新时代强化全国人大中央预算审查监督的思考

王凌智

作者单位：辽宁财贸学院

2021年4月29日第十三届全国人大常务委员会第二十八次会议，修订通过了1999年12月25日第九届全国人大常务委员会第十三次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》（以下简称“预算审查监督决定”），这是新时代人大加强预算审查监督的纲领性文件。通过比较研究1999年与2021年“预算审查监督决定”的异同之处，总结归纳2021年“预算审查监督决定”的突出新特点，提出了强化人大预算审查监督的路径，对于全面贯彻落实2021年“预算审查监督决定”具有十分重要的理论和现实意义。

一、1999年与2021年“中央预算审查监督决定”比较

（一）相同之处

一是条款名称、内容相同的共计3 条，即“加强和改善中央预算的初步审查工作”，1999年为第二条、2021年为第三条；“加强对中央预算调整方案的审查工作”，1999年为第六条、2021年为第五条；“加强对中央预算执行情况的监督”，1999年为第九条、2021年为第四条。二是条款名称不完全相同但是实质内容相同的若干条。例如，1999年第一条名称为“加强和改善预算编制工作”，2021年第二条名称为“加强中央预算编制的监督工作”，2021年中有“监督”两字，而从其具体内容来看基本上是一致的；1999年第七条名称为“财政经济委员会初步审查决算草案”，2021年第六条名称为“加强中央决算的审查工作”，虽然名称不完全相同，而从其内容来看是一致的；1999年第十二条没有标题名称，而是直接描述了预算工作委员会职责，2021年第十二条标题名称为“预算工作委员会职责”。

（二）不同之处

一是1999年第四条名称“加强对预算超收收入使用的监督”、第五条名称“严格控制不同预算科目之间的资金调剂”、第十条名称“加强对预算外资金的监督”，随着财政预算制度的完善和健全条款，由于不适应法律法规的要求，那么在2021年自然就将其废除了。二是2021年增加了“加强全口径审查和全过程监管、加强预算绩效的审查监督工作、加强审计查出问题整改情况的监督工作、更好发挥全国人大代表作用”条款，这是适应新时代财政预算制度改革要求。2018年3月中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》深刻指出：在政府预算草案编制前和编制过程中，人大常委会预算工作委员会等工作机构要加强与政府财政等部门的沟通，及时将听取人大代表和社会各界意见建议的情况反馈给政府财政等部门，使预算草案更好地回应人大代表和社会各界的意见建议。2018年11月中共中央、国务院印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对实施预算绩效管理进行全面的规范。三是在1999年条款内容基础上增加相应的内容，1999年第十一条为“依法执行备案制度单列”，而在2021年第十条为“依法执行备案制度、强化预算法律责任”，进一步说明2021年增加了强化预算法律责任要求；1999年第八条为“加强对中央预算执行的审计”，2021年第八条为“加强对中央预算执行和决算的审计监督”，即增加了对决算审计的要求。根据2014年8月31日第十二届全国人大常委会第十次会议《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》第一次修正，第七十七条规定：“国务院财政部门编制中央决算草案，经国务院审计部门审计后，报国务院审定，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准”；1999年“预算审查监督决定”未对部门预算审查监督作出明确规定，而2021年在第一条“加强全口径审查和全过程监管”之第二款“加强一般公共预算审查监督”中明确提出了“审查监督部门预算的重点”。

四是1999年第三条为“会议期间财政经济委员会提出审查结果报告”，而2021年就没有单列会议期间相关内容，有关提供初步审查意见内容表述反映在第三条之中。

表1 1999年与2021年“中央预算审查监督决定”表述差异比较表

二、2021年“中央预算审查监督决定”新特点

（一）预算审查监督体现的时代性

与1999年“预算审查监督决定”相比，虽然“条数”未变，仍然是十二条，但是2021年的内容却极为丰富，增加了新时代对人大履行预算审查监督的有关要求，充分体现了党的十八大以来党中央对人大预算审查监督的新要求，将新时代人大预算审查监督的要求以法规形式予以固化下来，具有长远性、基础性。

（二）预算审查内容的全面性

相比1999年“预算审查监督决定”，2021年“预算审查监督决定”突出一个“全”字，即全国人民代表大会及其常务委员会要对政府预算开展全口径审查和全过程监管。一是既要加强对财政政策、一般公共预算、政府债务、政府性基金预算审查监督，还要加强对国有资本经营预算、社会保险基金预算审查监督。完全可以说，基本上涵盖了政府预算的全部范围，没有遗漏任何项目，就是实施全口径审查。二是既要对预算编制、预算执行、预算调整进行审查监督，还有对决算实施审查监督，对预算的全过程实施监管。

（三）预算监督推进的公开性

1999年“预算审查监督决定”没有预决算公开的规定要求，而中央预算自2009年开始由财政部公开，中央部门自2010年开始公开部门预算、2012年开始公开部门决算。2018年3月中共中央办公厅印发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》要求：要进一步推进预算公开透明，主动接受社会监督；2018年12月修订《预算法》第十四条规定：经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。为了适应新时代预决算公开要求，2021年“预算审查监督决定”作出了新的规定：进一步推进预算决算公开，提高预算决算透明度。以公开为常态、不公开为例外，监督中央政府及其部门依法及时公开预算决算信息，主动回应社会普遍关注的问题，接受社会监督。

（四）预算审查监督范围的细化性

在对预算审查上，1999年“预算审查监督决定”规定的不够细化，是粗线条的、高度概括的；而2021年“预算审查监督决定”规定的比较细化，从而为实际执行打下的坚实的基础。比如，“加强全口径审查和全过程监管”的规定较为细化，从加强财政政策审查监督、加强一般公共预算审查监督、加强政府债务审查监督、加强政府性基金预算审查监督、加强国有资本经营预算审查监督、加强社会保险基金预算审查监督、进一步推进预算决算公开进行了较为详细的规定；加强一般公共预算审查监督较为细化，规定了审查监督重点支出与重大投资项目的重点包括内容、部门预算的重点包括的内容、中央对地方转移支付的重点包括的内容、一般公共预算收入的重点包括的内容。

（五）预算审查监督的执行实操性

1999年“预算审查监督决定”规定的预算审查监督内容，无论是加强和改善预算编制工作、加强和改善中央预算的初步审查工作，还是加强对中央预算执行情况的监督，实操性还不够强；而2021年“预算审查监督决定”规定的比较细化，如此一来，为预算审查监督的实际执行提供了操作的基础和标准，从这一意义上来说2021年的“决定”实际操作性较强。

（六）预算审查监督内容的重点性

2021年“预算审查监督决定”在规定了预算全口径、全过程审查监督程序的基础上，还突出了重点：一是突出强调问题整改：规定全国人民代表大会常务委员会在每年十二月听取和审议国务院关于审计查出问题整改情况的报告；二是突出绩效的审查：全国人民代表大会常务委员会加强对重点支出和重大项目绩效目标、绩效评价结果的审查监督。

（七）预算审查监督方法的创新性

相比1999年“预算审查监督决定”，2021年“决定”在预算审查监督方法上具有创新性的特点。一是要求充分运用国家电子政务网等平台，定期提供部门预算执行、宏观经济、金融、审计、税务、海关、社会保障、国有资产等方面政策制度和数据信息；二是全国人民代表大会常务委员会利用现代信息技术开展预算联网监督，提高预算审查监督效能，实现预算审查监督的网络化、智能化。对预算联网监督发现的问题，适时向国务院有关部门通报，有关部门应当核实处理并反馈处理情况；三是实行听证会制度，必要时，对绩效目标的审查举行听证会，提高预算审查监督的质量，使得预算审查监督更加科学合理。

（八）预算审查监督要求的规范性

在预算初步审查程序、预算调整方案审查程序、决算审查程序、预算执行审查程序上，2021年比1999年更为规范一些，既规定了具体的方法和步骤，又规定了完成的时间期限要求，从而更加方便了预算审查监督的实施。

三、新时代强化人大中央预算审查监督的路径

（一）总体思路

人大预算审查监督，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以《中华人民共和国预算法》为根本，以2021年“预算审查监督决定”为基本依据，全面行使预算审查监督法定职责，从而确保人大预算审查监督顺利有序实施，保证预算编制、预算执行、预算调整和决算符合法律规定要求。

（二）实现目标

一是合法性。人大实施预算审查监督，就是要使政府编制的预算、部门预算以及预算执行情况、决算符合预算法律规定，不得与预算法律规范相悖。预算安排和政策更好地贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署。二是全面性。人大实施对预算的审查监督体现在预算初审、预算执行和对决算审批的三个环节，涵盖财政收支、国有资产监督，与实施预算绩效管理的“全面”要求相呼应。从全过程看，既要对预算编制进行初步审查、正式审查监督，又要对预算执行、调整预算、决算实施审查监督，包括政府编制的本级预算和部门预算；从全口径看，既要对财政政策、一般公共预算、政府债务、政府性基金预算进行审查监督，还要对国有资本经营预算、社会保险基金预算实施审查监督。三是整改性。人大对预算编制、执行、决算进行审查监督指出存在问题，审计机关审计指出存在问题，要切实按照规定要求进行整改，人大常委会要听取整改情况汇报，对问题整改不到位的责令重新整改。四是效益性。要对预算项目的绩效目标设定进行审查监督，使其符合预算法律、党和国家的方针政策；要对预算项目执行结果的绩效进行审查，作出科学合理的评价，肯定好的方面，指出不符合预算绩效目标要求的问题。五是公开性。作为对人大预算的审查监督，要持续推动预算、决算公开，即预决算公开为常态、不公开为例外，推动预算单位依法及时公开预算决算信息，自觉接受全社会的监督。

（三）坚持原则

一是坚持集中领导原则。预算审查监督坚持党的领导有利于推动政府把钱花在“刀刃”上。人大预算审查监督要在集中统一领导下稳步推进，对于预算审查监督中的重要事项、问题，及时向党委请示报告。二是坚持依法依规原则。人大在预算审查监督中，以2021年“预算审查监督决定”为基本依据，认真落实中办印发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》以及《预算法》的规定，把依法审查监督落到实处。三是坚持客观公正原则。人大在预算审查监督过程中，无论是对预算编制、预算执行，还是对预算调整方案和决算的审查监督都要做到客观公正、不偏不倚、实事求是、公平合理。四是坚持突出重点原则。在对预算资金全面审查监督的基础上，重点对重大政策措施落实（主要包括乡村振兴、减税降费、政府债务风险等重大政策）进行审查监督，对“三公”经费、基本医疗养老保险基金、保障性安居工程、城乡义务教育补助经费、生态环保资金进行审查监督。五是坚持过程监管原则。在预算全过程审查监督中，要硬化预算约束，强化预算执行，规范调整预算方案，防止政府在法定限额之外违法违规或变相举借债务。

（四）人大中央预算审查监督应注意的问题

1.在审查监督的主体上，既要重视对预算编制的审查监督，又要重视对预算执行、决算的审查监督，不能有失偏颇。从审查监督主体来看，预算编制与预算执行、决算审查监督未能同等对待：一是按照现行预算法律规定，预算编制的审查监督，在人民代表大会会议期间由参会的全体人大代表负责审查监督，并以投票的方式来决定是否予以通过；二是预算执行、预算调整、决算，由人大常委会审查监督。从中就可以看出，预算编制、预算执行和决算审查监督，未能一视同仁。基于此，建议预算执行、预算调整、决算审查监督，也应由人大代表进行审查监督，可以采取线上方式与人大常委会审查监督同步进行，如此一来就实现了预算编制、预算执行、决算以及预算调整方案，均由人大代表审查监督。

2.在审查监督范围上，既要审查监督政府预算草案，还要审查监督部门预算。按照现行预算法律的要求，无论是一般公共预算草案、政府性基金预算草案、国有资本经营预算草案，还是社会保险基金预算草案，都是以报告的形式提交人大进行审查监督，并且附有有关表格，同时提交部门预算。因此，在审查监督中，一是对部门预算进行审查监督，认真审查全部的部门预算，包括编制说明、财政政策、收支安排，听取财政部门以及有关部门的介绍，作出部门预算审查监督的结论，并对部门预算逐个进行表决通过；二是对政府预算草案进行审查监督，只有先将部门预算审查通过了，才能为审查监督政府预算草案打下坚实的基础，按照规定程序予以表决通过。

3.在审查监督内容上，既要实施全面审查监督，更要加强重点内容的审查监督。在坚持全面审查监督原则的基础上，要突出重点。一是加强全口径审查和全过程监管。全口径审查监督包括对加强财政政策、一般公共预算、政府债务、政府性基金、国有资本经营预算、社会保险基金预算审查监督；全过程监管，即对预算编制、预算执行、预算调整和决算审查监督。二是积极开展预算联网审查监督，包括信息维度、对话维度、强制维度。信息维度是指围绕整个预算监督过程所开展的各种信息和数据的采集活动；对话维度是指监督主体内部、监督主体与客体之间的交流与反馈；强制维度是指经过对话与反馈环节后，人大对相关问题部门采取的强制性措施和手段。三是突出审查监督重点。对重点支出与重大投资项目是否符合党中央重大方针政策和决策部署进行审查监督；重大方针政策和决策部署在部门预算中是否得到全面体现；项目库建设、项目支出预算与支出政策是否衔接匹配；对于财政转移支付，是否贯彻重大方针政策和决策部署，预算批准后是否在法律规定时间内批复下达等。四是对重点项目绩效实施审查监督。对重点支出和重大项目绩效目标、绩效评价结果进行审查监督，是否强化事前绩效评估、严格绩效目标管理、完善预算绩效指标体系；是否加强绩效评价结果运用，促进绩效评价结果与完善政策、安排预算和改进管理相结合，必要时召开预算绩效听证会，确保绩效预算审查监督成效明显。

对重大项目绩效目标、绩效评价结果的审查时需要注意的是：第一，在召开会议之前30 天财政部门提交预算工委进行初步的审查监督，在预算草案审查时，应当重点审查政府、部门及项目的绩效目标，审查目标设置的科学性、合理性，并提出初步的意见；第二，将有关资料提前30 天送人大代表进行审查监督。如果仅靠召开会议期间，是难以完成预算绩效审查监督任务的；重大项目绩效是一个专业性问题，需要由财政专业人员、相关专业人员或者是相关领域的专家共同实施才能完成，并且要耗费一定的人力和时间，才能得出客观公正的评价结论。基于此，应该在召开会议之前就要将预算绩效审查监督基本完成，而召开会议主要是形式上的审查监督。

4.在发挥人大代表作用上，既要抓好人大代表培训工作、确保在形式上懂得审查监督的履职责任，也要注重审查监督实质性内容。由于人民代表大会（或常委会）会议时间短、议程多，专门用于审查上年预算执行情况和当年预算报告时间有限，人大代表对预算报告难以进行有效的审议并提出建设性的意见，人代会的实质性审查事实上成为了程序性的表决。既然预算法律规定了人民代表对预算编制、预算执行和决算实施审查监督，就要充分发挥人大代表在预算审查监督中应有的职能和作用。一是由于相当部分人大代表不是财政及相关专业出身，对预算审查监督不是内行，这就需要人大代表主动认真学习预算理论知识，切实掌握审查预算编制、预算执行、决算审查、监督理论知识；财经委员会要定期举办预算管理知识业务培训，使得人大代表既拥有较全面的预算、 财政、审计、会计、法律等素养，又能对预算支出和政策进行审查监督，提高审查监督的技能；二是人大代表应认真履行审查监督的职责，在开会前认真阅读预算报告及其说明和部门预算，提出相应的意见，必要时咨询、听取专家的意见；会中针对审查监督情况积极建言献策，提出合理化建议；会后有针对性地就有关问题开展调研，摸清事实情况，提出相关的建议，从而逐步迈向实质性的审查监督。

5.在预算工作委员会建设上，既要增加内设机构编制，又要增加人员数量编制。从2021年“预算审查监督决定”规定的人大常委会预算工作委员会的职责和其内设机构看，工作人员配备有限，专业化审查监督队伍扩容缓慢，面对巨额的预算收支计划和数量众多的预算单位（部门），有限的工作人员是难以实现对预算草案进行逐条逐项的实质性初审。因此，建议增加人大常委会预算工作委员会内设机构和增加工作人员编制，才能为实现预算工作委员会预算审查监督的专业化、常态化打下坚实的基础。