区县级行政事业单位部门预算支出问题及对策建议

杨金杰

作者单位：山东省临沂市兰山区财政局

目前，各级政府都在大力压减一般性支出，做好一般性支出“减法”，压减比例在10%左右，公用经费也是采取限额管理，只减不增。在此宏观调控政策背景下，部门预算支出结构是否合理，预算执行是否高效，都对各项财政政策目标能否落实有着重要影响。不断优化部门预算支出，才能充分发挥财政资金使用效益，才能更好地保障民生事业，更好的保障“三保”各项工作平稳运行。

财政资金通过各预算单位的部门预算支出流向社会实体，形成了资金流通，单位预算支出效率高低、结构配置是否均衡一定程度上影响着政府公共产品和公共服务供给质量，甚至影响着财政调控政策的落地。对单位内部而言，预算支出是单位内部财务工作的重要一环，衔接着预算编制和绩效评价，是在预算环节起点和终点之间架起了桥梁，对单位财务管理工作和财政职能发挥意义重大。对财政支出而言，财政支出结构和预算执行进度间存在着倒“U”型关系，即预算执行进度随着刚性支出占一般公共预算支出的比重增加出现先增加后下降的趋势，这意味着预算支出结构对预算执行的推进有重要影响。

预算支出结构和预算执行都是预算管理的重要环节，笔者结合在区县级财政部门从事预算编制及执行、财政资金拨付等工作经验，通过研究分析基层行政事业单位预算支出实践中出现的问题，提出了优化预算支出结构的建议和方法，以供参考借鉴。

一、区县级行政事业单位部门预算支出存在的问题

（一）基本支出与项目支出测算配比不均，预算支出结构不合理

根据《预算法》及有关实施条例，基本支出主要分为人员经费和公用经费。人员经费多涉及人员工资、社会保险、补助工资、职工福利费、其他工资等；公用经费多为公务费、业务费、业务招待费等，是维持和保障机构运转的刚性支出。项目支出主要是“做事”的费用，包括了一系列专项业务费、工程建设、设备采购等支出。在实践中发现，有些单位在综合预算编制上重视项目预算，在项目预算编制上往往存在高估、多报等问题，而对用于刚性支出的基本支出预算不够重视，认为财政能够“兜底”，所以基本支出往往随着预算执行而出现预算不够而项目支出则随预算执行出现资金剩余的问题，这就是预算编制时配比存在失衡。此外，财政部门在预算批复时，往往会针对一个单位从整体上进行批复，对于预算单位而言，财政批复的总体额度能够满足经费需求，但在后期执行中，基本支出预算往往由于估计不足而存在预算不够、人员经费紧张问题，项目预算由于各种原因存在预算执行进度缓慢等问题。按照《中央本级基本支出预算管理办法》规定，各级政府年初编制的基本支出预算与项目支出预算不能混用，不能相互之间调剂使用。在年末结转结余中，基本支出预算全部转入年末结转中，下一年度继续使用；项目支出预算专款专用部分转到年末结转，其余部门转到年末结余。这就使得年末结转结余资金是“两条线”运行，基本支出预算不足部分缺少资金来源。

（二）事财不匹配，预算执行“前轻后重”，推进不均衡

一是基本支出测算不准确，预算编制不到位。基本支出经费是固定经费、刚性支出，基本上是按人员定额配置。有的单位人员在预算年度有人员减员的情况，比如人员退休、辞职、调动等，这会造成单位基本支出在预算执行时会有节余。此外，一些日常公用经费在期初、期中预算执行时由于业务没有按计划开展，存在年底大量剩余的情况，便在年底突击花钱，大量采购不必要的办公用品、办公设备等，造成了财政资金的浪费。二是项目支出预算执行过于主观。根据《政府采购法》规定，重大项目预算支出时需要走政府采购程序，政府采购流程需要层层审批并且需要一定的公示时间，有些单位没有提前做好采购准备工作，等项目需要开工时才开始采购流程，严重影响了项目推进进度与预算支出进度，导致预算执行被动。例如，某地教体局年初立项新建小学教学楼一座，年初预算为1000 万元，在后续施工过程中由于建筑原材料价格上涨，施工方要求增加合同预算，因为纠纷致使项目中止，在预算后期经过协调后重新开工，为了弥补前期预算执行进度缓慢，在项目上突击花钱，不问项目效益，造成财政资金使用效益低下。预算执行上的不均衡往往由于事财不匹配引起，使项目的监控和项目进度不能同预算很好地融合。

（三）预算指标运用不规范

在实践中，有些预算单位在财政授权支付时，对部门预算支出经济分类科目，基本支出人员经费类预算指标提报计划和支付时习惯用“30101 基本工资”科目，对于日常公用经费则不详细区分办公费或者会议费等，而是直接用“30299 其他商品和服务支出”科目。相应地，在功能科目代码上，对于人员和日常公用经费类的支出统一用“行政运行”科目，对于项目类的支出用“其他**事务支出”科目等。另外在预算指标分解下达时，预算指标摘要描述不够详细具体，有的指标合并几个项目，摘要用“年初预算项目资金”描述，不能从指标上反映出每个项目是多少资金。上述情况都反映了在实务操作中对预算指标的不规范运用，根据目前“财务会计+预算会计”记账模式，指标的不规范将对后期记账、指标结转与分录处理上带来不利影响。

二、改进区县级行政事业单位部门预算支出的对策建议

（一）做好预算编制测算，盘活存量资产资金

行政事业单位财务部门要同业务科室加强沟通协调，在预算测算上做到“事财匹配”。就基本支出而言，加强同人事部门及编办和人社局等单位沟通工作，对本单位年度退休人员等减员情况合理预测，对本单位新进人员也要有合理的预测，在预估人员数量的基础上，合理测算出年度预算资金需求。例如，某事业单位有150人，预计退休5人，调动2人，新招聘6 人，假设人员定额为1 万元，本年度人员定额经费=1 万×（150-7+6）=149 万元。同时，对单位办公经费、车辆燃油及其他业务费都要根据业务开展情况合理预估，保证单位在预算申报时基本支出预算在满足规定的同时，能满足单位开展业务需要。对项目支出的预算测算要严格按照项目立项流程开展，建立项目生命周期管理模型，对于纳入“项目库”的项目未来开展情况都要有科学的预判和应对方案，避免因非正常原因导致的预算执行停滞和预算资金浪费。另外，要“开源节流”，一方面，加强单位国有资产运营，有效地利用国有资产扩大预算资金来源，盘活国有资产使用。另一方面，盘活单位沉淀资金、存量资金，利用好闲置资金和结转结余资金，将盘活资金通过财政申请批准后用于单位基本支出和项目支出，弥补收支缺口。

（二）强化预算绩效管理，提高资金使用效益

在有些人的心目中，“无论基本支出还是项目支出大都属于“花人家的钱”，导致在预算执行上，往往存在花钱不节约、花钱不问效果等财政资金使用上的问题。因此，财政部门必须强化资金使用绩效，一方面，加强国有资产审核审查，定期盘点清查，清理超标配置的资产，对于基本支出存在浪费财政资金情况的，进一步加大下一年度基本支出预算压缩比例。另一方面，推进项目预算安排与预算执行进度、结转结余等资金挂钩机制，对于项目效益低下、推进缓慢及突击花钱等问题加强绩效考核与评价，取消或削减效益低下的项目预算安排。

（三）对预算指标分解下达，实行精细化管理

预算指标要根据业务严格按照《政府收支分类科目》的规定使用。对于人员经费类基本支出业务要区分基本工资、津贴补贴、养老保险及医疗保险等科目。对于商品服务支出类的办公经费支出要区分办公费、印刷费、水电暖物业、维修租赁费等科目，对于功能科目的使用要严格按照项目的具体类型使用不同的科目代码。财政部门要严格按照部门预算的要求进行管理与监控，对于不符合要求的预算指标和资金操作，一律不予审批，同时严格按照要求对年底的结转结余资金进行管理，对于不符合结转结余要求的一律收回，不再纳入下一年度预算。

（四）建立“内审+外控”模式，加强预算管理

行政事业单位要将自己的预算支出与本单位的财务管理紧密结合起来，从内控的视角审视单位预算支出业务，比如在预算编制和预算执行上做到不相容岗位相分离，对于偏离预算控制目标的支出及时规范调整，对于预算支出过程中不符合流程规定的情况及时进行纠正。在预算支出业务发生时，做好财务记账工作，财务记账系统与预算指标下达系统相互融合、相互校正。此外，财政部门应加强外部监督，做好外部控制，尤其在预算执行期中环节，要对之前预算执行的不规范行为强制纠偏，进行监控预警，引导预算单位按照部门预算支出要求完成年度预算执行，促进预算年度内均衡执行，并在年末进行统一考核评价。