加快建立现代国库制度的思考

向梁欢 兰 瑞 董逸群

作者单位：水利部预算执行中心

财政是国家治理的基础和重要支柱，国库是财政部门的有机组成部分，在国家“加快建立现代财政制度”的财政体制改革目标下，加快建立现代国库制度也被相应地赋予了新的使命和要求。本文从分析加快建立现代国库制度的必要性和必然性入手，思考现代国库制度如何促进构建新发展格局、能否促进实现共同富裕目标、怎样协调好财政与金融的关系、如何为国家参与全球治理服务的问题，并从进一步加强现代国库控制、运营、报告三个基本功能的角度，就加快建立现代国库制度的路径提出了意见建议。

党的十八届三中全会指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。党的十八届三中全会第一次把“建立现代财政制度”作为新时代财税体制改革的目标。党的十九大报告作出了“加快建立现代财政制度”的部署。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出“要更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用”“加快建立现代财政制度”。国库作为财政部门的一个有机组成部分，国库制度的改革、国库制度的完善以及国库资金的运作必然服务于国家财政管理体制的要求，因此，加快建立现代国库制度也相应地被赋予了新的使命和要求。

一、加快建立现代国库制度的必要性和必然性

（一）发展进入新时代要求更好地发挥财政国家治理的基础和重要支柱作用

习近平总书记在党的十九大报告中，作出了中国特色社会主义进入新时代的重大政治论断。新发展阶段首先回应我国社会主要矛盾的变化，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新发展阶段要求实现更加平衡更加充分的高质量发展，当前和今后较长的一个时期，我国经济发展中的矛盾和问题集中体现在发展质量上。新发展阶段是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的发展新阶段，到2035年，我国将基本实现社会主义现代化。这一系列关系全局的历史性变化，要求财政更好地发挥在国家治理中的基础和重要支撑作用，为国家重大战略任务提供坚实的财力保障。

（二）加快建立现代财政制度必然要求加快建立现代国库制度

按照国家关于“加快建立现代财政制度”的决策部署，2001年2月，国务院批准《财政国库管理制度改革试点方案》，开始启动我国的财政国库制度改革。经过20年的发展，改革从根本上改变了我国传统的预算执行管理方式，建立了以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，国库集中收付制度成为了财政财务管理的核心基础性制度，取得了巨大的成效。但改革总是渐进的，不可能一步到位，基于客观条件的限制，在运行机制、权责划分、信息化建设方面，依然还存在一些与现代国库制度不适配的问题，涉及预算、支付、政府采购、核算等各个管理环节，一体化的控制、衔接、反馈等自动化程度还不够，还没有形成“预算编制控制预算执行、预算执行反馈并影响预算编制”的良好局面。

（三）预算管理制度不断完善需要建立与之相配套的现代国库制度

党的十八大以来，预算制度作为现代财政制度建设的重要内容率先启动。2014年10月，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》正式发布，我国预算管理制度改革进程不断推进，在全面实施预算绩效管理、推进预决算公开、完善转移支付制度、深化政府采购制度改革、建立政府综合财务报告制度等方面，密集推出一系列改革措施，基本确立了现代预算制度的主体框架。2015年开始正式实施的新《预算法》，标志着新一轮财政体制改革在预算领域的率先突破。“十四五”规划和2035年远景目标纲要，明确要求加快财政支出标准化建设，推进绩效管理，加强预算约束。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出了6 个方面24 条的改革要求，其中完善财政资金直达机制、推进支出标准体系建设、完善政府财务报告体系、强化预算对执行的控制、优化国库集中收付管理、拓展政府采购政策功能、健全地方政府依法适度举债机制、防范化解财政运行风险隐患、发挥多种监督方式的协同效应、推进部门间预算信息互联共享等多项改革措施，都可以通过建立现代国库制度体系和工作机制来发挥作用。

二、加快建立现代国库制度需要处理好的若干问题

（一）现代国库制度与促进构建新发展格局

加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是党中央根据我国新发展阶段、新历史任务、新环境条件所作出的重大战略决策，是着眼于我国长远发展和长治久安的重大战略部署 。构建新发展格局是发展问题，但本质上是改革问题。进一步深化国库制度改革，充分发挥国家金库的宏观调控作用，能够为构建新发展格局提供有力的财政支撑，破除国内大循环堵点、优化国内大循环空间布局、打造畅通的国内国际双循环。建设消费和投资需求旺盛的强大国内市场是构建新发展格局的基础，而财政资金在促进扩大内需、引导社会资本投资等方面具有极强的促进和示范效应。围绕着增加城乡居民收入，落实共同富裕目标，通过财政补贴、转移支付等国库手段，能够提高中低收入人群收入，提高城乡居民消费能力；通过优化政府投资制度，充分发挥财政资金的引导和放大效应，引导社会资本加大对新产业的投入，激发民间投资活力，推进新型产业规模化发展，促进关键领域产业链协同创新；加强财政资金支持，积极推动“引进来”“走出去”，在国内积极推进自贸试验区和中国特色自由贸易港建设，在国外积极带动“一带一路”沿线国家的基础设施建设，提高对外开放水平与质量，进一步增强国家在国际财经领域的话语权和影响力。

（二）现代国库制度与促进实现共同富裕目标

习近平总书记强调，共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕。随着我国全面建成小康社会，我国已形成了世界上规模最大的中等收入群体和单一消费市场，但是共同富裕并不会自动实现。党的十八大以来，党中央把逐步实现共同富裕摆在重要的位置上，采取有力措施保障和改善民生，打赢脱贫攻坚战，全面建成小康社会，为促进共同富裕创造了良好的条件。当前，我国正朝着第二个百年奋斗目标迈进，要适应我国社会主要矛盾的变化，全面深化改革的背景和国家治理体系和治理能力现代化的目标，必须建立起群体协调、区域协调、行业协调的现代治理体系。近年来，我国经济正加速向信息化、数字化、平台化等更高级的形式演进，在这一演进过程当中，也暴露出来了一些无序扩张、巨头垄断等问题，对收入分配公平造成了负面影响，这需要站在以政领财、以财辅政的高度，胸怀“国之大者”，充分发挥国库职能，加强对财政资源的统筹，处理好起点公平、机会公平、结果公平之间的关系，引导第三次分配，兜牢兜实民生的基本底线。

（三）现代国库制度与协调好财政与金融的关系

财政政策和货币政策是宏观调控的主要手段，但在发达的资本主义国家，历史上也出现过多次因两者不协调，导致了经济社会发展上的一些问题。国库是财政与金融紧密联系的重要结合点。国库是财政管理职能的延伸和重要组成部分，而离开了现代金融体系的辅助，任何一个国家的国库都只能停留在实物库时代。因此，协调财政与金融的关系，本身就是国库制度改革的重要意义之一。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出要“健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合，目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系”，加快建立现代国库制度，就要围绕国家宏观经济治理体系，为财政政策与金融政策协调发展做出贡献，服务提升政府经济治理能力。

（四）现代国库制度助力国家参与全球治理服务

我国是世界上最大的发展中国家，经济总量长期位居世界第二，并且在全世界范围内发挥着“世界工厂”和“世界经济引擎”等重要作用，在世界范围内，我国的政治、经济、文化方面的影响力越来越大。同时，随着世界经济的高度融合，国家的利益也不再仅仅局限于国内，国与国之间利益关系的调整、防控全球风险、“一带一路”沿线国家基础设施建设等，都需要财政国库的积极参与。要按新的思维设计改革，让大国财政真正发挥作用，如：如何将财政资源在全球范围内进行有效配置，为中国公民提供更多、更好、更及时的公共服务；如何加强国与国的联系、促进区域经济一体化等等，国库要以实际行动服务大国财政，维护大国在全球治理中的地位、责任和权利。

三、加快建立现代国库制度路径思考

参考发达国家的国库管理经验，现代国库管理主要包括控制、运营、报告三个层面的基本功能。新时代国库制度建设也应以这三个基本功能为基础，致力于解决财政管理和国家治理面临的新问题、新挑战，全面建立由预算指标、额度管理、政府采购、资金支持、评价与报告形成的完整的预算执行管理链条，实现顺向相互支撑、有效制衡，逆向真实反馈、有效监督的目标。

（一）进一步加强国库基本功能

1.控制。国库的控制功能是指通过预算指标、账户设置、采购合同、库款资金、会计核算等环节进行有效的预算执行控制，促进财政收支运行更加安全、规范、高效，有力保障政府各项职能履行和政策目标达成。

（1）加强标准化体系建设。标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家基础性制度的重要方面，标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥中基础性、引领性作用。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》也提出要“推进支出标准体系建设”，现代国库的控制职能，也应以“标准化建设”为起点，建立起一整套“控制”的标准体系。财政部门要加快会同中央有关职能部门按程序制定国家基础标准，地方结合公共服务状况、支出成本差异、财政承受能力等因素因地制宜制定地方标准，建立不同行业、分类分档的国库执行标准体系。

（2）切实强化预算约束。国库执行的是国家预算，根据《预算法》规定，“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确要求坚持预算法定的原则，必须强化预算指标对预算执行的约束。在预算编制上，进一步增强完整性、科学性，增强预算约束的公信力；在预算执行方面，要从制度上、技术上建立起切实可行的约束框架，使得财政资金只能按照预算约定的框架执行；要强化绩效管理，加强绩效评价结果与预算安排的有机衔接，对绩效表现差的压减预算资金，对绩效表现优秀的适当予以倾斜，认真将预算约束力落实到位。

（3）加强政府采购控制。政府采购制度是规范政府采购行为的一项公共管理制度，是加强财政支出管理的一项重要制度。必须进一步加强对政府采购的监管，以强化政府采购对财政支出的控制能力，对采购项目的必要性、采购资金来源、采购数量、采购类型、是否进口产品等进行重点审查，通过加强对政府采购方式和组织形式管理、招标文件管理、评审专家管理、政府采购合同管理等方式，落实好政府采购各个环节的工作，强化采购与支出的衔接。

2.运营。国库的运营功能主要是指根据财政收支运行中调剂资金余缺的需要，有效实施债务管理和现金管理，分别从负债端和资产端优化对政府财务资源的配置运营，并作为财政政策工具发挥相应的宏观调控职能。

（1）提高为国理财为民服务的能力。当前，我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键期，实现高质量发展还有许多短板弱项，“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出要“增强国家重大战略任务财力保障”，加强现代化的国库运营，必须胸怀“国之大者”，不仅要有“经济账”，还要有“政治账”“政策账”“社会账”，落实积极的财政政策提质增效、更可持续，保持国民经济整体运行在合理区间的作用，做好重点领域风险化解，促进财政可持续发展。

（2）优化财政支出结构。首先，要充分发挥财政在防范化解风险、支持安全发展方面的重要作用，财政要坚持在发展中保障和改善民生，处理好起点公平、机会公平和结果公平之间的关系，为人民教育、医疗、就业等基本民生保障兜牢底线，引导社会财富第三次分配，促进共同富裕。其次，要优化政府投资支出的结构，坚持服务国家大政方针，在强化国家战略科技力量、加强原创性引领性科技攻关、加快发展现代产业体系、巩固壮大实体经济根基、形成强大国内市场、促进国内国际双循环。再次，在财政紧平衡的状态下，牢固树立“过紧日子”的思想，压缩行政刚性支出膨胀需求。最后，优化转移支付功能，全面推进乡村振兴，推动巩固拓展脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接，加快农业农村现代化，在促进地域平衡发展方面发挥积极作用。

（3）切实做好国库现金管理。国库现金管理是积极财政政策和稳健货币政策有机结合的重要政策工具，随着我国经济发展进入新常态和供给侧结构性改革的持续深入，全面深化改革进入关键期。为进一步适应新时代财政管理新要求，要加快构建与现代财政制度相配套的国库现金管理机制。从发达国家的管理经验看，财政库底目标余额管理制度是国库现金管理高级阶段的核心内容，要在国库单一账户体系的基础上，建立健全现金流预测机制、科学设定库底目标余额，同时丰富国库现金管理操作工具并使之与货币政策和债务管理政策相协调，以实现国库留存现金余额最小化、投资收益最大化，提高财政资金使用效益。

3.报告。国库的报告功能通过集成化管理的电子信息系统，及时全面准确地记录并生成政府预算执行信息、综合财务报告信息等，为财政宏观决策、绩效管理和政府履行财务报告责任提供支撑，这是国库逆向真实反馈、有效监督的重要手段。

（1）深入推进权责发生制政府综合财务报告制度改革。权责发生制政府综合财务报告制度改革是基于政府会计规则的重大改革。目前，各级政府部门同时开展政府财务会计与预算会计，编制政府财务报告与财政决算报告。世界范围内，英美等主要发达国家均采用编报政府财务报告的制度。建立政府财务报告制度，通过编制资产负债表和收入费用表，从存量和流量两个方面反映政府整体财务状况和运行情况，并推动制定政府财务报告审计制度和公开制度，进一步加强和规范政府资产、债务和预算管理，合理配置政府资源，科学安排财政收支，实现经济社会的可持续发展。

（2）持续加强预算执行动态监控。预算执行动态监控机制是国库集中支付制度顺利实施的重要保障，对于保障财政资金使用的安全性、规范性和有效性起到了积极的作用。财政部门、主管部门、各单位开户银行要各司其职、密切配合、加强协作，严格落实有关法律法规和制度规定，加大对资金支付清算信息进行动态监控，核实监控疑点信息，对发现的违规问题及时纠正处理，以规范预算执行、防范财政资金支付风险。

（3）持续深入推动预算绩效改革提质增效。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，以支出结果为导向，强调预算支出的责任，增强预算绩效管理有助于政府进一步树立预算为民的理念，将党中央、国务院重大决策部署落实到位。尤其要突出绩效评价结果的应用，将绩效评价结果作为适时动态调整财政政策的重要依据，也要将绩效评价结果与下一年度预算安排有效挂钩，优先安排绩效评价优秀的项目，对绩效评价不合格的项目予以取消，同时加大息公开力度，推动绩效目标、绩效评价结果向社会公开。

（二）强化国库基本功能运行保障

国库的控制、运营和报告功能不是孤立存在的，而是相辅相成、环环相扣的。各项制度、标准、预算指标、合同等控制国库资金运营，通过对国库资金的运营，实现国家财政管理目标，通过对运营结果的评估报告，反馈和监督控制及运营的效果，形成一个闭环的体系。

1.增强信息化手段，实现“一体化”全流程信息化管理。要按照系统思维，充分考虑国库控制、运营和报告的功能，落实财政部预算管理一体化工作思路，充分利用“互联网+”、大数据、云计算等现代信息技术发展成果，贯彻信息化工作理念，加强预算一体化信息系统建设，实现中央和地方预算信息的互通、部门间预算信息的共享。按照统一的原则建立起高质量记录、传递和处理信息的机制，强化国库在预算管理一体化中的作用，推动预算管理制度、国库集中支付制度、政府采购业务管理、资产管理等各个预算管理体系组成部分的有机衔接，运用信息化的手段，实现政府所有财务信息的集中管理，保证信息生产和反馈的同步性，做到“预算编制控制预算执行、预算执行情况反馈并影响预算编制”，实现全流程顺向控制与逆向反馈的闭环管理。

2.强化法治建设，促进国库治理体系和治理能力现代化。法治是治国理政的基本方式，也是国家治理能力和治理体系现代化的内在要求，在法治轨道上建设现代财政制度，不仅需要预算、税收法治化，也同样需要在财政支出、财政监督等领域内的全面法治化。要以落实新预算法及其实施条例为契机，秉承“财税法治”的改革逻辑，围绕建立现代财政制度和国家治理现代化的要求，加快修订国库有关行政法规，以更充分更全面地巩固国库管理制度改革的成果，同时也为国库管理制度改革更坚实的前行打下基础，进一步促进公共财政支出管理法治化。