是撤销监护人资格之诉，还是追究监护人侵权责任，相关监督主体的介入显然都发生在侵害被监护人权益之后，是事后的监督措施，属于救济性的监督机制。然而，此时被监护人权益已经被侵害，甚至可能已经造成了无法挽回的损失。例如，早年轰动一时的北京“四郎弃母”案、去年发生的陕西“老人被埋”案，虽然两案案发后均有相关主体介入对监护人进行追责，但前案中老人已逝去，后案中老人虽被救回但也遭受了不可逆的伤害。近年来，监护人不履职或侵害被监护人权益的类似事件屡见不鲜，仅有事后的监督措施显然不足，如若存在预防性监督措施，在监护人怠于履行或不适当履行监护职责的行为发生之初，即能及时予以制止或纠正[2]，可能所有损害将不会发生。

因此，我国完善成年监护监督制度的当务之急即是需要建立起预防性监督制度，充分发挥监督的预防与矫正作用，而这其中最核心的问题即是预防性监督主体的确定。就监督主体而言，《民法典》中规定了有资格向法院提起撤销监护人资格之诉的个人、社会组织达10余个，这些主体也成为现阶段普遍认可的监护监督主体。这些主体可否成为预防性监督主体？如何让监督主体在被监护人意思能力逐渐衰退时发挥预防监护人滥用权力的作用？他们又应如何分工？怎样履行监督权？这些问题亟待解决。因此，在成年监护监督制度迫切需要完善的现况下，我国亟须确定预防性监督主体，明确各主体的职权，以防各主体在履职中可能存在的相互推诿或权利滥用，从而确保监护制度在实际执行中得到有效落实，发挥出应有的社会价值。

二、明确预防性监护监督主体的必要性

预防性监护监督制度是相对于救济性监督制度而言的一种制度。与发生损害被监护人权益后追究监护人责任并进行补救的救济性监督制度不同，预防性监督制度旨在防范监护人权力滥用或不履职，保护被监护人的合法权益不受监护人侵害，由监督主体依法对监护人的日常监护行为进行监督的制度[3]，主要体现为事前监督与事中监督，发生在被监护人遭遇实质性侵害之前。在成年监护体系中，明确预防性监护监督主体及其监督职责，既是成年监护体系的内在需求，也是督促监护人履职、保障被监护人权益的迫切需要。

1.成年监护体系的内在需求

预防性监督主体的确立是完善我国监护体系的内在要求。从本质上来看，监护制度是以限制被监护人的基本权利和自由的方式，干预被监护人的日常生活，以此来保护被监护人。法律虽然对人们的行为具有规范和指引作用，但法律实践与法律期待往往存在差距[4]。适当的外部干预可以缩小这种差距，监督的作用即在于此。然而，我国的成年监护监督制度中仅确立了救济性的监督制度，没有贯穿监护全程的防御性监督机制。以法院撤销监护资格为救济手段的事后救济措施，无法代替事前监督和事中监督具有的预防和矫正作用。预防性监督制度的缺失制约了成年监护体系中各制度的发展。

其一，意定监护制度发展的必然要求。意定监护制度是在监护领域对自愿原则的落实，旨在保护被监护人的自决权，由被监护人通过意定监护协议自主确定意定监护人，决定自己将来的监护事务。意定监护协议在性质上类似于委托协议，但又与一般的委托协议不同，该协议生效时被监护人已经丧失或者部分丧失民事行为能力，此时被监护人不具备亲自监督监护人的能力，也无法因监护人不履职或违反协议而解除协议。同时，意定监护也有别于法定监护，法定监护人主要基于家庭责任产生，监护人与被监护人之间受家庭关系的影响羁绊较深；意定监护人往往为与被监护人并无亲属关系的个人或组织，尽管意定监护人是被监护人自主选择并书面确定的，但是这也很难保证监护人能够长期具备监护资质和能力，履职情况难以预测，相较于法定监护风险更大，一旦出现不履职或权利滥用情形，被监护人将陷入孤立无援的境地。如今，在人权保护理念的指引之下，意定监护将逐步占据主导地位，为促进意定监护制度的发展就必须在监护协议的订立与履行中确立外部监督机制，只有外部干预与私法自治相结合，才能达到成年监护的立法目的。

其二，重大决策需要监督主体介入。《民法典》中规定了监护人在履职中需遵循尊重被监护人意愿原则与最有利于被监护人原则。这是对于监护人履职的基本要求，也是体现人权监护理念的核心所在。特别是在帮助被监护人做出一些涉及财产处置、医疗事务等重大事项的决策时，更需要监护人充分尊重被监护人意愿并做出最有利于被监护人的决定。比如在对于被监护人生命健康有重大影响的医疗决定，被监护人无法自行决定，就需要监护人根据最有利于被监护人的原则做出决定；再如监护人在代替被监护人进行房产买卖、股权交易、接受或放弃继承等重大财产处置时，需要充分征求被监护人的意愿并做出最优于被监护人的方案。然而，我国成年监护立法体系中仅关注了监护人侵害被监护人合法权益或怠于履行监护职责的情形，并未考虑监护人的日常监护行为是否能够遵循上述原则，这是对于监护行为过程性监督的缺失。只有要求没有监督的制度终将形同虚设。因此，在成年监护的履职过程中引入监督主体并明确其监督内容，让监督主体参与重大事项的决策，是保障两大原则的一剂良方。

2.成年监护实践的迫切需要

随着当代社会科技与医疗水平迅猛发展，人口平均寿命也在不断增长。根据全国第7次人口普查数据，我国老年人口比例上升较快，60岁以上的人口占比已达总人口的18.70%。这意味着我国即将迈入中度老龄化国家，也意味着更多意思能力逐渐衰退亟须监护的老年人需要被关注，老年人已成为成年监护中的主要监护对象。可在现实生活中，对老年人权益的保护仍有不足，加之老年人监护的复杂性，侵权案件时有发生，监督主体职责不清，事后监督往往不足以发挥作用，完善预防性监督体系迫在眉睫。

第一，侵害行为隐蔽性强。从监护事务内容上看，监护事务通常表现出隐蔽性、家庭性等特点，外人不易发现监护人的侵权行为。在长期的监护过程中，被监护人由于意识不清、缺乏行为能力往往会成为监护人的重大负担，监护人很可能会产生不耐烦与懒惰心理[5]。而大部分被监护人与监护人处于共同生活状态，且监护事务较为琐碎，若出现监护人不履职或侵害被监护人合法权益的行为，外人难以获知。例如在“老人被埋案”中，马某因其母王某生活无法自理，自己压力过大而将王某弃养活埋，若非马某之妻发现异常并及时报警，王某可能已经身亡。加之，现实生活中很多老年人可能出于“家丑不可外扬”或害怕等心理影响，往往不会主动寻求帮助，也助长了侵害行为的发生。同时，与未成年人监护不同，成年监护中被监护人在丧失行为能力前多有财产，监护人在履职中也会代为管理被监护人财产，此过程中极易出现监护人侵害被监护人财产的行为。例如，监护人挥霍被监护人存款、养老金或补助金、变卖被监护人房产、股权等等，此时监护人仍与被监护人生活在一起，他人更加难以觉察财产上的变动。2021年最高院发布的老年人权益保护案例中就包括了1起儿孙擅自将92岁老人财产转入自己名下的案件，若非老人尚有能力主动维权，侵权行为很难发现。

第二，事后监督作用不足。实践中，即使被监护人的近亲属或他人发现了监护人存在侵害被监护人权益的行为时，通过申请法院变更监护人或撤销监护人资格之诉维权也十分困难。例如，在廖某1与廖某2申请变更监护人一案((2020)沪0115民特81号)中，申请人廖某1发现被申请人廖某2将被监护人的房产变卖后，用部分售房款重新购置房屋一套并登记在廖某2名下，并将剩余售房款用于购买理财产品，遂向法院申请变更监护人。然而，廖某1无法提供充分证据证明廖某2无监护能力或具有被撤销监护权的法定情形，法院并未支持其诉请，仅在判决书中表明“希望监护人能够妥善安排好被监护人生活起居，切实承担起监护人的重担”。此案之结论不难发现，一方面，依据《民法典》的规定若不当的监护行为并未达到严重程度或仍处于萌芽阶段，将难以维权或遏制；另一方面，申请人要提供充分的证据表明隐蔽性极强的监护行为存在严重地侵害事实也十分困难，事后救济性监督措施难以解决所有问题。

第三，监督主体职责不清。在《民法典》第三十六条中，明确了可申请撤销监护人资格的个人或组织包括了具有监护资格的人、居委会、村委会、残疾人联合会、依法设立的老年人组织以及民政部门等。笔者通过裁判文书网查询，在撤销成年监护人资格或变更监护人的案件中，申请人绝大多数为被监护人的近亲属，近五年的案件中仅有1起案件由某村委会申请，在法律规定中起到兜底作用的民政部门也仅在1起案件中以第三人身份出现。可见，除其他具有监护资格的人以外，其他监督主体未能发挥作用。在此种局面之下，若被监护人仍有其他近亲属，其权益一定程度上还可以得到保障，但若其已无其他亲属，维权几乎无望。这是由于现行法律中仅赋予了相关主体监督资格，却并未明确他们的职责所在，相关主体在没有具体的职责要求的情况下不会主动介入，难以及时发现侵权事实；多个监督主体职责不明，也极易导致各主体互相推脱责任，无法有效保障被监护人的合法权益。救济性监督只能暂时保障被监护人的权益，此时被监护人权益已经被侵害，对于被监护人保护与其进行事后补救不如从事前事中下手，明确各监督主体的职责，发挥各主体在预防机制下的作用。

三、预防性监护监督主体的选择

1.监护监督模式的选择

根据监护监督主体的不同，可以分为公力监督模式与私力监督模式。美国作为私力监督模式的代表，其监护监督人主要由监督机构与无利害关系的第三人担任，排除了公权力的主动参与，只有在监督人提请司法审查时才有公权机关作为监督主体介入，此模式更加注重被监护人隐私的保护与被监护人意愿的尊重，但由于监督过程中无公权机关的参与，其监督效果并不理想。公权监督模式则是指公权机关以积极的姿态主动介入监护监督中[6]。比如英国的成年监护制度中，专设监护法院全程主导监护监督，此种全面的强制性监督效果好，却过于烦琐。因此，部分国家选择吸收两种模式的优势，采用公力监督与私力监督并行的双重监督模式，比如德国、日本等大陆法系国家，其监护监督主体既包括了法院等权力机关，也包括了监护监督人，通过二者合力实现对监护行为的有效监督。

结合我国国情，我国监护监督制度可以选择大陆法系国家的做法，采用双重监督模式，将私力监督主体与公力监督主体均纳入监护整个过程。公力监督可以通过其强制力保障监护制度的运行，规范监护程序，从而防范监护人滥用权力或不作为；私力监督则可在监督中表现其灵活性弥补公力监督的烦琐，实现对于被监护人意愿的尊重，节约司法资源同时也有利于保障被监护人的权益，从而实现私权与公权干预的平衡。具体到预防性监护监督，在事前监督中可以公力监督为主，而在事中监督则主要由私力监督主体发挥作用。

2.监护监督主体的确定

从《民法典》中列举的有权申请撤销监护人资格的主体来看，在救济性监护监督主体中已实现了公力监督与私力监督的合力。这些囊括了个人、居(村)委会、残疾人和老年人组织以及民政部门、法院等主体在预防性监督机制中同样可以发挥作用。除此以外，也可以赋予公证机构及其他专业机构、社会组织主体资格，共同构成多层次的监护监督体系。

在公力监督中，主要由法院、民政部门以及公证机构作为监督主体。法院作为司法机关，更适合作为被动主体发挥监督作用。有学者指出，我国可以效仿德日，设立专门的监护法院，由法院统领包括监督在内的各项监护事务。然而，就我国国情与司法现状而言，司法资源十分紧张，单设监护法院将加重法院负担，也不利于监护事务顺利开展，仍将法院作为选任监护人、处理监护纠纷的最后一道防线更为合适[7]。当然，我国法院体系也在进行改革，针对知识产权、金融等领域的专门法院相继成立，如若各类专门法院逐步成熟并在全国推广，司法资源得到合理配置，在将来设置监护法院也并非完全不可取。相较于专门法院设立的实际困难，由民政部门专设成年监护委员会统领监护监督事务则较为容易。民政部门作为行政职能部门，本就设有保障残疾人、关爱老年人的部门，负责当地民计民生，监管社工组织，在救济性监督中民政部门也作为兜底的申请撤销监护人资格的主体出现，在未成年监护中亦发挥着重要作用。因此，民政部门在成年监护监督中作为主要机关，责无旁贷。另外，随着意定监护制度逐步被公众接纳，公证机关在意定监护中作用越来越显著，对意定监护合同形式与实质进行有效登记审查，对监护起到有效预防性监督作用。

许多学者基于居(村)委会更易深入居民、村民，了解居民、村民实际情况，将带有一定公权性质的居(村)委会视为开展日常监督的主力军。居(村)委会本质上虽为民间自治组织，但在保障居民、村民日常生活秩序方面发挥着重要作用。《民法典》也赋予了居(村)委会指定监护人的权力，甚至在没有具有监护资格的人的情况下，居(村)委会还负有担任监护人的职责。然而，正是由于居(村)委会日常工作的多面性，致使居(村)委会工作繁杂，几个工作人员往往需要负责几百人的各项事务，再开展日常监护监督行为实属困难。再者，居(村)委会身份的多样性易出现身份重合或利益冲突的情况，这些情况有可能影响监督的实际效果。因此，居(村)委会不宜作为主要的监护监督主体存在，协助参与监督较为合适，即在日常管理工作中若发现监护人可能存在的不当行为时，需及时通知监督主体介入。

对于日常监护监督，私力监督效果更佳。私力监督主体又可分为法定监护监督人与意定监护监督人。法定监护监督人可以由其他具有监护资格的近亲属担任。法定监护通常表现为家庭监护，在封闭的家庭环境中，监护人的履职情况其他家庭成员或亲属更易了解，在申请撤销监护人资格之诉中其他具有监护资格的亲属就发挥出重要作用，选任他们担任预防性监护监督人可以更早发现监护人潜在的不当行为，督促监护人尽心尽责。当然，在选任监督人时也需要将监护人与监督人的关系作为考量因素，如若监督人与监护人相较于监督人与被监护人之间有着更为亲密的关系，则有可能损害被监护人权益，应当将其排除在监督人之外。意定监督人的选任应当尊重当事人意思自治，由被监护人在设立意定监护同时选定监督人，被监护人有绝对的话语权。担任意定监护监督人的资格无须过分限制，根据被监护人的意愿确定具备完全民事行为能力的人即可，并不局限于具备监护资格的近亲属。同时，在日常监护监督中，还可以引入社会力量担当监护监督人，比如依法设立的专业社工组织、律师事务所等专业机构。随着社会保障体系的逐步完善，大量专业社会组织、机构作用越发显著。专业机构更加专注于监督监护行为，可以更为精准高效的达到监督效果，不会发生身份上的重叠、关联或无力监督的情况；可以直接与行政机关对接，通过定期走访了解监护人履职情况并及时报告，贯通私力监督与公力监督；也可以针对诸如财产处置、医疗决策等具体监护内容进行着重监督，切实保障被监护人的权益。特别是在意定监护中，若被监护人在签订协议时未事先确定好监督人，可优先选任专业机构或个人担任监督人。司法实践中被监护人选择订立意定监护协议有可能发生在与法定监护人存在较大矛盾的情况之下，事先选择无任何利害关系的专业机构担任监督人，可避免由于监护事务引发的争议。当然，在法定监护和意定监护监督人的选任中，都可以根据个案需要确定一个或多个监督人，共同发挥监督作用。

四、预防性监护监督主体的职责划分

在成年监护中，各监护监督主体在监护权的设立、行使、终止过程中均发挥着监督作用。不同监督主体、不同阶段的职责也并不相同。各公力监督主体与私力监督主体需要明确各自职责，多方协同构建起多层次的监护监督体系。

1.公力监督主体的职责

在预防性监护监督中，公力监督主体在事前监督环节发挥主导作用。在法定监护中，由法院、民政部门设立的成年监护委员会负责选任监护人与监护监督人，根据被监护人的监护需求审核监护人的资格、确定监护范围、明确监护监督人。在意定监护中，则由公证机构负责登记审查监护及监督协议。公证机构在进行意定监护登记备案时需审查当事人意思能力，向当事人阐明监护及监督具体事项职责、开始条件、争端解决方式等，并协助当事人选任监护人及监督人，初步审查监护人及监督人是否具备相应能力；在监护条件成就时，复审监护人与监督人资格。

在事中监督环节，公力监督主体以间接监督为主。成年监护委员会作为民政部门专设成年监护事务的主管机关建立全国监护管理系统，借助信息化手段定期审查监护人的监护能力与资质，对于因年龄、健康等原因不再具备监护能力的监护人进行及时调整；审核监护人的监护报告、监督人的监督报告，如有必要时可要求监护人或监督人补充；监管社会监护机构和专业监督机构；为监护人提供相应咨询与帮助等。法院则以解决监护纠纷的方式进行被动监督，针对监护人潜在的不当行为，责令其提交财产清单，加重监护人的报告义务。

2.私力监督主体的职责

私力监督主体主要在监护人日常监护中发挥监督作用。监护监督人需定期走访，了解被监护人的状况与监护人的履职情况；查看被监护人的财产使用情况；对监护人处理监护事务存疑时可以要求监护人做出相应解释；参与涉及被监护人人身或财产利益的重大事务的决策，对于监护人与被监护人的利益存在冲突的事项，由监督人同意方可实施，必要时可提交成年监护委员会定夺；制止与纠正监护人的不当行为；就监护人的履职情况制作监督报告，提交监护委员会。当出现多个监督人共同监督时，可协商确定各监督人的监督范围，如其他近亲属主要负责监督监护人的人身照料情况，专业监督人则负责财产处置情况的监督，在参与重大事情决策时出现争议的，可交由监督机关确定。

综上所述，单一的监督主体无法全面监督监护全程，只有在民政部门主管之下，将公力监督机关与私力监督人协同起来，形成一个多层次的预防性监护监督体系，共同约束监护人，预防和纠正监护人的不当行为，从而确保监护制度在实际执行中得到有效落实。