提升政府投资项目预算管理质量研究

王启庆

作者单位：浙江省丽水市财务总监管理中心

本文所说的政府投资项目，是指按照《浙江省政府投资项目管理办法》的规定，采取直接投资、资本金注入、投资补助、贴息等方式，全部或者部分使用政府性资金的固定资产建设项目。政府投资项目是落实国家发展战略、实施宏观调控的重要手段，在补齐民生短板、培育新动能、加快经济结构调整，以及推动经济高质量发展方面具有重要作用。政府投资项目存在投资规模大、建设流程复杂、参与建设单位多、受不确定因素影响大等特点，是财政预算管理的难点，也是社会各方关注的重点。如何提升政府投资项目预算管理质量，成为提升财政资金绩效的重要课题。

一、丽水市经济社会发展环境研判

“十四五”期间浙江省丽水市政府投资项目管理面临重大挑战。一是进入重要发展机遇期。国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区。国务院出台的《关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》，将浙西南革命老区首次列入其中，成为国家层面12个振兴发展的革命老区之一。随着《浙江省山区26县跨越式高质量发展方案（2021—2025）》、《浙江省人民政府关于新时代支持浙西南等革命老区振兴发展的实施意见》等政策的实施，丽水发展面临前所未有的好的机遇，政府投资力度将进一步加大。《丽水市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标纲要》提出“实施新一轮扩大有效投资行动，充分发挥投资对优化供给结构的关键作用，保持投资适度较快增长，到2025年，固定资产投资总额突破5000 亿元，新增百亿级项目5个以上，实现省长项目“零”的突破”，2021年政府投资项目的前期计划项目投资规模比前三年合计数还多（表1）。二是国家对政府投资项目管理的规范不断加强。近年来，政府投资项目管理一系列规范性文件出台，2016年《基本建设财务规则》出台，2018年国家提出实施全面预算绩效管理要求，2019年国务院发布《政府投资规则》。2022年，预算一体化系统全面推广使用，与以往年度预算申报相比，一体化系统对政府投资项目要求填报的内容更多，要求更为严格，中央政府投资项目名称在后续就不能更改，内容修改不能单个项目退回，要一批次同时退回，绩效目标和指标包括一级项目、二级项目和分年度目标，这些内容对基层项目的管理能力要求更高。

表1 丽水市本级政府投资计划项目投资情况表单位：亿元

二、丽水市政府投资项目预算管理取得的成效

（一）政府投资资金保障有力，构建城区全面发展格局

丽水市财政局牢固树立“财为政服务”理念，全面落实市委、市政府高质量发展的要求，聚焦聚力管好政府投资项目预算，主动与市发改委和重点项目建设单位保持密切联系，积极争取，“十三五期”间累计筹措政府投资资金335 亿元，全面保障城中村改造、交通、水利、教育、卫生等重点领域工程项目资金需求，民生福祉、城市品质不断提升，城区全面发展格局构建。

（二）单位项目管理能力加强，工程财务管理日趋规范

通过管理机制的完善和强化对财务人员的业务培训与指导，政府投资项目管理能力薄弱的局面得到改善。一是日常管理更为规范。财务人员的项目管理水平提升，在资金支付的审核把关作用发挥更好，如单位提交的申请拨款资料越来越规范，财务总监审核中要求退回补充材料的次数和核减的金额明显降低。从内控检查情况看，项目留存单位的结余资金和超标准超范围提前支付资金等情况减少，建设资金使用效率提升。二是工程结算与竣工财务决算进度加快。竣工财务决算是一个项目建设完成的最终标志，对2000—2016年已完成工程质量验收，但未竣工验收且尚未报批竣工财务决算的项目，进行历史遗留问题专项处置。通过联合督查、综合协调、考核问责的形式，促进完成竣工验收，2018—2020年，已完成88 个政府性投资项目竣工财务决算批复和备案，金额合计14.64 亿元，确保政府投资项目通过最后一道关口，形成国有资产。

(三）项目基础资料掌握全面，预算管理实现有据可依

丽水市财政局通过发挥财务总监与审核中心两支强大队伍，有效改变了这项目管理能力薄弱的局面。一是预算编制更为精准。政府投资项目全部实行财务总监联系制度，财务总监对每一个项目都设立登记台账，收集了项目建议书、可研报告、合同、审价等审批文件，对每一笔拨付的资金按项目分合同进行登记，详细掌握项目情况。在预算编制过程中，根据单位上报的资金需求计划，结合累计拨款金额、项目概算、合同支付条款等，确定预算金额，提高预算编制的准确性。二是资金拨付更为安全。在项目造价管理中，充分发挥审核中心的把关作用，对项目概算、预算、招标控制价、结算价进行审核。在审核基建拨款时，财务总监对照合同拨款情况进行详细复核，防止重复拨付或提前拨付，确保资金安全。

三、政府投资项目预算管理存在的问题

丽水市财政局通过不断改进方法，政府投资项目预算管理工作取得了明显成效。但随着财政体制改革的深入，政策环境也在不断变化中，政府投资项目规范管理仍面临着许多问题，有待进一步破解。

（一）预算资金来源不确定，项目谋划与预算编制难度大

随着国家减税降费、六稳六保等政策的实施，地方政府的一般公共预算收入增幅趋缓，而刚性支出压力加大。一般公共预算的资金主要满足政府的基本需求，政府投资项目资金来源则主要依赖于政府性基金（土地出让金）、债券资金和上级专项资金（图1）。而这些资金存在较大的不确定性，年初无法测算收入规模，加大了预算管理的难度。一是债券资金的规模与用途取决于上级政策。2015—2020年，丽水市共获得债券451.9 亿元，规模呈逐年扩大趋势，政府投资项目的债券资金占比快速上升，成为政府投资项目建设资金的主要来源，2020年丽水市本级政府投资项目拨付资金中债券资金占比超50%。债券资金总额大、期限长、利率低，在支撑地方政府投资方面发挥重要作用，但因地方政府在债券谋划上的主动性很小，给地方政府带来很大管理压力。年初编制项目预算时，债券融资的项目、融资规模、下达的时间均不清楚，而政府投资项目是一个长期工程，一个成熟的项目前期谋划时间较长，建设时间也较长，当出现新的项目申报条件，地方政府难以快速谋划项目，会造成部分不太成熟的项目上报，影响项目建设进度推进，如2020年有12 个专项债券项目开工时间迟于申报时约定的开工时间。二是一个项目同时获得多种资金支持时容易产生闲置。丽水市经济总量不大，财政收入对转移支付的依赖度很高，转移支付通过专项资金申报方式实现，而上级专项资金和债券多用于支持国家重大项目，申报条件都基本类似，虽然能更好体现中央政策的落实，但也可能出现影响项目资金执行的问题，当一个项目同时获得专项资金和发债指标时，就会出现部分资金无法执行，造成闲置，降低资金使用效率。三是土地出让金受房产调控政策影响较大。近年来，随着房价的上涨，土地出让金整体规模也快速增加，土地出让金占地方财政收入一半以上，同时房地产也引起各方重视，成为中央调控的重点。2021年1-7月，丽水市本级土地出让金收入不到预算的30%，部分县区甚至没有实现土地出让金收入，土地出让金收入的不确定给政府投资项目预算保障形成很大压力。

（二）绩效管理全面推广，作用发挥与目标相比仍有差距

2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布，随后省、市政府都出台了三年行动计划以及相关配套政策。政府投资项目是绩效评价的重点，2020年和2021年丽水市分别选择2 个和3 个项目开展了事前绩效评估试点工作，2021年政府投资项目在预算云系统录入项目时，都要填报绩效目标。从提交的事前绩效评估报告和上报的绩效目标等资料分析，绩效评价的效果与预期目标存在较大差距。一是业务不熟悉，填报内容不规范。有关绩效评价方面业务培训不多，大量财务人员对绩效内容还很不熟悉，而政府投资项目的绩效目标和指标内容较为复杂，要与工程建设内容相结合，财务人员平时对工程建设内容不熟悉，也不知道如何指导工程管理人员整理绩效内容。从2021年预算云上报的绩效目标看，填报的内容很不规范，有大量内容与项目关联度不大。二是为应付预算申报而填写，实际使用考虑较少。2021年进行预算云系统试点，政府投资项目均要求上报绩效目标，大部分单位只按预算云上面的规定进行填报，只求能够通过保存完成预算申报而已，对财政部门为什么要开展绩效管理思考不多，没有将绩效的理念落实到工作中，致使事前绩效评估、填报绩效目标等工作对于提升政府投资项目的绩效方面作用发挥很小。三是对项目整体绩效的指导不足。财政部门在绩效管理中，主要检查单位上报材料是否齐全，项目的资料（如可研、设计、预算资金安排执行、项目审价结算、财务决算）分散在各个单位处室，没有系统整理分析，查找绩效管理短板和解决措施，对于如何提升项目绩效考虑不多，基本没有开展提升绩效的培训指导工作。

（三）项目建设易受内外环境影响，预算执行进度提高难

政府投资项目预算相对于基本支出预算管理更为复杂，预算执行率相对较低。2020年市本级有56个政府投资项目预算执行率低于50%，有32 个项目执行率为零。一是财务人员直接根据工程管理人员提供的数据上报。财务人员对项目建设情况不熟悉，在项目年度预算支出数据测算时，主要由工程管理人员提供，部分财务人员直接按工程管理人员的测算数据上报。工程管理人员通常把上报的投资计划数直接作为财务支出预算数，该数据与实际支付的财务数据有较大的差异，工程进度款按实际完成投资的一定比例支付，只有完成计划的80%左右，支付时间也延后一个月左右。二是项目建设容易受各类因素影响。发改部门在安排年度计划时，为调动各方积极性，基本会按照“跳起来摘桃子”的要求确定目标，而实际工作中，项目受制因素较多，如项目审批、拆迁安置、采购招标、结算审计、气象情况等因素影响，项目实际进度基本低于计划。如某省级公路项目，在年初计划中，都要求当年实施，实际受永久性农田审批影响，连续三年不能完成前期审批，无法开工建设。三是财务人员对项目情况不熟悉，多报漏报也时有发生。预算申报9月份开始布置，10月份要求上报（2022预算要求在9月20日前上报），1-9月数据确定，10-12月为预算数。实际执行过程中，可能会出现差异，如部分是进度达不到要求不能支付，指标年末被财政收回，财务人员未及时提出预算修改要求，造成预算少报。还有部分已完成建设但仍需支付资金的项目，如支付审价结算款，退质量保修金等，发改部门不再列入年度投资计划，工程人员不需要上报投资计划，对财务支付情况和预算申报要求不清楚，容易出现项目预算漏报。

（四）财务人员整体素质偏低，造成预算管理水平不高

一是财务人员的工程管理知识欠缺。实际工作中，很多建设单位未配备专业的基建财务人员，基建财务工作多由单位行政财务人员兼职，甚至有的单位由非财务部门人员兼任。大部分会计人员首次接触基建项目，对基建财务根本不懂，在支付工程预付款、进度款、结算尾款及扣留质保金等款项时，只是审核相关人员是否签字，不能结合合同付款条款进行核对，对是否达到合同约定付款的节点、验收程序是否合规、资料是否规范等根本不清楚，导致预付款不扣回、工程款超付、质保金未扣留等情况时有发生。二是“重建设进度、轻内部管理”情况较普遍。在建设过程中，只追求加快项目建设进度，对基础管理不重视，发生设计变更、签证单、隐蔽工程时没有及时履行审批程序，不注意档案资料收集，待项目结算、验收时，发现资料缺失，一些资料无法补充（如变更审批程序），导致后续工作无法开展。从财务决算情况看，2018—2020年，财务决算项目金额合计与当年投入资金总额比不足50%，且完成财务决算的时间需要较长，项目竣工收到后平均在3年左右才完成财务决算。

四、提升政府投资项目预算管理的对策建议

（一）优化债券管理模式，保障项目建设平稳有序

一是债券与专项资金申报政策提前告知。如在中央省级政府财政五年规划或年度计划中，增加债券与专项资金扶持等方面的政策内容，地方政府可以根据上级政府的财政计划与规划内容，提前谋划项目，充实项目库数量，提高申报项目的成熟度，保障项目资金下达后提高实施质量与进度。二是适当增加地方政府债券管理的自主权。债券资金的使用要适当灵活，如申报债券项目当年先由地方财政预算资金支付的部分，在债券下达后可以置换成债券，从而提高债券资金执行率。重大项目一次性审批债券支持发行规模，分年度列入发行计划，防止大额资金一次性下达而出现闲置，同时也可防止后续政策变动而出现资金缺口风险。三是增加短期周转资金。新《预算法》规定“地方政府融资只能发行政府债券，统一由省级政府发行。”当地方财政遇到重大困难时，增加短期周转资金，可以进行跨周期调节，保持地方财政的平稳支出，防止出现地方政府财政风险。

（二）充分利用现有工作成果，提升绩效管理的效率

一是把绩效理念落实到工作中。财政预算编制要求填报绩效内容，不仅为了收集与绩效相关的资料，更是为了督促单位把绩效管理的理念落实到工作中。单位在平时应该按绩效管理的要求进行管理，在项目谋划时，对照事前绩效评价的必要性、经济性、合理性等要求逐一考虑，提高项目前期谋划质量；项目执行过程中，对照目标跟踪执行情况，督促项目加快进度，资金支付与实际相关联，切实提高财政预算资金的使用效益。二是利用现有工作成果，减少重复劳动。政府投资项目有严格的建设程序，不同部门之间分别承担不同的职责（表2）。规范的政府投资项目，前期需要通过大量的评估论证，每次重要会议都会邀请财政部门参与，在初步设计、预算等阶段，财政部门（审核中心）进行审核并出具意见。为提升项目管理质量，各部门也提出了诸多创新举措，如全过程跟踪审计、全过程咨询。绩效评价工作，应充分利用已有工作成果，已经经过多方认证的项目，单位提供说明与相关材料，财政部门不再单独开展绩效评价工作，减少重复劳动，减轻下面单位的负担。三是发挥财政部门把关作用，促进绩效提升。把绩效内容列入单位考核，切实提高预算申报的准确性，督促单位加强项目执行进度监督，加快项目实施，严格按照项目进度申请拨付资金，防止资金闲置。财政部门在预算编制时，对前期论证不充分、绩效不高的项目，要严格把关，不列入预算计划。定期对纳入预算项目的执行情况进行统计分析，如项目执行进度、合同结算、财务决算等情况，对于超工期、超合价、没有结算等项目，要跟踪分析原因，提出改善措施。

表2 不同部门对政府投资项目的管理职责

（三）实行预算定期调整机制，提升预算编制准确性

一是预算上报前，要根据上年实际情况进行调整。年度预算编上报时间通常在上一年的9月份开始，10-12月的数据为预算数据为预测数，受不确定因素影响，实际执行数与预测数可能会有较大差异时，年初预算上报前要结合上年执行情况进行调整更新，提高预算编制的准确性。二是定期对预算进行调整。《政府投资条例》的“政府投资年度计划应当和本级预算相衔接”要求，根据发改委年度投资计划要通过人大审议后才公布和当前政府投资项目对债券资金依赖程度高的特点，建议年初预算安排以续建项目为主，待政府投资项目年度计划公布后，新建项目根据实施进度作为调增处理。9月份，结合债券、专项资金落实情况和项目的实施进度，对预算指标进行调整，以提高预算指标与实际情况的结合度。三是预算执行率可列入考核范围。年末最终确定预算数来计划项目执行率，列入单位考核范围，提高责任心，防止单位为减轻预算审核工作量，而超高要求报预算。

（四）财政部门加强指导培训，共同提升项目管理水平

一是加强培训指导，提升单位项目管理能力。针对当前单位财务人员专业能力不足、变动较快等特点，财政部门还要加强政府投资项目业务的培训与业务指导，把一些好的或较差的实务内容做成课件案例，供单位参考借鉴，提升专业能力和经验水平。同时也要对工程人员进行财务培训，让工程人员明白财务的相关要求，明确政府投资项目预算编制的思路，理解项目预算数与计划数的差异，明确项目支出时审核的要点。二要发挥专业人才的作用。虽说责任主体是单位，但部分单位财务人员专业水平低，也会出现较大风险，要发挥财务总监管理中心和造价审核中心队伍的作用，确保政府投资项目管理安全可靠。每年对以前年度项目建设情况进行统计，详细了解财政所有支出项目的后续情况，对存在问题的项目，要及时分析原因，指导单位加强管理。三是小型修缮类项目统一由一个单位负责建设。部分单位平时很少有建设项目，如有一些小型修缮类项目，单位没有专业人员，财务对政府投资项目管理也不熟悉，建议统一由一家单位负责建设（如机关事务局）完成建设后再划拨给单位使用，可以统一建设标准、节省管理成本、规范项目管理。