坚持“六字”方针 构建项目支出全过程预算绩效管理体系

刘建强 祖 红 刘 萍 范培峰 田 坤

作者单位：河北省保定市财政局

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》要求，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。其中，构建全过程预算绩效管理体系内容丰富、涉及面广、业务性强。但归纳起来，可以概括为“评、申、审、监、评、用”六个环节，或可以表述为“六字”方针。“六字”方针，系统而又全面地概括了预算绩效管理的全过程，构建了首尾闭合的预算绩效管理体系。

一、“评”——开展事前绩效评估

就是对申请列入财政预算的金额较大、社会关注度较高的财政支出政策和预算支出项目，根据部门职责、事业发展规划等内容，运用科学合理的评估方法进行客观公正的评估。事前绩效评估应突出解决好“评什么”、“如何评”、“怎么用”等问题。

1.评估项目要选好。项目选择是绩效评估的基础，项目选择的合理与否直接关系绩效评估的作用和影响力。项目选择应遵循的原则，一是应全部为本级资金安排的项目；二是预算金额较大、社会关注度较高的项目；三是拟新出台的重大政策、重大专项项目；四是经常性安排的重大项目。

2.评估重点要突出。应主要评估“五性”，一是立项必要性。主要评估立项依据是否充分，是否属于财政事权范围，是否具有现实紧迫性、战略前瞻性、不可替代性。二是实施方案可行性。主要评估实施计划是否科学合理可行，实施路径是否最优，相关管理制度是否健全，实施过程中不确定性或风险是否可控。三是绩效目标合理性。主要评估是否有明确的绩效目标，是否具有匹配性，是否细化、量化、客观、适度。四是投入经济性。主要评估财政投入测算依据是否充分，测算标准是否合理，投入成本与预期效益是否匹配。五是筹资合规性。主要评估资金来源渠道是否明确、是否合法合规、是否符合财政事权与支出责任相适应的原则。

3.评估程序要规范。为确保事前评估工作的客观公正，事前评估工作应当遵守严格、规范的工作程序,一般包括三个阶段。一是事前评估准备，包括确定评估对象、下达评估任务。二是事前评估实施，包括拟定工作方案、预算单位提供资料、资料审核、实施事前评估。三是事前评估总结及应用，包括撰写报告、提交报告、结果反馈与应用。

4.评估结果要应用。主管部门及预算单位根据评估结果，应及时调整和优化本部门预算支出结构，合理配置资源。财政部门对评估结果进行整理、归纳、分析、反馈，并将其作为预算安排的重要参考依据。评估结果支持的，可纳入项目库管理；评估结果不支持的，不得纳入项目库管理。经过事前评估并纳入项目库管理的项目和政策，在安排年度预算时予以优先考虑。

二、“申”——预算部门向财政部门申报财政项目资金。做好申报工作，要坚持三个“必须”

1.必须树立绩效理念。长期以来，固有的财政管理模式制约着资金的分配和使用，用款单位在申请项目资金时只是写一个申请，并且随意“报大数”，缺乏预算依据，把财政资金当成“唐僧肉”，能吃就吃，能多吃就多吃。资金使用过程中也存在重投入轻管理、重支出轻绩效的问题，造成一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题。可见，必须首先转变观念，树立绩效理念，才能扭转单位乱要钱、乱花钱的不良作风，促进预算单位建立用财的自我约束机制，减少不必要的财政支出，有效缓解财政压力，大大提高财政资金使用效益。

2.必须设好绩效目标。按照“谁申请资金，谁设计目标”的原则，部门申请项目资金时必须依据其职责，设定科学、严谨、合理的绩效目标。绩效目标要能清晰反映预算资金的预期产出和效果,并以相应的绩效指标、评价标准予以细化、量化。绩效目标设定应指向明确、细化量化、合理可行、相应匹配。绩效指标和评价标准设计应坚持“六个原则”，一是相关性原则，即应与绩效目标有直接联系，能恰当反映实现程度。二是重要性原则，即应优先使用最能反映评价要求的核心指标。三是可比性原则。同类评价对象应设计共性指标，以便结果可比。四是系统性原则，即定量与定性指标相结合，系统反映效益情况。五是简洁性原则，即指标设计应通俗易懂、简便易行。六是可操作性原则，即定量指标应列明计算公式、定性指标应清晰可考。

3.必须符合申报要求。即规范填报项目库。内容包括项目基本信息,需准确填写项目单位、名称、主管部门、性质、类型等；项目申请依据，需填写项目概况、政策依据、资金需求；支出构成；支出经济分类；绩效目标指标，需规范填报项目实施计划、绩效目标、产出指标、效果指标；上传相关附件，包括政策依据、管理制度、项目相关资料等。

三、“审”——财政部门对部门申报项目情况进行审核

审核工作要做到三个“明确”。

1.明确审核依据。一是国家、省、市相关法律、法规和规章制度。二是国家、省、市经济社会发展规划或专项规划。三是财政方针政策和资金管理办法，相关行业政策和标准。四是预算部门单位职能、职责及工作规划。

2.明确审核内容。一是形式审核。项目库填列内容是否完整, 数据是否准确，申报材料是否齐全。二是绩效审核。重点审核绩效目标设置是否与部门发展规划相衔接，是否完整、明确、清晰，达到规范要求，是否经过充分论证和合理测算；绩效指标是否达到细化、量化要求；评价标准确定依据是否科学等。三是资金审核。所需资金是否体现节俭原则、是否经过科学测算、资金可供量和绩效目标是否匹配。

3.明确审核流程。预算部门对基层预算单位申报的绩效目标、绩效指标和评价标准进行审核，按程序报送财政部门。财政部门内部要有明确分工，业务处室对部门上报内容审核后，符合申报要求的，提交绩效审核部门，审核后提交预算处室，预算处室结合财力状况，进行综合平衡，提出财政项目支出具体安排建议方案，按规定程序上报审批。

四、“监”——绩效运行监控

就是在预算执行过程中，财政部门、预算部门及其所属单位依照职责对已批复项目资金的绩效目标实现程度开展一系列的管理活动，要做到“三个强化”。

1.强化责任主体。绩效监控按照“谁支出，谁负责” 权责对等原则，由财政部门统一组织、预算部门分级实施。2019年7月，财政部出台的《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》，明确了部门是实施预算绩效监控的主体，负责开展日常监控；财政部门负责总体组织和指导，研究制定绩效监控管理制度办法，并开展重点项目绩效监控。

2.强化监控重点。绩效监控的重点应包括，绩效管理和项目管理制度是否建立健全和切实可行；项目预期经济效益、社会效益、生态效益、可持续性影响实现程度及趋势；着重分析绩效偏离的主要原因及采取的应对措施；财政部门应选取重点项目进行监控，促使预算部门加强项目管理，防范财政资金运行风险。

3.强化平台支撑。在大数据智能时代，现代绩效监控必须要有强大的一体化平台提供数据支撑，不能以预算部门“月月报表”等形式的增大工作量。要建立省（市、县）共享的绩效监控指标体系，构建完备的分析模型，完善绩效信息的采集、上传；将预算、国库和绩效等信息充分利用和整合，以财政资金绩效目标完成程度和支出进度为触发点，实现实时预警。

五、“评”——绩效评价

就是在年度预算执行完毕，财政部门、预算部门根据设定的绩效目标和指标，运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政支出的产出和效果进行客观、公正的评价，是全面实施预算绩效管理的核心。开展好绩效评价要注重“四个关键”。

1.注重体系建设。如果说绩效评价是一把“尺子”的话，那么绩效评价指标体系就是尺子上的“刻度”。只有科学、创新、权威充满生机的评价体系，才能保证绩效评价精准。一是建立绩效指标体系完善机制。随着国家治理的改进，财政管理的变化，绩效评价指标体系需有专门机构、专门人员系统地收集和整理，定期修订完善，才能充满生命力。二是绩效评价指标区分共性指标和个性指标，要围绕定性和定量、短期效益与长期效益等维度，形成涵盖各类各项支出的评价标准，实现省、市、县共建共享。三是合理设置分值权重。

2.注重重点评价。财政部门根据部门绩效自评开展情况组织重点评价。一是在重点评价对象的选择上，要紧扣党委政府重大战略部署，要紧盯重点民生支出、社会公益性较强和公众关注度高的项目，要紧锁在财政资金配置的主要问题上。二是在重点评价对象的周期上，针对连续性项目要实施多年度绩效评价比对，针对跨年度项目上要实施绩效评价跟踪。三是在重点评价对象方向上，要在关注资金使用效率、效益的同时，更要兼顾到政策实施效应、效果。

3.注重评价内容。不能把绩效评价等同于财务检查、财务审计。财务检查、财务审计主要是依据有关财政经济法规规章制度对用款部门资金使用安全性、合法性和合规性进行审计检查，突出的是“查”；绩效评价除了有资金使用安全性、合法性的要求外，更重要的是依据科学的指标体系和系统的评价标准对财政资金使用的政治、经济和社会等综合效果进行评判，突出的是“效”。

4.注重评价程序。绩效评价程序要注重规范、严格，环环相扣。绩效评价的程序一般可分为前期准备、实施评价和报告撰写三大阶段和八个步骤。八个步骤是指要按照确定绩效评价对象、拟定评价工作方案、成立评价组织机构、召开绩效评价会议、收集整理数据资料、建立评价指标体系、形成初步评价结论、撰写和提交评价报告等程序进行。最后，还要建立评价工作数据库，形成共享信息，工作底稿和有关资料应妥善保管，以便备查。

六、“用”——绩效评价结果在预算管理、政策调整、综合考评等各方面中的应用

评价结果的应用是预算和绩效管理一体化的落脚点。应当遵循实事求是、公平公正、权责统一、绩效奖惩与问责相结合的原则，做到“一果多用”和“多果并用”，要建立“六项机制”。

1.建立数据管理机制。要建立绩效评价数据信息库，在财政内部信息共享的基础上，做到与人大、纪检监察、组织、审计联动共享，为政府决策服务。

2.建立结果反馈机制。绩效结果及时反馈给预算执行单位，要求其根据绩效结果，优化资金使用方向和结构，完善管理制度，改进管理措施，降低支出成本，增强支出责任，提高财政资金使用效益。

3.建立信息公开机制。通过网络、报刊等媒体向社会公开一些社会关注度高、影响力大的民生项目和重点项目支出绩效情况，以此作为“阳光政府”的一项主要措施，使财政支出产生“鱼缸效应”，时刻置身于公众的监督之下，增强财政管理的透明度和公开性，促进和提高财政决策、管理与服务水平。

4.建立预算挂钩机制。将绩效评价结果作为编制部门预算的重要依据，优化财政资源配置。对于绩效评价结果良好的项目单位,优先安排下一年度的同类项目预算; 对绩效评价结果不佳的项目单位, 不再安排该单位同类型项目；对绩效评价中出现问题不进行整改或整改不到位的，根据情况调整项目或相应调减项目预算，直至取消该项财政支出，使绩效评价结果在预算安排及支出政策中逐步发挥刚性作用。

5.建立考核奖励机制。通过工作考核，对绩效评价结果优良的部门或项目给予表彰或一定资金奖励，表彰和奖励情况也要公开，以鼓励先进，鞭策后进。不断完善政府考核奖励机制，直接与预算部门“面子”、“票子”挂钩。

6.建立绩效问责机制。强化绩效管理责任约束，切实做到花钱必问效、无效必问责。按照党中央、国务院统一部署要求，地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体。要建立对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究要机制，直接与“位子”挂钩。