突发事件行政应急权的法律规制研究

谢瑞涛

一、问题的提出

人类命运共同体的形成，在促进全球经济科技发展的同时，也有着不可忽略的蝴蝶效应：一个国家或地区出现的灾害，将会快速突破地理上的屏障，波及整个人类社会，各类突发事件凸显出影响范围广、持续时间长、预测难度大等特点。生活在风险社会中，并时刻为不可预知的突发事件做好应急准备，将会成为各国政府不可回避的常态治理模式[1]。

中共中央、国务院于2021年8月印发的《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》明确指出：要健全突发事件应对体系，依法预防处置重大突发事件。我国行政机关在突发事件的应急处置中起着举足轻重的作用，其行政行为将会直接决定处置效果，影响人民的合法权利。总结行政机关应对突发事件宝贵经验的同时，更应着眼于突发事件中不同阶段、不同场景下暴露出的违法行使行政应急权问题。建立起应对突发事件的法律体系，保证行政应急权始终能在法治的轨道上运行，是合法、高效处置突发事件，充分、有力保障人民合法权利的前提。

二、行政应急权的特征

行政应急权在具有行政权力共性的同时，也有着其独有特点。

(一)行政应急权具有超法规性

突发事件在威胁人民生命财产安全的同时，更是对国家行政法律体系的考验。突发事件往往处置难度极大，突破了既有法律的治理框架，行政机关在具体应用行政措施处置突发事件时时常捉襟见肘，面临无法可依的局面。现有法律制度的缺位与处置突发事件的迫切需要之间的矛盾，迫使行政机关跳出既有制度的桎梏，采取非常行政措施，以期实现对突发事件的有效处置[2]。

(二)行政应急权具有扩张性

一反于有限政府的常态，在处置突发事件时，行政应急权的扩张性得到了充分释放，政府成为调动一切资源的中心，介入各个常规状态下无需介入的领域，公民个人的自治范围极速缩减，最终全面控制生活秩序，使整个社会进入危机应对模式，从而实现对突发事件的高效处理。

三、突发事件处置中行政应急权的运行弊端

(一)行政命令缺乏系统性，下位法违反上位法

囿于立法针对突发事件应对措施的规定不精确不完善这一重大缺陷，行政机关为了快速处置突发事件，采用了大量发布行政命令的方式对处置要求做出具体规定，这类行政命令在行政法律体系上属于其他规范性行政文件，在整个法律体系中位阶最低、效力最弱。然而在突发事件应对中，该类行政命令在一定程度上却发挥了决定性作用，其在有效阻止损害扩大的同时，也超越了既有法律制度的限制，暴露出巨大的固有缺陷，最为显著的就是违反了其上位法的规定。部分地方政府单纯地追求对突发事件的迅速控制，无视包括国务院在内的上级机关发布的指导意见和处置要求，滥用行政命令，采取简单粗暴的行政方式进行管理，执法的刚性过度而柔性不足[3]。此外，不同行政区域之间，尤其是省级行政区划之间，应对突发事件所采取的措施、认定的标准也不尽相同，在一定程度上增加了民众对自己行为合法合规化的成本，贬损了国家法律在人民心中的权威。在全国性突发事件的应对中，这种缺乏系统性的行政措施并不利于突发事件的高效应对，也破坏了科学完备的法律体系。

(二)过度克减公民合法权利

突发事件发生后，地方政府为了迅速控制灾情，减小影响而采取的行政应急行为，不可避免地会对公民的个人权利进行暂时性限制，在国家公共利益与个人私利发生冲突时，个人利益应当让渡给公益，这是每一个公民的法定义务。然而，对公民权利的限制仍需以足够保护公共利益为必要限度，不能以保护公益为托辞侵犯宪法和法律所规定的公民基本权利。突发事件越复杂、越严重，就越要将保护公民合法权利作为一切行政行为的出发点和落脚点。在实践中，部分地方政府没有充分考虑到行政行为实施过程中潜在的违法风险，机械性地要求群众配合突发事件处置，以至于出现诸如无法保障群众食品供应和就医需求等侵犯公民合法权利的违法行为；在突发事件态势趋于平缓后，行政机关并没有适时调整处置政策，仍然保持高压应对措施，背离行政法比例原则的同时，也对人民群众的正常生活造成了恶劣影响。

(三)行政应急权面临法制监督难题

行政应急权作为公权力，不可避免地带有扩张性弊端，而权力的肆意扩张将会严重侵入公民合法权利边界，带来法治灾难。因此，行政应急权作为我国行政权力配置结构中的重要组成部分，必须受到来自监察机关、上级行政机关和社会舆论等主体的监督和制约[4]。但是，突发事件的复杂性和恶化的迅速往往超越人们的认知，而立法总有缺憾，现有法律制度无法全面准确地对行政应急行为给予指导，这就要求授予行政应急权以一定的自由裁量度。当把突发事件的应对置于第一优先级时，对行政应急权的法制监督也往往容易被忽视。监督具有滞后性、外部性等特点，在突发事件应对这种紧张状态下，法制监督的时效和效果较之平时也大为衰减，无法做到对行政应急权的实时同步监督。此外，因为突发事件的处置难度超越平常，行政机关往往是在不断摸索中探求一个最为合适的处置方式，这在赋予行政应急权更多灵活性的同时，也对其法制监督提出了挑战：法制监督介入不当，将会有损行政应急权的行使，不利于突发事件的应对，甚至引发新的风险；而法制监督介入不足，又会无法有效制约行政应急权。如何在保证行政应急权灵活性的同时又能充分监督、保证其在法制的轨道上运行，也是突发事件应急处置的一大难题。

四、行政应急权运用的合法合规优化

良法善治始终是我国法治建设的追求，在面对常规事件时，既有的立法成果和实践经验已经能较好满足行政治理对法律供给的需要，而当风险社会与风险治理成为新时代命题，行政应急权的行使渐趋频繁，其合法合理运行则需要突发事件应对法律体系进行结构性改革，尤其是在危机状态下，更需要法律的及时有效介入进行规范。合理完备的法律制度将会约束政府始终在法制的框架内采取必要行动消减风险，反之将会助推政府陷入塔西佗陷阱，破坏法制社会的构建[5]。

(一)构建、完善行政应急权法律体系

1.增强行政应急权立法的系统性与协调性

突发事件具有影响范围广、持续时间长等显著特点，往往牵扯数个行政区域甚至整个国家，因此，有关突发事件的立法较之普通法律要更加注重系统性与协调性。在国家层面，全国人民代表大会和国务院应加快构建应急法律法规体系，实现法律的立改废释并举，使之具有普适性，能被各个行政地方所遵循。在地方层面，包括地方性法规在内的其他规范性文件要以法律和行政法规为蓝本，结合本辖区的特点和突发事件的发展态势，细化具体的应对规定，但不能与上位法相违背，避免出现地方政策与中央规定相冲突的局面。上级人民政府和地方各级人民代表大会要切实发挥法律文件备案审查职能，对与上位法相冲突的地方性法律文件要严格要求制定机关予以修改或不予通过，避免带有缺陷的法律法规流入执法实践活动，为非法行政行为披上合法外衣。

2.增强行政应急权立法的科学性

行政应急权是政府针对突发事件采取必要适当措施的权力，突发事件的种类不尽相同，既有其共性，又有其特性，立法除了在宏观层面整体规定行政应急权行使的原则外，还应具体问题具体分析，召集有关部门、有关领域的专家，对可能发生的突发事件制定相应预案，形成政府的行为准则，实现精准的应急处置。行政应急权立法的科学性还要求兼顾行政行为的灵活性与拘束性，立法总有缺憾，不可能事无巨细，面对不可预知的突发事件，机械地执行既有法律法规或将延误最佳处置时机，造成灾害扩大。因此，有必要赋予行政机关有限的自由空间，授权其在非常时期采取特别措施控制灾害，但要始终以维护人民生命财产安全为一切工作的宗旨，在法律没有具体规定时，以行政法基本原则指导行政行为，可以考虑将行政应急原则增设为行政法的基本原则，赋予行政应急权以合法地位，同时与其他原则相互配合和制约，指引行政应急权的合法运作。

(二)加强行政应急权的法治监督

1.构建自我监督机制，明晰行政主体法律责任

突发事件往往事发突然，需要全社会将应对突发事件放在第一优先级，其他社会事务都要让位于突发事件并为其服务，在紧急状态下，外部监督无法第一时间介入行政机关内部，对违法行政行为进行纠正。这就需要行政机关内部形成完善有力的监督体系，实现自我管理与自我纠偏。具体而言，行政机关应当严格贯彻法定原则，仔细考量采取的行政行为是否与当时的风险程度相适应，上级行政机关应当在非常时期加强对下级行政机关的监督，加大考察力度，对下级行政机关不合理的决定及时纠正并给予指导。同时，应严格区别渎职行为与符合比例原则的行政决定，承认突发事件的复杂性、不可抗力性与处置能力的有限性，规范内部纪律惩戒的适用，防止对行政应急权的偏激认识和过度使用。

2.更好发挥外部监督在行政应急治理中的作用

突发事件的处置需要全社会的共同参与，行政应急权的行使离不开人民的鼎力支持。首先，要发挥好新闻媒体在行政应急权监督中的作用，一方面，通过新闻媒体宣传最新政策，保障民众知情权，增进民众对行政应急措施的理解；另一方面，充分保障新闻媒体的报道自由权，在尊重基本事实的基础上披露违法行政行为，帮助行政应急权的正确运用；其次，拓宽并整合监督投诉渠道，建立全国统一的监督投诉平台，由国务院或省级政府直接管理，设专人受理核实反馈的线索并转交有关部门及时处理；再次，各级人大代表应保持同人民群众的密切联系，将收集的意见和建议向所属人大报告，督促政府及时调整不合适的行政命令，从实质上发挥人大作为我国权力机关在突发事件处置中的作用。最后，各级监察机关应当及时调查公职人员的违法犯罪线索，在非常时期从快从严做出处理，实现内部制约和外部监督相结合，党的监督、社会监督和国家监督的有机衔接，构建严密的监督体系，纠正违法行政行为，保障行政应急权始终在法治的轨道上运行[6]。

3.坚持以人民为中心，依法保障人民合法权利

行政应急权的行使是为了保障人民生命健康和财产安全，因此，行政机关在保护集体利益的同时必须度量所牺牲个人利益的大小，而社会利益的保全不以牺牲个体生命健康为必要。流于形式的行政应急措施具有双重危害，一方面，行政应急措施没有落到实处，人民群众的困难不但没有得到解决，反而在形式化行政行为的加害下情况更加恶化；另一方面，将会对政府权威造成极大的破坏，最终即使是科学合理的行政行为也会遭到群众的质疑和反对，因此，行政应急权应当从实质上体现和保护人民合法权益[7]。生命权作为最重要的权益，应当给予充分保护，任何行政机关都应当为人民群众提供维护生命安全和身体健康所必需条件，不能以实施应急措施为由变相妨碍生命权、健康权的行使。例如，不得要求医疗机构拒诊危重病人，在城市管控时，要做好民生保障工作。在公民因不当行政应急行为受到生命健康或财产损失时，应当提供合法完备的救济渠道，可以考虑适当扩大《国家赔偿法》适用范围，将因不当行政应急行为受有损失的公民纳入救济权利主体范围，突破传统行政法中具体行政行为相对人资格的限制，充分保护公民合法权益。

五、结语

行政应急权作为风险社会治理最为重要的权力之一，在应对突发事件，实现危机的平稳化解中具有不可或缺的作用，是法治国家建设的重点和难点。规范行政应急权的行使，增强其有效性、科学性、引领性，减少其无序性、任意性，以构建系统完整的应急法治体系来保障行政应急权始终在规范化、制度化的法治环境下运行，这也是总体国家安全观在突发事件应对领域的重要体现。