财政性科研经费投入能否促进科研创新效率

付玉梅,张丽平

(1.汕头大学商学院，广东 汕头 515063；2.河北经贸大学会计学院，河北 石家庄 050061)

0 引言

科学研究经费是从事研究活动的必备前提，亦是国家科学研究活动正常开展的重要经济基础。相对于横向科研经费的金额少、监控严及科研周期短等特征，纵向科研经费金额较大、可监管性较差、科研周期较长。加之科研经费管理的作用不只是体现在额度控制、支出核算等财务管理方面，而且还担负着优化研究者激励结构、提高科研项目实施转化效率及引导研究人才培养发展等职能。目前，有学者对我国财政性科研经费的资助力度与扶持现状等基础问题进行了定性研究，但从扶持金额等绝对水平上很难观测财政性科研经费的投入与使用情况，而资金的使用效率高低则是评价其效率高低的重要依据。因而，本文重点探讨财政性科研经费的使用效率问题。

为了鼓励科教兴国，政府出台了诸多政策加大对财政性科研经费的投入，各省市区科研产出也取得了较大进步。从数量上看，财政性科研经费的投入量和相应的产出都在增加，但现实中财政性科研经费使用效率到底如何？徐凯等[1]发现，高校的投入产出并不明显，经费使用效率相对较低。万莉等[2]发现，科研创新效率在各省间存在显著差异。基于动态视角，赵聚辉等[3]研究发现，科研创新效率呈逐年递增且增幅在各省域存在一定差异。宗晓华等[4]发现，科研效率虽有提高但速度缓慢，中西部地区高校由于经费投入不稳定，科研效率波动较大。上述学者对财政性科研经费的使用效率进行了一定研究，但相关研究仍处于起步阶段，多数研究仅探讨了科研经费的资助金额与科研产出之间的关系，未涉及不同产出类别的具体差异、其他配套条件以及地区环境影响等问题。基于此，本文重点探究以下问题：①财政性科研经费投入是否显著提升科研产出？②针对不同科研产出类型，财政性科研经费投入的上述正向效应是否明显存在？③财政性科研经费的投入与其他方面投入 (如人力资本及科研平台建设)之间的作用关系互补抑或替代？④地区制度环境如何影响财政性科研经费的产出效率？

1 制度背景、文献综述与理论分析

1.1 制度背景

近年来，按照中央部署要求，积极发挥职能作用，大力支持以科技创新为核心的全面创新。一方面，加大财政科研经费投入，为科研创新提供有力保障；另一方面，始终坚持问题导向，致力于建立健全资金管理机制。在深化科研项目资金管理改革方面，国务院印发了 《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》 (国发〔2014〕11号)，中办与国办联合印发了 《中共中央，国务院关于深化体制机制改革 加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，旨在通过简政放权、放管结合、优化服务、改革和创新科研经费使用和管理方式，促进形成充满活力的科技管理和运行机制。2016年中办、国办印发了 《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，对科研经费管理办法进行了重大调整，在经费比例、开支范围、科目设置等方面提出了一系列 “松绑+激励”的有效措施。

随着国际化的不断推进，发表在全国性权威期刊及外文期刊的论文数量不断增加，论文产出总量增加的同时产出质量也在不断提升。由图1可见，科研论文产出 (数量)与财政性科研经费的投入呈明显正相关关系；高质量的全国性权威期刊及外文期刊数量也与财政性科研经费的投入呈明显正相关关系。由图2可见，学校层面的年均论文总数一定程度上呈现下降趋势，这个现象可能是由于期刊对论文要求质量提高，导致很多低质量论文无法发表。整体而言，学校层面的科研论文产出与财政性科研经费的投入仍然呈现明显的正相关关系。随着学校对高质量期刊论文考核要求的增加，以及国际化的激励导向，发表在全国性权威期刊及外文期刊的论文数量不断增加，其与财政性科研经费的投入也呈明显的正相关关系。

图1 财政性科研经费投入与学术论文产出 (地区层面)

图2 财政性科研经费投入与学术论文产出 (高校层面)

1.2 国内外研究综述

Abbott等[5]研究发现，澳大利亚的高校科研效率较高，但该方法得到的效率值是相对分数，较高的数值并不表明大学科研效率的绝对水平较高，因而大学仍有改进的空间。在此基础上，Flegg等[6]把实验数据结果分为规模效率与技术效率，着重分析低效率情况的子样本。Schubert[7]认为西方发达国家对大学和所属政府的研究机构的改革大大增强了财政资源的使用效率，主要强调增加科研人员的可灵活操作，奖励高效率大学。Auranen等[8]发现，引入激励和竞争机制可以有效增加高校科研经费的使用效率。从现有文献看，国外关于科研经费使用效率的研究主要是通过定性与定量方法来对预期回报价值或已产生的回报利益进行合理有效的评估[9-10]。国内学者主要从使用财政性科学研究经费购买设备、项目经费结余、使用范围与使用审批、现有科研仪器设施设备的利用效率，以及建立科学研究经费报销手册和管理体制五个方面提出提高财政性科研经费使用效率的相关对策，不同学者分别从人文社会科研项目的评价体系[11]、大学科学研究经费管理[12]、科学研究经费管理机制以及科研经费使用双方的博弈监督[13]等视角来分析科研经费的使用效率。

本文旨在从科研人员角度分析科研经费投入产出，寻找影响科研经费使用效率的真正因素；另一方面，财政性科研经费促进产出效率可能还需要其他配套措施，因而，在效率分析时，还着重考虑了其他配套条件对财政性科研经费产出促进效率的影响。

1.3 理论分析

一方面，财政性科研经费投入利于促进科研产出。在科研产出过程中具有较高的信息不对称与不确定性，加之科研创作需要特色专有的高人力资本持续不断投入，从最初的想法到论文的创作，再到投稿与最后产出，整个过程周期长、见效慢。因而，如果仅基于个人动机，理性的个人大都很难全身心投入到科研产出水平的提高与论文成果质量的提升中去。此时的科研产出若无政府的扶持激励，很难实现数量的增加与质量的提升。财政性科研经费的投入可全面激励科研人员全身心投入到科研创作中，不用担心实验失败或论文创作付之东流，可降低科研人员的科研风险与不确定性，其他相关资源及平台的建设也可帮助科研人员提高科研产出。

另一方面，财政性科研经费投入也可能对科研产出的影响有限。信息不对称下政府是否有能力选拔出优秀的资助项目，尤其是在缺乏激励下，政府委托的部门或负责人可能存在一定的道德风险与偷懒卸责[14]，进而引致科研项目评选难以选出有潜力的扶持项目。已有研究表明，高人力资本行业中长期持续的投入与相对缓慢的产出过程，导致有关科研产出及才能等的评价指标相对模糊，因而难以找到统一合适的评价体系，也可能导致相关负责人难以挑选出优秀项目作为支持。更为重要的是，在中国乡土人情与差序格局中，关系型交易普遍存在于社会生活之中。因而，各项人才及科研项目的评选过程中也可能存在部分选拔的偏袒[15]，带来人才选拔项目的低效甚或无效。即便选出了有潜力的科研项目，但碍于环境的不断变化，该政策的实施效果还与其伴随的外部环境与个人偏好密切相连。当入选者获得的科研项目可帮助其获取科研资源、高额薪酬或行政职位时，也可能诱发其偷懒卸责行为，而不再专注于学术研究，继而导致财政性科研经费的扶持作用有限。此外，随着科研管理的 “放管服”改革，虽然科研经费管理政策制度逐步完善，但也存在一些突出的矛盾和问题，如科研活动中政府与市场的边界模糊[15]，科研管理制度对于人的智力投入的科学评价与补偿不合理[16-17]，缺乏资金使用的动态调整机制、缺乏对科研人员智力成本的核算[18-19]，科研经费内控执行力不足[20]，基层科研人员基本需求的满足度不高，科研经费内部审计目标不明确等问题。相关研究也支持我国财政性科研经费的产出效率不高这一结论[1,4,21]。基于上述分析，本文提出如下研究问题：财政性科研经费投入是否提升了科研产出？对于不同的科研产出类型，财政性科研经费投入的正向效应是否均存在？财政性科研经费的投入与人力资本、平台建设等方面的其他投入之间的作用关系如何？地区所处的制度环境又如何影响财政性科研经费的产出效率？

2 研究设计

2.1 数据来源与样本选择

本文从31个省、市、自治区的 《高等学校科技统计资料汇编》中手工整理出2003—2018年科研经费投入和产出的基础数据，实证回归采用Stata16.0软件进行操作。为了避免极端值影响，对所有连续变量进行上下1%的Winsorize处理。

2.2 模型设计及变量定义

为了检验高校财政性科研经费的使用效率，本文建立如下回归模型：

Outputi,t=α0+α1Agovi,t+∑αiControli,t+

∑year+∑Province+εi,t

(1)

因变量 (Output)表示科研产出的系列成果，由于科研创新活动分为基础研究、应用研究、试验发展三种类型，参考万莉等[2]的研究，将科研创新过程划分为知识创新、科研创新、技术转让三个环节。基础研究主要反映知识创新，其创新产出主要以 “论文发表量”衡量；应用研究主要反映科研创新，其创新产出主要以 “专利授权数”衡量；试验发展主要衡量技术转让，其创新产出主要以 “专利出售总金额”衡量；最后用 “省部级以上的科研奖励总数”衡量总创新产出，包括论文总量 (Paper)、外文数量 (EngPaper)、成果授权 (Achawrd)、技术转让合同收入 (Trittc)和获得的省部级以上科研奖项总数 (Anaward)。

自变量 (Agov)代表对地区财政性科研经费的投入，主要包括中央拨入的科研事业费、主管部门专项费以及其他政府部门专项费等。控制变量主要涉及教学与科研人员总数 (Tnumtrp)、当年科技经费内部支出金额 (Amtiexpstf)、科技课题总数 (Tnumsttp)、国际合作研究项 (Intcrre)、国际学术会议举办数 (Intacppr)、省份机构数 (Institute)、省份高校数 (School)、省份高校教师人数 (Tnumtech)及研究项目合计 (Tnumrdprj)。同时采用控制年度和地区层面固定效应的回归模型，变量的详细定义见表1。

表1 变量定义

3 回归分析

3.1 描述性统计分析

表2列出了描述性统计的结果，在样本区间内，论文总产出的均值与中值分别为0.772和0.671。其中，外文产出的均值与中值分别为0.184和0.135，成果授权的均值与中值分别为0.006和0.004，成果转化收入的均值与中值分别为1.995和1.278，省部级以上奖项总和的均值与中值分别为8.211和4，结果表明不同科研产出类型在地区层面存在较大差异。财政性科研经费投入的均值、最大值和最小值分别是41.928、148.165和1.414。此外，人力资本投入的均值为1.038，国际合作研究接受及国际学术会议举办的均值分别为0.030和0.067，省份的机构数均值为0.006，表明财政性科研经费投入在不同地区也存在较大差异。

3.2 基本回归结果分析

表3所示为财政科研经费与不同类型科研产出之间的关系，可见，无论是基于论文总量 (列1)，还是发表具有高质量的外文数量 (列2)，抑或基于省份层面的成果授予 (列3)、转让合同收入 (列4)，以及省部级以上的科研奖励总数 (列5)，结果均发现，财政性科研经费的投入能显著提升不同类型的科研成果产出，且其同时提升产出的数量与质量，即政府大力投入的财政性科研经费对国家科技发展与创新产出具有明显促进作用。

表3 财政科研经费与不同类型科研产出的关系

4 拓展性分析

4.1 配套措施交互效应的拓展性检验

科研经费与科研人员投入是决定科研产出的两个最为基础的条件，此外，科研成果还受科研平台、交流机会及受扶持的项目类别等因素影响。不同地区在科研人员和人力资本差异、学术活动举办以及在研受扶持项目具有明显差别，因而在评估财政科研经费投入的使用效率问题时，不得不考虑科研创作过程中的其他配套措施。基于此，本文进一步探究科研人员投入 (Tnumtech)、人力资本差异 (HLC)、科研活动举办 (Intcrre、Intacppr)和在研项目类型 (基础性研究Basic、应用型研究Apply、实验型研究Experi)对财政性科研经费投入促进科研产出影响的调节作用。将人力资本等其他配套措施与财政性科研经费分别做交乘项，再加入回归模型来进一步分析。

基于论文总数的回归结果显示，仅有财政性科研经费的投入是远远不够的，因为科研项目的具体落地还需科研人员去执行。因此，人力资本的数量，尤其是高层次人力资本的投入之于财政性科研投入对科研论文产出的正向促进作用具有明显的强化提升效应。与此同时，论文创作后还需有相应的交流平台，以利于科研成果的刊出。检验结果发现，国际合作研究接受与国际会议交流也一定程度强化了财政性科研产出对论文总产出的促进作用。除此之外，应用型研究和实验型研究均对财政性科研经费投入与科研成果产出之间的正向关系具有显著促进作用。基础性研究项目对科研成果的产出具有一定挤出作用，可能的原因在于，应用型和实验型研究大都源于某一实际现象，具有较强的操作性，便于数据获取进而利于论文发表，而基础性研究旨在对事物的物性、结构和各种关系进行分析，这些研究没有任何特定的应用，在进行研究时对其成果促进的作用尚不明确，或虽肯定会有用途但并不确知达到应用目的的技术途径和方法，因此在面临较高的不确定性与失败风险下，其对财政性科研经费投入的产出促进效应影响有限。

产出质量结果表明，配套措施正向调节财政性科研经费对科研成果授权的正向影响。除了基础性研究外，其他各项配套措施均对财政性科研经费投入的促创效应具有明显的正向调节作用。人力资本的投入与财政性科研经费双重增加有利于科研成果授权的不断增加。国际性科研活动的增加亦有助于财政性科研经费对科研成果授权的正向作用。应用型研究和实验型研究与财政性科研经费的双重增加对科研成果的授权也有正向促进作用。

本文还探讨了财政性科研经费与人力资本等交互效应对技术转让合同收入的影响，结果表明，高级职称研究人员对财政性科研经费投入之于技术转让合同收入的正向影响存在一定的替代作用。可能的原因在于，一方面，高级职称研究人员是一种稀缺资源，其自身技术的价值性对技术转让合同收入本就具有重要价值，而资金的投入可以替代人力资本，如购置先进的机器设备来实现人力技术的替代；另一方面，也可能由于高级职称研究人员进行的科研成果大都是理论层面或重大攻关性问题，短期内甚至相当长的一段时间内都无法进行技术转让为其带来相应的收入。国际科研平台方面，无论是国际合作研究还是国际学术会议的举办，均能进一步强化财政性科研经费对技术转让收入的正向作用。在研项目层面，实验型研究有利于技术转让合同收入的增加。可能的原因在于，基础性研究项目因其聚焦于解释现象本质以及规律，需要大量的时间与资金投入，且面临较高的不确定性与失败风险，故而对技术转让合同收入具有一定的挤出效应。

财政性科研经费投入与其他配套条件的交互作用对省部级以上科研奖项总数的影响结果表明，财政性科研经费投入对省部级以上科研奖项总数有正向作用，无论是教师总人数，还是高级职称以上的科研人员，财政性科研经费投入与这些人力资本的共同投入对省部级以上科研奖项总数的影响有限，即财政性科研经费投入与教学及科研人员配备的双重增加并不一定能带来省部级以上科研奖项总数的增加。可能的原因在于：一方面，省部级以上科研奖项需要原创和高质量的研究成果，在完成这些研究成果的过程中不仅需要物质方面的科研经费及配套措施的提供，还需要精神层面的因素投入；另一方面，由于财政性科研经费投入的扶持力度相对较低，与科研人员投入相同的时间与精力到其他地方所带来的回报相比，财政性科研经费的投入金额相对偏低。此外，还可能因为科研创作过程中的不确定性，导致产出成果差强人意，最终体现为质量不高或难以获得省部级以上的科研奖项。国外交流方面，无论是国际合作研究，还是国际学术会议的举办，财政性科研经费的投入与国外交流及平台的增加均不能显著提升获得省部级以上的科研奖项数量。可能的原因在于国外交流与国际学术会议的举办会更多地促进外文成果的产出，而省部级以上的科研奖项则更多看重根植中国特殊制度背景和现实问题的一些重大发现。研究项目方面发现，基础研究项目的投入不利于财政性科研经费投入对省部级以上科研奖项总数的正向促进作用，与之相反，应用研究项目的投入则可强化正向促进作用。

4.2 地区制度环境的拓展性检验

定义Zone(当地区为北京、上海、广州、江苏、天津、浙江以及海南时Zone为1，反之为0)，并将其引入模型，回归结果见表4。可见东部地区在资金获取及人力资本上优于非东部地区，在财政性科研经费投入的边际效应递减规律下，东部地区的科研基数投入相对较大，非东部地区的科研经费投入基数相对较小，最终体现为非东部地区的财政性科研经费对科研产出的促进作用凸显。

表4 财政性科研经费与成果产出的地区差异

4.3 稳健性检验

本文还对产出成果以及财政性科研经费投入等关键指标进行了系列敏感性测试，用对数化的系列科研成果产出与财政性科研经费投入来替代，回归结果保持不变。此外，参考已有文献做法，一方面通过滞后一期解释变量，另一方面通过回归过去三年加总的财政性科研经费投入与三年加总的科研产出，相关回归结果稳健不变。

5 研究结论与启示

本文基于2004—2019年 《高等学校科技统计资料汇编》披露的各省、市、自治区层面的数据，探究了政府对高等院校科研经费投入与科研成果产出的关系以及其他配套措施、地区制度环境的交互作用，结果表明：无论是科研产出的数量还是质量，财政性科研经费对其均有一定促进作用，尤其是在人力资本相匹配、国际合作交流平台搭建充分的配套措施下，财政性科研经费的产出促进作用更为凸显，且相对于东部地区，财政性科研经费的投入产出效率在非东部地区更为显著。

本文的研究启示在于：①持续不断地增加财政性科研经费的投入，尤其是对重要的攻关性问题的专项资金投入，是实现创新驱动的重要保障；②对于科研产出结果，需要综合不同层面，兼顾科研产出的数量与质量来综合评估财政性科研经费的使用效率；③科研经费的获取主要由财政部、科技部、教育部等部门通过项目申报和立项审批进行，虽然财政科技投入规模快速增长，但是通过描述性统计发现其财政性科研经费分配布局存在一定程度上的 “马太效应”，人力资本及国际合作科研相关活动也呈现出较大差异，进而对科研成果产出有较大影响，政府应根据地区发展的不平衡对科研经费的划拨制定因地制宜的配套方案，对非东部地区的科研人员应给予增量性的科研财政划拨 (如现行的地区项目就是很好的措施与方案)；④在财政性科研经费的申请、审批与使用过程中，应进一步简政放权、放管结合、优化服务、强化落实，改革和创新科研经费使用和管理方式，促进形成充满活力的科技管理和运行机制，以更好地激发广大科研人员的积极性和创造性。