论环境民事公益诉讼生效裁判执行的困境与出路

徐炳煊 周王银

一、引言

在生态文明建设的大背景下环境保护显得尤为重要，作为根本大法的《中华人民共和国宪法》也将生态环境保护写入其中。(1)《中华人民共和国宪法》第九条：国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。第二十六条：国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。第五十三条：中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。环境保护民事司法制度的相应配置是解决环境污染损害社会公共利益时必不可少的一项顶层设计。环境民事公益诉讼不仅表明了公众对用司法救济维护受损害的环境公共利益的期待，还具有制度创新和生态文明建设的重大意义。环境民事公益诉讼既不再受制于传统民商事诉讼的私益属性，也与侵犯国家社会秩序的刑事诉讼所维护的公益属性存在差异，只有在法律明确赋予环境公益实际的代表人和主张者去代表公众提起环境公益诉讼的权利，才能有效避免出现因为利益载体的缺位而使环境公共利益受损害之后无权利人主张或权利人无法主张正当权益的环境公益保护的窘迫情况发生。民事诉讼法学界数年来对于环境民事公益诉讼的研究大多集中在起诉主体资格、受理案件范围、诉讼管辖法院、举证责任分配等方面。关于环境民事公益诉讼生效裁判的执行中存在的现实问题却探讨较少。民事执行程序是法律实体正义实现的前提保障，环境民事公益执行程序规定得过于粗略，不利于环境民事公益诉讼制度价值的实现。

二、环境民事公益诉讼生效裁判执行实证分析

(一)环境民事公益诉讼生效裁判执行的立法现状分析

《中华人民共和国宪法》(2018年修记)中第一次将“生态文明”建设相关论述写入宪法序言之中，(2)详见《中华人民共和国宪法》(2018 年修正)序言部分第 7 段和第 89 条第 6 款的内容。从此作为生态文明建设下位概念的环境保护、生态修复等相关制度规则也上升为国家意志。构建一系列与生态文明建设相配套的程序法和实体法具体规则就显得尤为重要。据统计，关于环境保护的顶层设计已然形成了“五部实体法+十三部司法解释、司法文件、司法政策”的具体立法格局。在此特将现行环境民事公益诉讼具体立法格局用图表呈现如下：

表1 环境民事公益诉讼现行立法格局

已经颁布的关于环境保护的法律和司法解释、司法政策文件目前有18部之多，但是其中涉及环境民事公益诉讼生效裁判执行规则的条文却凤毛麟角。

通过对现有法律文件的实证分析，可以发现在现有法律规定中存在至少如下两个困境：

第一，现有的四部法律并没有具体细化环境民事公益诉讼执行程序的规定，而是散见于十三部司法解释、司法文件之中；2012年颁布的《民事诉讼法》第55条对于环境民事公益诉讼制度确立具有“里程碑”式的意义，但是并没有将执行程序的相关规则列入法典之中，这为近几年频繁发生的环境民事公益诉讼案件的执行带来了困境。直到《环境公益解释》第20条(3)《环境民事公益诉讼司解》第二十条：原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。和《三部委通知》第6条(4)《最高法、民政部、环保部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》第六条：人民法院可以判决被告自行组织修复生态环境，可以委托第三方修复生态环境，必要时也可以商请负有监督管理职责的环境保护主管部门共同组织修复生态环境。对生态环境损害修复结果，人民法院可以委托具有环境损害评估等相关资质的鉴定机构进行鉴定，必要时可以商请负有监督管理职责的环境保护主管部门协助审查。出台后，相关法律才对环境民事公益诉讼生效裁判的执行程序进行了部分规定。比如，司法解释规定了环境民事公益诉讼的责任承担方式，但是针对每种责任方式的具体应用并没有提及。对环境修复费和环境破坏至生态功能恢复期间的损失作出了宏观规定，但是缺乏对该费用统一管理和使用制度作出具体规定，使环境民事公益诉讼执行程序中资金管理领域陷入困境。

第二，五部法律对于环境民事公益诉讼执行启动规定不明确，不具有处理环境民事公益诉讼执行问题的及时性和针对性。而其他十三部司法文书也对其具体启动规则鲜有规定。而在拥有当下最多规定的《环境公益解释》和《三部委通知》中对于生效裁判执行启动的条文也不够精细，可操作性不强。其中，在《环境公益解释》第三十二条之中规定了关于生效裁判文书的移送执行问题，通过诉讼产生的生效裁判需要采取强制执行措施的，才是应当移送有关执行机构执行。而这一点，恰恰与环境民事公益诉讼的价值目标和实现利益不协调，环境民事公益诉讼所维护的公共利益正是其特殊性、复杂性在民事诉讼层面的集中表现。公益诉讼生效裁判的有力执行是关系到公共利益能否得到及时维护的关键一环，因此，即便是在原告没有及时提出申请的紧急情况下，作出有关判决或裁定的人民法院也应当主动地、积极地依职权移送有关机关执行，并联合其他监督机关一起对执行情况进行监管。(5)江伟、肖建国：《民事诉讼法》(第8版)，中国人民大学出版社，2018年版，第169页。在公益诉讼案件胜诉后，有关机关或者人民法院应当根据案件情况的轻重缓急，对迫在眉睫的突发事件主动执行环境民事公益诉讼生效裁判，而不是像普通民事诉讼由原告申请执行机构强制执行。但是在司法实践中人民法院受限于《环境公益解释》第三十二条规定，难以判定是否“需要采取强制执行措施”。比如，一份已生效裁判文书要求污染者立即停止侵害，但是实践中污染者是否停止侵害在没有移送执行机构之时是没有执行主体的，污染者可能借此机会拖延执行，贻误最佳的执行时间。本已遭受破坏的环境和生态已经处在濒危的边缘，考虑到环境公共利益是一种特殊的公共利益，对环境和生态的破坏是一种“公害”，在日本采用“公害”(6)而对于“公害”的含义，早稻田大学的原田尚彦教授将其定义为，事业活动以及其他人为原因，大气、水、环境稳定遭到破坏乃至污染作为其结果，不特定多数人的健康、财产及其他生活环境发生损害。一词来代指日本境内的环境民事公益纠纷诉讼案件，例如，米糠油中毒事件、痛痛病事件等。

而在中国法律执行程序中，往往需要多部门协调，但是在面对一些紧迫的环境问题处理时，如果协调沟通不及时，造成长期拖延不决，就会造成二次损害。因此，国家在法律执行的程序设计上更要强调迅速、简便、快捷和效率。(7)《法理学》编写组：《法理学》，人民出版社：高等教育出版社，2010年版(2019.7重印)，第322页。所以，立足于环境公共利益的特殊性、公益性、复杂性，必须重视和提高环境民事公益诉讼生效裁判的执行效率。对于现行生效裁判执行方面的困境，存在法规空白并亟需立法进行填补，仅依靠现有的关于环境民事公益诉讼的法律和司法解释已经不能满足环境民事公益诉讼现实发展的需要。

(二)环境民事公益诉讼生效裁判执行的司法现状分析

笔者通过统计2015年到2018年的有关数据得知，在此期间提起案件数竟然高达5 184件，而人民检察院所提起的占案件总数的93%，(8)《最高人民法院环资庭二级高级法官王展飞在回答中新网记者》，载中国新闻网，https://www.chinanews.com/gn/2020/01-14/9059771.shtml。这也反映出社会组织并未真正成为公益诉讼的重要参与者。鉴于近年来环境民事公益诉讼案件较多，特选取2010年至2021年间最高人民法院公布的环境民事公益诉讼典型案件(共选取十件)作为样本进行比照分析。(9)《最高人民法院发布环境公益讼典型案例》，载新华网，http://www.xinhuanet.com/legal/2017-03/07/c_129503217.htm；《长江流域生态环境司法保护典型案例》，载中国法院网，https://www.chinacourt.org/index.php/article/detail/2021/02/id/5822529.shtml。如下表所示：

通过笔者选取的十件样本案例分析来看，根据《环境公益解释》第18条规定，环境民事公益诉讼的责任承担方式主要有两大类、六种方式，其中要求侵权人履行消极不作为义务的是停止侵害、排除妨害、消除危险；要求侵权人履行积极作为义务的是恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉。因为环境民事公益诉讼的出发点和落脚点始终都是要恢复受损生态环境的正常状态和天然功能，所以，笔者认为，恢复原状是最难、也是最核心的责任承担方式。(10)江伟、肖建国：《民事诉讼法》(第8版)，中国人民大学出版社，2018年版，第162页。通过进一步研究发现，这六种责任承担方式在以上样本中的分布呈现出来以下三大特点。

表2 环境民事公益诉讼典型案例

第一，环境民事公益诉讼执行标的具有转换性。其一，可以将行为给付标的转换为金钱给付标的。例如，在江苏无锡中院判决梁平合作社土地复耕案中，江苏无锡中院要求梁平合作社对污染土壤进行修复，复耕标准是需要满足国土资源和农林两部门的规定，如果其修复结果达不到国家标准或者修复结果与修复方案不一致，转而由执行机构委托具有资质的第三方组织进行修复，委托修复所产生的所有费用由被执行人梁平合作社承担；(11)《最高人民法院发布环境公益讼典型案例》案例五，载新华网，http://www.xinhuanet.com/legal/2017-03/07/c_129503217.htm。重庆市万州区人民法院判决被告按照土壤修复方案履行恢复原状的修复义务，逾期不履行义务或者修复不能达标的，支付修复费用九十九万一千元。(12)《最高人民法院发布环境公益讼典型案例》案例四，载新华网，http://www.xinhuanet.com/legal/2017-03/07/c_129503217.htm。此时被执行人由恢复原状的生态修复行为转换为支付修复费用，执行标的也由行为转换为财产。其二，属于金钱给付义务转换为行为给付义务。例如，江苏省扬州市江都区人民检察院与李绪根就生态环境修复达成的和解协议中约定李绪根放流价值两万五千元的鱼苗，李绪根自签订本协议之日起二年内再行放流价值两万两千五百元的鱼苗；(13)《长江流域生态环境司法保护典型案例》案例一，载中国法院网，https://www.chinacourt.org/index.php/article/detail/2021/02/id/5822529.shtml。再如湖南省保靖县法院判令被告秦家学在白云山国家自然保护区内栽植一年生杉树苗5050株，限期两年之内履行。(14)《长江流域生态环境司法保护典型案例》案例三，载中国法院网，https://www.chinacourt.org/index.php/article/detail/2021/02/id/5822529.shtml。这种通过鱼苗放流、栽植树苗进行生态环境修复的责任承担方式在学理上被称为“劳务代偿模式”，实际上是将赔偿损失的金钱给付义务转换为通过流放鱼苗这种劳务进行代替的行为给付义务。此时，执行标的就由财产标的转换为行为(劳务代偿属于作为)标的。

第二，环境民事公益诉讼执行标的呈现复杂性、混合型、多样化。以往的传统民事诉讼往往以单一执行标的为主，且多见于财产执行标的。例如债权债务纠纷案多以财产作为执行标的，并多以有形财产如房屋、土地使用权、机动车辆、有价证券等有体物为主，或者以单一的行为为执行标的。例如，继续履行合同、排除妨害、赔礼道歉等。而环境民事公益诉讼生效裁判的执行标的为数个执行标的同时作为执行行为的对象。例如，山东省德州中院判令被执行人振华公司支付损害赔偿2 198.36万元用于大气环境生态修复且在省级媒体赔礼道歉。(15)《最高人民法院发布环境公益讼典型案例》案例三，载新华网，http://www.xinhuanet.com/legal/2017-03/07/c_129503217.htm。又如重庆市万州区人民法院判令被告停止侵害，自行制定土壤修复方案并履行修复义务，如果被告不按时履行义务或者履行不能达到标准的，被告不仅要承担巨额费用，还要在媒体上赔礼道歉。(16)《最高人民法院发布环境公益讼典型案例》案例四，载新华网，http://www.xinhuanet.com/legal/2017-03/07/c_129503217.htm。此时环境民事公益诉讼的执行标的呈现了多样化，混合型，即财产标的与不作为行为标的并存；作为行为标的与财产标的并存。因此，也体现出了环境民事公益诉讼生效裁判执行标的之复杂性。

第三，环境民事公益诉讼生效裁判的执行具有生态修复的周期性和生态功能损害的不可逆转性。虽然《环境公益解释》规定了可以采用替代性修复方式进行修复弥补受损害的环境公益。但是即便如此，被破坏的生态环境也是难以在短期内恢复到原状的，即恢复到生态环境未破坏前的状态，可以说是难以修复和实现功能代偿的，因此，这也为环境民事公益诉讼的执行大大增加了负担，出现了“执行难”的问题。

二、环境民事公益诉讼生效裁判执行的实践困境

2012年正式颁布的《民事诉讼法》第55条(17)《民事诉讼法》第55条：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。第一次从程序法意义上开启了环境民事公益诉讼制度的演进之路。但是，由于《民事诉讼法》法典的简洁性、安定性特点，民事公益诉讼制度在成文法规制方面并不完备，特别是环境民事公益诉讼环境污染、生态平衡领域尤为凸显。如水、大气、土壤、噪声污染、珍稀植被破坏、濒危野生动物灭绝等，关于环境民事公益诉讼执行问题在《民事诉讼法》以及《环境公益解释》中并未做出详细规定，需要立法者对此进行完善，为环境司法提供制度保障。目前，在我国环境公益诉讼深入推进的过程中，逐步暴露出一些亟待解决的问题，比如，在立法规则供给不足、民事与行政公益诉讼不易形成合力、公益诉讼与传统诉讼构造不契合等，还需要不断总结经验加以完善。(18)湛中乐：《探索公益诉讼的中国方案——公益诉讼单独立法的必要性与可能性》，载《检察日报》2020年11月26日，第007版，第1页。此外，由于环境修复的特殊性，究竟修复到何种状态才使得环境公共利益得以实现，执行评估的复杂性以及拖延时间势必会造成更大的环境破坏，甚至造成二次损害。缺乏相应的执行法治保障而造成这样的结果是明显与防治结合、生态修复、人与自然和谐共处的生态价值理念和修复被损害环境公共利益的环境民事公益诉讼制度价值南辕北辙的，不能让“绿水青山就是金山银山”仅仅停留在呼吁和口号，更要让公众看得见，摸得着。

(一)执行资金统一管理制度缺失

在实践中，部分地区环境法庭在判决中也有被执行人向先前设立的环境公益诉讼专项基金支付相关修复等费用的先例。这些费用主要用于环境的修复，也可用于支付调查取证以及对执行情况进行监测、测评环境损害程度等费用。但这一制度到目前还处于摸索阶段，没有形成完备的体系。在执行资金的管理中，哪个主体是适合且有能力的管理者呢？如果让在资金管理方面缺乏专业性的法院进行统一的管理，会使得本就案多人少的人民法院的负担再次增加，也可能导致贻误最佳的修复时间，从而影响修复结果，进而影响到执行；如果由政府进行管理，法律和社会都难以进行有效监督，甚至会出现专款不专用的现象；如果选择由第三方组织进行独立管理，或者委托专业的资金管理机构进行经营管理，资金链如果断裂，第三方机构是否可以停止支付相关执行资金？由于执行资金不到位，被执行人或者代履行人是否可以不再进行环境修复呢？资金如果需要进行筹集，应该由哪个主体来承担筹集和补充的义务呢？所以，这一制度在理论和实践中都需要做进一步的规范。

(二)有关组织和公众并未能充分发挥监督作用

环境民事公益诉讼制度所要保护的客体具有公共性、复杂性，它体现了环境公共利益的特点是广泛性、社会公益性和特殊性，环境污染与生态环境破坏对环境公共利益造成了巨大的侵害，单靠行政机关、司法机关执行机构的作用并不能保护好环境公共利益，环境保护需要借助于公民自我环境意识的觉醒，与公众、社会组织共同参与司法环境保护来完成。在环境民事公益诉讼生效裁判执行过程中，公众和社会组织扮演着执行不力、二次污染的举报者和监督者角色。由于环境保护法律仅规定了公众可以对环境污染行为进行举报、检举、控告，但是并没有配备给公众相应的行使权利的具体方式和手段。例如，公民在环境民事公益诉讼法律层面上不具备原告资格，不允许公民作为原告提起环境民事公益诉讼，又加之环境保护行政执法部门执法能力严重不足，污染行为多于执法查处行为，污染大于防治。基层环境行政执法部门在执法人员数量、科技装备、业务知识能力等方面皆不能圆满完成环境行政执法任务。

在执行程序中，公众应当在保障自身知情权的情形下，承担起执行中二次污染和执行不力问题的举报者、监督员的角色，且已有参与环境治理的公众主要集中在事后补救的“后端治理”，也应当提供途径，让公众参与到预防性的“前端治理”中，在事前做好防范，以减少事后损失。因此，公众更应成为执行程序中被执行人履行环境修复义务的督促者与监督者。总之，由于制度不完善等原因，公众和环保组织等社会组织未能在环境民事公益诉讼执行程序中充分发挥监督职能。

(三)被执行人破产后难以承担环保责任

《公司法》规定了企业以注销登记为公司终结的标志，《企业破产法》第113条(19)《企业破产法》第 113 条：“破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿：(一)破产人所欠职 工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；(二)破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款；(三)普通破产债权。破产财产不足以清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。破产企业的董事、监事和高级管 理人员的工资按照该企业职工的平均工资计算。”对破产企业债务偿付顺序规定为以享有担保债权和职工权益、社会保险金、国家公共利益为优先的规则。显然《企业破产法》贯彻了国家利益，公共利益优先于普通债权的清偿顺序。但是《环境公益解释》第31条(20)《环境公益诉讼司法解释》第31条：“被告因污染环境、破坏生态在环境民事公益诉讼和其他民事诉讼中均承担责任，其财产不足以履行全部义务的，应当先履行其他民事诉讼生效裁判所确定的义务，但法律另有规定的除外。”规定了环境民事公益诉讼赔偿金滞后于一般的民事普通债权清偿规则，从环境民事公益诉讼的性质和保护环境公益的目的来看，环境民事公益诉讼赔偿金属于法定之债，具有公益性，应该全部用于环境公共利益的补偿和修复，专款专用。公共利益和集体利益应当优先保护，而一般的普通债权在性质上属于意定之债，按照法定之债优先于意定之债的理论，环境民事公益诉讼赔偿金应当优先于普通债权受偿。

在《环境公益解释》将环境民事公益诉讼修复费用和环境生态功能损失认定为普通债权的情况下，环境污染企业如果申请破产，在其剩余财产依照《企业破产法》规定的清偿顺序进而偿付全部债务时，使得环境公益诉讼所判决的环境修复费，环境功能损失费等各项费用必然难以得到有效清偿，环境公共利益势必会处于法律保护的空白地带。

三、环境民事公益诉讼生效裁判执行困境的克服

良好生态环境是人类和社会持续发展的根本基础。这也再一次明确指出这样一个事实：人类生态系统整体主义坚持“主、客一体”的价值观，人类生态系统整体主义的概念可以这样阐述“以人为本，以自然为根，以人与自然和谐为魂”，(21)蔡守秋：《基于生态文明的法理学》(第1版)，中国法制出版社，2014年版，第65页。无独有偶，罗尔斯顿也在他的生态整体主义中强调：我们作为人类共同体，应当把“把生态系统的整体利益当作最高利益和终极目的”，(22)[美]罗尔斯顿：《环境伦理学》，杨通进译，中国社会科学出版社，2000年版，第48页。同时建立起以生态系统“整体意识为基础的责任感”，承担起“对生态系统的义务”。(23)[美]罗尔斯顿：《环境伦理学》，杨通进译，中国社会科学出版社，2000年版，第217页。无论中外各国，环境公共利益事关每一个公民的根本环境权益，事关生态文明建设。环境民事公益诉讼生效裁判执行是一种强制司法行为，然而目前中国环境民事公益诉讼立法供给严重不足，特别是缺乏对相关执行程序的细化规定，使得环境公益诉讼案件生效裁判的执行面临巨大困境。为保障环境公益诉讼案件生效裁判的顺利执行和推进生态文明建设，立法工作还有待加强。

(一)完善执行财产归属制度

司法判决中直接由地方财政支配收缴的资金容易引发地方保护主义，司法裁判中收缴的资金一般情况下都要上缴国库，由国库统一管理使用，然而这样的做法通常和环境民事公益诉讼所要保护的环境公共利益不相符合。中国对环境民事公益诉讼生效裁判执行程序中被执行人执行财产归属的规则并没有制定具体的法律和司法解释。环境民事公益诉讼涉及的执行财产种类较多，包括环境修复费，环境侵害至环境修复期间的环境生态功能损失以及制定、实施修复方案的费用和监测、监管、诉讼中鉴定、执行后评估等费用，因此，需要区分审判程序中确定的费用和执行程序中产生的费用。而在绝大多数时候，环境民事公益诉讼裁判文书中只裁判出修复费用的数额，而不会对修复费用的监管主体、运用方式等诸多问题进行明确处理。在缺乏统一的规范指导情形下，各地只能根据各地不同实际情况在摸索中前进。所以，希望可以在总结各地实践经验基础上，及时出台国家统一执行规范，为建立起一套完整环境公益诉讼执行制度积累更多经验。(24)刘鋆：《论环境民事公益诉讼生效裁判文书的执行》，载《中国石油大学学报(社会科学版)》2019年第5期，第54页。如果不进行统一管理，很可能导致执行不到位，从而对申请执行的时效性产生影响，所以，这一制度在理论和实践中都需要做进一步的规范。鉴于上述情形，我国需要建立和完善环境民事公益诉讼执行资金管理制度，通过该制度的确立最大限度地保障环境修复符合修复方案，达到各项有关河流、空气、固体废物等领域的国家排污标准。因此，笔者建议建立环境民事公益诉讼专项资金制度。

首先，专项资金由谁管理，是我们首要解决的问题。笔者认为在地市一级设立环境民事公益诉讼生效裁判执行专项资金账户，设立在省一级不利于执行资金使用审批、管理，可能会影响资金的落实，甚至贻误环境修复时机。专项资金账户建立在区县一级不利于资金的调拨、统筹管理。鉴于《环境公益解释》规定环境民事公益诉讼的管辖法院一般在中院。因此，在地市级设立专项资金账户也有利于法院对专项资金利用的监督。

其次，建立该环境公益执行专项资金账户后，为了防止地方保护主义对专项资金进行非专项使用，所以必须得建立监督机制，地市级政府专项资金按照专案修复方案建立资金预算、拨款程序，并对执行程序中恢复原状、生态修复、环境治理所支出的每笔专项资金进行分账记录，单个环境民事公益诉讼执行案件形成财务报表，并请审计部门或者注册会计师出具审计报告，真正实现专款专用。

最后，基于环境权理论和公共信托理论原理，将环境民事公益诉讼执行程序中修复费用、修复鉴定费用、监测监管费用使用情况通过各级政府部门官方网站向社会公众及原告公开，在法律框架下充分发挥社会监督作用，保障环境公共利益受到侵害或者尚未受侵害的不特定多数社会公众对执行财产管理使用的知情权、监督权，最终实现对环境公共利益的保护和修复。

(二)加强社会组织和公众等知情权、监督权的保障

为了让环境民事公益诉讼执行程序进行到位，执行参与人在执行程序中的行为应该纳入执行程序各个环节的监督和约束之下。由于法院人少案多的现状和法官个人时间精力的有限，目前仅依靠执行人员和审判人员的执行回访并不能促使环境民事公益诉讼生效裁判得到彻底执行。因此，建立一种检察院、法院、环保组织、社会公众、环境行政主管部门五位一体集体联动的监督体制是执行程序中监督权得以落实的关键之所在。将环境污染企业的整改执行情况、环境设施的运转情况、生态修复的阶段进度和时效等一系列关乎执行效果的信息全方位、多层次地置于监督机制之下，以杜绝在环境修复执行过程中再度发生二次破坏生态、污染环境的行为，最大限度地发挥监督机制的保障执行。

在环境民事公益诉讼执行程序中，目前，国内形成的“法律+司法文件”的18部法律的立法格局中并没有关于执行监督的专门条款。此后，应该通过环境司法实践探索和立法论证程序来逐步建立起针对环境公益诉讼执行的监督机制。使得环境监督的权力制度化、具体化、可视化，让环境公益诉讼的原告、社会组织、社会公众、政府及其工作人员，特别是代表人民行使权力的各级人大代表以及具有环境执法权的环境行政主管部门在具备执行程序法治保障的情况下充分参与到执行程序中，积极行使法律所赋予其的公益诉讼执行监督权。

首先，应当做到公开化、可视化。对于环境民事公益诉讼中当事人达成的所有有效的调解协议或者修复方案等一系列文件都应当及时公告，并在案件执行阶段邀请公众进行监督，只有保障公众的知情权，才能为公众合法行使监督权提供前提和保障。(25)《中国环境资源审判》(2019年)，最高人民法院，第55页。设立环境公益诉讼文书及时公开制度是环境民事公益诉讼执行监督的前提，没有对以上信息的公开也就不存在有效的执行监督制度，社会组织和公众对执行程序的监督权也将不复存在。

其次，由于环境修复的周期性、复杂性，社会监督的缺失将对环境民事公益诉讼执行中环境修复的效率，修复所达成的效果大打折扣。在环境民事公益诉讼执行程序开始后，建立定期邀请原告、社会组织、社会公众、当地人大代表以及具有环境执法权的环境行政主管部门参与执行监督。

最后，“社会公众的生态环境保护意识直接关系生态法治的良性运行，也是中国生态法治建设的重点环节……需要我们进一步完善公众参与机制，切实保障公民的环境知情权、参与权、表达权、监督权。”(26)吕忠梅：《中国生态法治建设的路线图》，载《中国社会科学》2013 年第 5 期，第21-22页。不断提高社会公众的环境保护观念，让公众自觉形成环境公益与个人私权休戚相关的观念，另外发挥环境司法功能和环境行政执法在执行监督中的作用，由司法机关向环境行政主管部门提出执行程序中二次生态破坏的司法建议，形成环境行政部门、环境司法机关集体联动的执行监督保障制度。只有最终形成对环境民事公益诉讼执行程序中执行参与人的全方位、多层次的监督，才能配合环境司法执行程序发挥最大的环境公益保护效能。

(三)设立和完善被执行人破产环境民事责任承担制度

现行《环境公益解释》已经将环境污染责任修复费、生态功能损失费列为普通债权，结合《企业破产法》第113条的规定，环境民事公益诉讼案件被执行人破产难以清偿以上费用，致使环境公共利益陷入无法恢复的困境。结合破产制度和环境公益诉讼制度的已有规定和相关理论基础，解决困境的方案有两种：

第一种方案：根据现行的《环境公益解释》第31条，(27)《环境公益诉讼司法解释》第31条：被告因污染环境、破坏生态在环境民事公益诉讼和其他民事诉讼中均承担责任，其财产不足以履行全部义务的，应当先履行其他民事诉讼生效裁判所确定的义务，但法律另有规定的除外。环境民事公益诉讼生效裁判执行程序中被执行人财产不足以履行全部义务时，应当先履行其他义务，该条文遵循了私益优先保护原则，这是无可厚非的，本条后面还有一个“但书”条款，法律另有规定的除外。如果对《企业破产法》113条进行修改，也是符合《环境公益解释》致力于保护环境公益的原意的，《企业破产法》由全国人民代表大会制定通过，也符合《环境公益诉讼司法解释》条文中“法律”的文义解释，并不会导致两条法律规则的冲突。因此，可以具体修改《企业破产法》第113条如下：在《企业破产法》第 113 条第二项中添加“环境民事公益诉讼执行相关费用”，从而在《企业破产法》中将环境民事公益诉讼执行程序中的环境修复等相关费用优先排列在普通债权之前，且环境民事公益诉讼执行相关费用属于社会公共利益得以弥补的基本手段和方式，将其放在《企业破产法》第113条“(二)”中与“社会保险费用和破产人所欠税款”在性质上皆属于公共利益，该项下保护的两种社会公共利益属性和地位具有相当性，因此也符合《企业破产法》第113条规定的破产被执行人承担清偿责任与《环境公益解释》第31条的立法衔接。

第二种方案：设立涉及环境企业环境污染责任强制保险制度。鉴于国内工业化起步晚，进程还长，城镇化尚未实现，处于工业化初中期，还需要很长的一段路要走，环境污染、生态破坏是在所难免的。所以，需要提前预防的最有效方案就是建立环境污染强制保险制度。中国在司法实践中有关环境保护的保险制度尚处于探索阶段，例如，福建省三明市中级人民法院通过与保险公司签订《生态环境救助保险合作协议》推行“生态司法+修复保险”模式，尝试利用保险这一全新形式来实现环境侵权人对生态环境损害的修复责任。(28)《中国环境资源审判》(2019年)，最高人民法院，第33页。

首先，各个涉及环境行业的企业经当地政府(区县一级)环境保护部门评估后都需要按期限向有资质承保强制责任保险的保险企业缴纳环境污染责任强制保险费用，但是不涉及环境污染问题的企业可以不缴纳。国家需要根据环境科学相关专业制定环境行业名录，各个企业根据所属行业分类决定是否缴纳保险。缴纳的保险费用根据环境行政主管部门作出的环境评估结果而定。例如，单纯地涉及互联网的电商企业完全没有环境污染可能性的，就不用缴纳环境污染责任强制保险；环境污染、生态破坏可能性小的，可以少缴纳保险费；环境污染可能性大的，需要缴纳高额保险费。

其次，缴纳保险费按年缴纳，涉及环境行业的企业必须在当地政府(区县一级)环境保护主管部门办理登记备案手续。缴纳保险的企业如果经常发生保险事故，则第二年相应提高环境污染企业的保险费；相反，连续一年无环境污染、生态破坏、环境行政处罚、被提起环境民事公益诉讼记录的企业可以在来年按比例少缴纳保险费。以此敦促、激励、警戒这类企业依照国家相关环境排污标准进行生产作业，减少环境民事公益诉讼案件的发生。

最后，缴纳环境污染责任强制保险的企业如果发生了保险事故，可以得到相应数额的保险赔偿金。如果企业涉及环境民事公益诉讼案件资不抵债，申请或者被宣告破产，保险公司则必须按照环境民事公益诉讼生效裁判所判定需要履行的财产给付义务向环境民事公益诉讼专项资金账户支付环境污染相关费用。保险公司赔偿保险金的数额以企业投保环境污染强制责任保险保费的倍数计算，并依据赔付程序给予保险赔偿金。通过建立初步的环境污染责任强制保险制度来保障污染企业破产时环境公共利益得以补偿，保护公民的环境权益。

四、结语

环境民事公益诉讼案件关乎公民的生态环境权益，关乎社会公共利益，在审判机关作出裁判后如何让裁判贯彻执行、实现对损害的环境公共利益的修护才是环境民事公益诉讼案件存在的困境。法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。环境民事公益诉讼生效裁判只有得到有效、彻底地执行，才能体现环境公益诉讼制度的价值功能，进而维护法律的公信力和权威性。因此，在环境民事公益诉讼案件连年频发、生态文明建设的大背景下，法官不仅要保持中立性，同时更要发挥司法能动主义去积极追求环境民事公益诉讼生效裁判执行的实质正义。法官不仅要追求正义，更要注重效率，这是由环境民事公益诉讼的特点和现状所决定，环境公共利益涉及领域广泛，受众群体多，利益本身相对脆弱，环境修复、生态保护需要及时高效执行。环境民事公益诉讼制度价值理念的落实践行和环境民事公益诉讼生效裁判执行程序相关制度空白地带的填补是完善环境民事公益诉讼执行制度的关键所在。通过建立执行财产统一管理制度，赋予社会组织和公众等对执行程序的执行监督权，探索设立破产环境污染企业环境民事责任承担制度，不断探索创新环境民事公益诉讼生效裁判文书执行的新制度、新规则。在环境民事公益诉讼制度所属的诉讼法领域为生态文明建设提供法治保障，助推中国生态文明建设早日取得举世瞩目的更大成就。