论人民政协在发展全过程人民民主中的独特优势

禹文浩

（山东大学政治学与公共管理学院，山东 青岛 266200）

“每隔几年决定一次究竟由统治阶级中的什么人在议会里镇压人民、压迫人民，……这就是资产阶级议会制的真正本质，不仅在议会制的立宪君主国内是这样，而且在最民主的共和国内也是这样。”[1]而在中国特色社会主义民主政治中，“民主作为一种制度形态，可以包含两个层面：一是对权利与权力结构关系的制度安排层面，构成国家的根本制度与基本制度；二是实现权利与权力运行的制度安排，主要制度就是选举制度与协商民主制度。”[2]我国的根本政治制度和新型政党制度的成功实践为拓展全过程人民民主的广度和深度提供了强有力的保障，在实践效果上，“全过程民主”超越了资本主义的“非全过程民主”，政协协商嵌入于全过程人民民主的建构之中，集中体现了中国式现代化的本质要求，政协协商在完善协商体系建设、健全制度化协商平台、推进协商民主的多层次发展等领域的作用使其作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构的作用凸显，体现着鲜明的政治引领、组织保障、凝心聚力和制度效能优势，为创新民主治理的模式提供了中国智慧和中国方案。

一、政治引领优势

人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度重要组成部分，是从中国的革命、建设和改革的实践中不断建立和发展起来的，人民政协制度形成于我国站起来的历史时期，成长于我国富起来的历史进程，发展和完善于我国强起来的历史征程中。人民政协始终坚持大团结、大联合的主题，把协商民主贯穿政治协商、民主监督、参政议政全过程，为促进五大关系和谐、凝心聚力发挥了独特作用。

党的十八大以来，人民政协事业在中国共产党的领导下取得显著成就、不断迈出新步伐。十八大报告指出：“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。”[3]十八届三中全会强调：“完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。”[4]2015 年1 月5 日，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对开展政党、人大、政府、政协、人民团体、基层、社会组织协商七种协商形式做出全面部署，是指导社会主义协商民主建设的纲领性文件；2015 年5 月15 日，中共中央印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，明确了加强人民政协协商民主建设的重要思想、原则等内容；中共十九大报告再次专门强调了人民政协的作用；中共中央于2022 年6 月13 日发布《中国共产党政治协商工作条例》，这是专门规范政治协商工作的第一部党内法规，其第二条第二款指出：“政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，是社会主义协商民主的重要形式，是凝聚智慧、增进共识、促进科学民主决策的重要途径。”并在第三条明确规定政党协商和人民政协政治协商是政治协商的两种基本方式。中共二十大报告指出：“全面发展协商民主。协商民主是实践全过程人民民主的重要形式。”“发挥人民政协作为专门协商机构作用，加强制度化、规范化、程序化等功能建设，提高深度协商互动、意见充分表达、广泛凝聚共识水平，完善人民政协民主监督和委员联系界别群众制度机制。”[5]人民政协理论和实践的发展逻辑充分证明，政协协商是新中国的建构基础，具有深刻的协商建国属性，政协协商科学有效运行中蕴含的精神价值为全过程人民民主的发展奠定了基础。

“协商民主是目前中国国家治理现代化的明智选择，是发展和提升中国政治的一种道路、方法，也是建立和完善国家治理体系的一个良策。”[6]人民政协是坚持中国共产党的领导、推进国家治理体系和治理能力现代化、政治多元参与主体有机结合的重要交汇点，人民政协制度促进了人民民主从中国民主政治实践的角度在全过程的视域中得到实现，充分体现出人民民主的本质。“政协民主已经从基本制度安排、政治运作机制、组织化运行方面建立起协商政治的框架体系和民主规范模式，为社会主义民主政治的发展奠定了坚实的政治基础。”[7]这一制度设计已然成为提高全过程人民民主制度化、规范化与程序化水平的成功实践，突出反映了中国共产党的领导和马克思主义中国化时代化的理论是全过程人民民主实践中的政治优势。

二、组织保障优势

中国人民政治协商会议不是国家权力机关，也不是国家行政机关，而是统一战线性质的协商机关、社会主义协商民主专门协商机构，人民政协作为我国政治体制的重要组成部分，是中国共产党联系各族各界人士的桥梁和纽带，拥有完整的组织体系，可以最大限度地凝心聚力。

人民政协充分体现了社会主义民主的广泛性、包容性、协商性、真实性。人民政协在国家、省（直辖市）、市、县（区）四级行政区域设立组织3200 多个，各级政协委员约有60 余万人;全国政协主要由34 个不同的界别组成，界别打破了行政性和区域性的隔阂，是结构上区别于西方议会和人民代表大会的重要特征。政协委员是来自于各党派、各团体和各族各界的代表人士，构成了人民政协履职的主体，委员们能够全面、有效、系统、及时地反映所代表的不同界别的声音，“这种按界别组成的形式，可以为各党派、团体以组织名义发表主张提供场所，可以使群众中分散、个别的意见得到系统、综合的表达，可以广泛吸纳社会各方面人士的智慧，也有利于通过界别协调关系、化解矛盾”[8]。

人民政协能够通过制度化、程序化、规范化的安排集中各种意见和建议，推动决策科学化民主化。人民政协政治协商的主要形式有：政协全体会议，常务委员会会议，主席会议，常务委员会专题协商会，政协党组受托召开的座谈会，秘书长会议，各专门委员会会议，根据需要召开由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议；民主监督主要形式包括：政协全体会议、常委会议、主席会议向党委政府提出建议案，各专门委员会提出建议或有关报告，委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评建议，参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动，政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等；参政议政的主要形式包括专题调研和反映社情民意两种基本形式。各地政协也采取了一系列创新举措，如党委、政府委托或联合政协召开专题议政会、听证会、论证会和专题协商会等。

人民政协始终坚持守正创新，集思广益，广开言路，全国政协双周座谈会就是发展全过程人民民主重要的创新实践，政协双周座谈会融合了人民政协的四种重要协商形式，围绕国计民生建言献策并以一种定期协商座谈的形式制度化、规范化，“2013 年10 月 22 日至2021 年11 月 6 日，全国政协双周座谈会累计召开132 次”[9]；地方政协也积极推进基层协商共治机制建设，创新全过程人民民主的基层民主实践，如青岛市在2021 年搭建了“倾听与商量”协商平台，青岛市委办公厅与市政府办公厅联合印发《加强“倾听与商量”协商工作的方案》，打造了基层政协协商的“青岛模式”。

三、凝心聚力优势

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立以中国人民政治协商会议第一届全体会议的成功召开为标志，从此在我国政治生活中发挥着不可替代的作用。周恩来同志就曾指出：“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要在于事前的协商和反复讨论。”[10]人民政协不再代行人民代表大会职权之后，就人民政协的地位和作用，毛泽东在《关于政协的性质和任务的谈话提纲中》指出：“有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。”人民政协自诞生以来，团结和民主就成为凝心聚力的出发点和归宿。

中国特色社会主义进入了新时代，这十年来中国共产党和国家事业取得了伟大成就，中国共产党在面对世情、国情、党情的深刻变化中勇立潮头，在应对国内外各种风险和挑战中始终成为全国各族人民的主心骨，中国人民高度认同中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，在中国共产党领导下全面建设社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴已成为全党全军全国各族人民的共识。人民政协有着人才荟萃、智力密集的优势，在新征程中将继续有效发挥凝聚人心、凝聚共识、凝聚力量、凝聚智慧的巨大作用。

“中国国家治理体系现代化，是党集中统一领导、政府全面负责、人民群众和社会各界广泛参与，制度更加完善，权力结构和分工更加合理，决策、执行、管理、监督等体制机制更加健全的进程和状态”[11]，人民政协各界别拥有大量的专业学者和专业人才，通过这个平台，政协委员可以结合各自擅长的领域，围绕党和国家关注的重要问题建言献策，还可以畅通公民的利益表达渠道，广泛听取各方的意见建议，使决策层能够接收到不同声音，起到借鉴参考的作用。全过程人民民主之所以是真正的民主，就在于人民能够实际参与到政治活动层面，重视解决人民所关注的实际问题的能力与治理绩效的关系，将民主贯穿于全过程，以协商民主统一思想，增进共识，团结一切可以团结的力量，广泛联谊交友，求同存异，做到“有事好商量，众人的事众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数”[12]，为坚持中国共产党领导、坚持中国特色社会主义、创造人类文明新形态凝心聚力。

四、制度效能优势

习近平总书记在2018 年两会期间提出，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度，是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造，是从中国土壤中生长出来的新型政党制度”，并用三个“新就新在”高度概括了新型政党制度的效能优势。中国人民政治协商会议是实行中国新型政党制度的重要政治形式和组织形式，各民主党派和无党派人士作为人民政协的重要界别，在人民政协以协商促进履职、以履职发展协商，充分体现了人民政协在发展全过程人民民主、发挥政党制度效能中的独特作用。

人民政协的党派特色鲜明，“民主党派、无党派等党外代表在各级政协中占有较大比例，换届时委员不少于60%，常委不少于65%；各级政协领导班子中副职主席不少于50%（不含民族自治地方）。”[13]人民政协主要职能之一就是政治协商，这也是协商民主最基本的形式。党的十八大以来，各民主党派、无党派人士在政协围绕“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局，以及全面深化改革、法治政府建设、“一带一路”倡议、粤港澳大湾区等重大决策的出台发挥了积极作用，人民政协这一平台汇集了各方面的意见、建议。《中国共产党政治协商工作条例》规定了中共地方党委、党委统战部在政治协商工作中的主要职责、政协党组在人民政协政治协商工作中的主要职责，明确了各级党委支持政协主要通过全体会议、专题议政性常务委员会会议、专题协商会、协商座谈会四种形式开展人民政协政治协商，各级人民政协初步形成并确立了“全体会议集中协商、常务委员会会议专题协商、主席会议重点协商、专门委员会对口协商及其他形式的经常协商”的协商格局。

《中国共产党统一战线工作条例》对支持民主党派和无党派人士民主监督的形式进行了规范，人民政协的民主监督有明确的目的、形式和内容，政协委员很大一部分是中高级知识分子和专家，这些代表人士大部分都具备高度的政治责任感和较强的参政议政能力，具有一定的政治阅历和工作历练，他们的监督能够引起被监督者的重视，他们提出的建议和批评也会因为具有权威性、影响力而备受关注。如2016 年以来各民主党派中央先后围绕脱贫攻坚、长江生态环境保护等工作开展了卓有成效的民主监督。

人民政协是一个高水平的人才智库，使得参政议政和凝聚共识相互赋能，在发扬民主和增进团结中双向发力。参政议政的范围涵盖了社会的各个层面和部门，参政议政还包括人民政协所实施的协商、讨论、批评、建议，以及为此进行的考察、视察、调研、提案等各项活动，能够发挥人民政协非权力机关的优势，各民主党派和无党派人士也能够深入研究各领域的问题，充分反映各自联系群众和其他各界群众的意见要求，新型政党制度日益呈现生动活泼、规范有序的良好发展格局。

“健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中”[14]是社会主义协商民主的题中之义，中共二十大报告指出：完善协商民主体系，推进协商民主广泛多层制度化发展。政协协商作为社会主义协商民主七种形式之一，“对政党协商具有扩展延伸作用、对人大协商具有配合完善作用、对政府协商具有支持辅助作用、对人民团体协商具有组织指导作用、对基层协商具有促进推动作用、对社会组织协商具有引导规范作用”[15]。研究人民政协在发展全过程人民民主中的独特优势，有利于“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，维护社会公平正义，着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展！”[16]