预算绩效管理导向下的财政资金绩效审计研究

王永在

作者单位：内蒙古自治区凉城县审计局

一、财政资金绩效审计概述

财政资金的管理使用都有相应的法律、法规和规章制度，每项财政资金的下达和安排，可能涉及中央、省（市区）、市地、县旗级。比如部门或单位财政预算安排的公用经费，在预算中都有商品和服务支出的范围，特别是社会保障等各类财政专项资金都有其管理使用规定或办法。财政资金支出后，部门或单位一般都会按照上级财政部门和财政指标文件的要求进行绩效自评，最后财政部门内设绩效评价机构或聘用第三方再进行绩效评价。

我国绩效审计理论的研究探索始于20 世纪八十年代左右，当时审计理论界和实务界主要是对外国绩效审计理论和实践进行研究探索，九十年代，对我国政府绩效审计进行理论研究。在1991年的全国审计工作会议上，第一次提出了绩效审计概念。2002年，河南省审计厅课题组对财政资金绩效审计的概念、政府部门预算执行情况绩效审计、审计建议应注意问题等方面进行了研究。2001年2月《深圳经济特区审计监督条例》的发布，以法规的形式确立了地方政府绩效审计制度，此后，我国政府绩效审计理论研究更加深入推进。

绩效审计理论研究有其审计实践基础，1991年江西省审计局提出对行政单位资金使用效果进行效果审计，可以说是对财政资金绩效审计实践的开始，深圳也较早开始了绩效审计。此后多地对政府绩效审计进行了成功的实践与探索，丰富了财政资金绩效审计的理论研究。

二、财政资金绩效审计存在的问题

（一）缺少指导性强的绩效审计法律法规

财政资金绩效审计相关法律法规是实施财政资金绩效审计的法律基础和制度保障。当前，国家审计部门开展财政资金绩效审计，主要依据是《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）、《中华人民共和国审计法实施条例》（以下简称《审计法实施条例》）、《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）、《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称《预算法实施条例》），以及中共中央、国务院印发的相关文件。随着国家审计现实环境和内容的变化，推动预算绩效管理提上了重要日程，全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系正在加快建立，预算绩效管理提质增效在有力地推进，相应作为党和国家监督体系重要组成部分的国家审计面临新要求，亟需健全、完善财政资金绩效审计相关法律法规。但是，目前缺少从上到下指导性强的财政资金绩效审计统一的规范或指南，特别是县旗级审计机关审计人员没有绩效审计标准，致使“如何审”或“怎么审”，以及实施审计后“怎么评”的问题比较突出。

（二）缺乏财政资金绩效审计理念

理念作为意识和思想，对审计实践具有重要影响。从内因分析，是国家审计人员缺乏创新意识。以L 县审计机关为例，年初制定的审计项目计划，内容基本是预算执行审计、经济责任审计、财政财务收支审计和上级统一安排的国家重大政策措施落实情况跟踪审计等审计项目。审计人员也基本是以固有不变的审计思维进行工作，对财政资金的管理使用情况进行审计，主要审计手续是否真实合法，至于财政资金支出有无损失浪费，财政资金效益如何，很少关注甚至基本不关注，缺乏财政资金绩效审计理念。从外因分析，是在预算执行审计中践行财政资金绩效审计理念，“如何审”、“怎么审”以及审计后“怎么评”这是审计机关面临的最大难题。

（三）财政绩效审计评价体系已不适应新时代审计环境的变化

随着预算绩效管理提上了重要日程，影响财政资金绩效审计质量的最关键因素是绩效审计评价体系。目前我国进入了新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾是当前社会的主要矛盾，财政资金绩效审计环境发生了重大变化，注重经济效益的评价已不适应新时代的要求，亟需及时将注重财政资金绩效的经济效益转变为经济和社会效益以及人民生活的幸福指数等相关指标。

（四）审计技术手段跟不上财政资金绩效审计新要求

以基层审计机关为例，在审计中主要仍是采用传统的审计方法，详查会计账簿和其他相关资料。这种方法对审计一些业务简单、财政资金使用量不大的单位还勉强可行，但在实施保障性住房审计项目时，因保障性住房审计项目涉及民政低保中心和不动产登记等部门，主要侧重大数据审计，需要对各部门数据进行筛选、比对、分析加工处理等程序；再如审计财政等部门资金量大、发改等部门网上审批政府投资项目等部门，传统的审计法比较吃力、审计成效低。不能对涉及多个部门的审计项目实现大数据审计，审计技术手段跟不上财政资金绩效审计的新要求。

（五）审计人员财政资金绩效审计业务能力不强、专业知识不足

财政资金绩效审计宏观性强、涉及内容多、审计难度大，除了对资金管理使用情况审计，还要对资金使用的经济效益和社会效益及服务对象满意度等情况进行综合评价，相应地对审计人员的业务能力提出了更高的要求。审计人员不但要精通审计相关业务知识，还要对国家宏观经济政策有所了解并掌握，审计人员也必须有较高的审计职业敏锐性。在主观方面，当前基层审计机关审计人员相关知识更新不及时，缺少自动自发地对财政资金绩效审计等审计相关专业知识学习的主动性，在客观方面，上级审计机关举办的业务培训也较少，特别是对财政资金绩效审计方面几乎未进行过培训，审计人员财政资金绩效审计专业知识和业务能力不足，制约了财政资金绩效审计全面开展。

（六）缺少对财政资金绩效审计结果的应用

财政资金绩效审计的结果主要为审计报告和审计决定，审计报告和审计决定对发现的问题也提出了整改时限。但是，由于绩效审计是事后行为，资金已支付完毕，问题已经产生，审计整改单位承诺和整改也是仅形式，对财政资金造成损失浪费的情况是不是问责，对谁问责，如何追责，目前相关制度还不太健全完善。例如，对领导干部任期经济责任审计中涉及的财政资金损失浪费、使用财政资金效益低下等问题，由于没有健全完善的追责和问责制度，审计机关只是提出，没有进行追责和问责机制，审计成效不明显。

三、推进预算绩效管理导向下财政资金绩效审计的建议

中共中央印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》，从构建全方位预算绩效管理格局、建立全过程预算绩效管理等方面做好新时代下预算绩效管理作出了全面部署，着力推动财政资金聚力增效；国务院印发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，提出了强化预算约束和绩效管理。因此，在预算绩效管理的大背景下，作为党和国家监督体系中重要的、具有独立性的国家审计监督，对财政资金实施绩效审计是新时代国家审计面临的新任务和新挑战。

（一）健全财政资金绩效审计相关规章制度或指南

根据《审计法》、《预算法》、《审计法实施条例》、《预算法实施条例》等相关法律法规，以及中共中央、国务院印发的相关文件精神，健全、完善财政资金绩效审计相关规章制度，为财政资金绩效审计提供基本遵循。各地区要根据审计实践，制定出台推进财政资金绩效审计的工作指南。上级有良好的财政资金绩效审计设计，地方特别是基层审计有可操作的财政资金绩效审计指南或实施绩效审计方面的操作规程，解决“如何审”或“怎么审”的问题，这是实施好财政资金绩效审计的制度保障，在推进财政资金绩效审计具有重要的现实意义。

（二）完善财政资金绩效审计评价制度

绩效审计评价是财政资金绩效审计的重要内容，绩效审计后作出的审计评价，对提高财政资金安全、高效使用意义重大。绩效审计评价制度要坚持全面与重点相结合，定量分析与定性分析相结合，同时要注重可比性、可操作性，也可根据财政资金的类别出台各类财政资金绩效审计评价制度，并在审计实践应用中不断修订，不断完善。

（三）将财政资金绩效审计理论研究提上重要日程

当前已将预算绩效管理提上了日程，进行财政资金绩效审计是审计机关的一项重要审计任务，也丰富了国家审计的实践。审计实践的发展，需要审计理论的支撑和引领。国家审计部门有其绩效审计的丰富实践，进行绩效审计理论研究更有实践优势，可以安排理论研讨、下达审计课题、定期组织论文评比等形式加强绩效审计理论研究，发挥好审计理论研究对财政资金绩效审计实践的引领和支撑作用。

（四）培养理论研究型、知识复合型、综合审计业务能力强的领军审计人才

理论对审计实践具有反作用，要全力促进审计理论研究与审计实践同步一体化发展，发挥审计理论对审计实践引领与支撑作用，培养既能在财政资金绩效审计实践中查深查透，查出体制机制制度方面存在的重大漏洞和风险隐患等重大问题，又善于进行审计实践经验总结等审计理论研究型审计专业人才。

要高度重视对审计业务骨干的培养，要在公平公正的基础上进行审计领军人才的培养，以树立榜样的力量。对审计领军人才的培养务必做到公平公正，在职称评定等方面等给予优先，否则会适得其反，影响审计干部工作的积极性。培养审计领军人才也会直接或间接促进其他审计人员增强上进意识。

（五）将财政资金绩效审计理念融入每一个审计项目

以内蒙古旗县审计机关为例，审计人员相对不足，制定年初审计项目计划主要为预算执行审计、经济责任审计、上级统一安排的专项资金审计以及国家重大政策措施落实跟踪审计等项目，审计中涉及的财政资金数额大、类别多，在预算绩效管理导向下将财政预算执行等审计项目中融入绩效审计理念，以确保每个审计项目都有绩效理念的引领，或在审计项目计划中适当增加财政资金绩效审计项目的比重。在真实性和合法审计的基础上，重点关注财政资金的经济性、效率性、和效果性，根据被审计单位的实际情况，要加大对查阅账簿、资料等传统的审计方法和技术手段的创新，在审计方法上要采用绩效分析的方式方法。在绩效审计理念融入每一个审计项目的前提下，审计要跳出资金管理和使用的表面现象提示体制机制制度层面的问题，切实发挥绩效审计理念对审计实践积极的促进作用。

（六）用好用活财政资金绩效审计评价

在进行财政资金绩效审计评价时，要避免形式主义的误区。审计机关要准确把握习近平总书记提出的“三个区分开来”重要要求，以马克思主义的精髓和实事求是作为绩效审计的思想方法和工作方法。在开展财政资金绩效审计评价时，落实好容错机制，根据实际情况客观分析财政资金绩效审计发现的问题，如果是客观方面体制机制制度不健全或不完善等原因产生的问题，应提出可行的审计建议，由部门或单位在规定的时限内制定完善制度或向上级报告，促进体制机制的健全完善；如果是相关部门或单位负责人玩忽职守，失职渎职等行为过失原因导致财政资金损失浪费、使用效益低下，要根据审计职责权限及时移送纪委监委等部门依法依规依纪严肃追责问责，提升审计的权威性和公信力，切实发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，助推国家治理体系和治理能力现代化。