关于培育我国农村土地信托受托人的思考

□李海申，冯 雪，赵丽敏，李靓靓，刘 梦

（河北金融学院，河北 保定 071051）

信托，即信任、委托，是委托人在信任的基础上将自己的财产委托给受托人，由受托人代为管理和运用的行为。在信托合同期限内，受托人扣除一定的手续费用（佣金）后，定期向受益人支付信托收益。信托合同中的受益人是委托人指定的获取信托收益的人，也可以是委托人自己。委托人、受托人和受益人之间形成了信托关系。

农村土地信托是农户将自己承包的农地委托给受托人，由受托人管理土地，获得土地收益后扣除一定的手续费用，剩余土地收益由受托人支付给农户的信托行为。一般情况下，我国土地信托中农户既是委托人，也是受益人。农户与受托人之间形成了土地信托关系。

在农村土地信托关系中，受托人的地位尤为重要。农户作为委托人将土地委托给受托人后，由受托人代为管理，农户自身很难做到及时监管受托人经营管理土地的行为。受托人担任着土地经营管理的重要职责，对于土地收益的高低、土地经营风险的控制起着关键作用。一旦发生土地经营风险、无人支付土地收益，委托人（农户）要承担损失。

因此，农村土地信托关系的存续、信托事务的处理以及信托目的的实现，均依赖受托人的忠诚与努力。由此可见，受托人是信托的核心存在，在信托关系中居于极其重要的地位。

1 我国农村土地信托受托人的范围

1.1 自然人

依据《农村土地承包经营法》《信托法》的规定，具备完全民事行为能力，且确实从事农业生产活动，具有接受农村土地经营权信托意愿的自然人，可以担任农村土地经营权信托的受托人。在实践中，能担任土地信托受托人的自然人一般是种田能手[1]。

1.2 农村集体经济组织

在实践中，乡镇（街）集体经济经营实体、村经济合作社、自然村组经济实体、村委会以及村民小组等农村集体经济组织担任了土地信托的受托人。农民基于对农村集体经济组织的信任，把自己的财产权转移给农村集体经济组织，农村集体经济组织为农民的利益，以自己的名义管理集合在自己名下的财产，承担相应的法律责任。

近年来，随着我国城镇化进程加快，农民进城打工、经商的数量越来越多，农民没有时间和精力直接经营自己的农地，而是委托农村集体经济组织统一运作管理。农户一方面可享有农地收益的权利，另一方面可作为委托人（受益人）对农村集体经济组织行使监督权。在实践中，农村集体经济组织与农民之间存在土地信托关系[2]。

1.3 农业规模经营主体

农业规模经营主体包括农民专业合作社、专业农场（庄）、农业企业等。《土地管理法》和《承包经营权管理办法》都明确规定，农民专业合作社是专门从事农业生产和经营的法人，在促进农地有效流转方面，因其与农民有着紧密的关系，优势可得到最大限度的发挥。农民专业合作社接受农民（委托人）的委托，设立土地经营权信托，并按照农民意愿管理其承包的土地。由此，农民专业合作社符合《信托法》关于农地经营权信托的受托人的资格要求。

除了上述的农民专业合作社以外，其他资金实力强、农业经营业绩好、风险抵抗能力强、信誉好的农业规模经营主体也可以担任土地信托受托人，如专业农场（庄）、农业企业等。

1.4 信托公司

近年来，多家信托公司陆续开展农村土地信托业务，成为农村土地信托的受托人。

中粮信托积极探索“土地流转信托模式”“农地改造信托模式“”农事服务一体化信托模式”等信托模式，从单一的信托模式向农业产业化综合模式发展。

北京信托在“财产权信托+资金信托”的双架构模式下，提升土地流转信托的整体收益。

吉林信托以合伙企业的形式，与农业产业基金共同成立有限合伙公司，专业经营管理农地流转经营权。

杭工商信托盘活林权，支持绿水青山的建设，以466.7 hm2农林地经营权流转为标的来发放信托贷款，从实践角度丰富了土地流转信托的财产种类。

万向信托、中建投信托等公司探索将土地运营与养老项目相结合，为农家游提供消费信托投资标的，与养老信托、消费信托及慈善信托相结合，实现不同类型信托业务的协同发展。

2 目前我国农村土地信托受托人缺位严重

2.1 受托人数量少、范围窄，不能满足农村土地信托市场的巨大需求

我国农村土地信托受托人的范围包括自然人、村集体、农业规模经营主体和信托公司，但是目前我国农村土地信托的受托人严重缺位，数量严重不足。这严重制约了我国农村土地信托的发展。

在农村土地信托关系中，受托人是重要环节，必须有数量众多的受托人才能满足我国农村地区广大农户土地信托的需求。

当前我国经营农业的农户约为2.1 亿户。2021 年我国农业人口大约为5.56 亿人。国家统计局发布的2021 年农民工监测调查报告显示，2021 年全国农民工总量29 251 万人，比2020 年增加691 万人，增长2.4%。农户进城打工、经商数量不断增加，大量农户产生了土地信托的需求。当前农村土地信托受托人数量少、范围窄、开展土地信托业务少，土地信托的供给与农户需求差距较大[3]。

2.2 土地信托受托人权利和义务规定不够详细明确

在信托关系中，委托人将信托标的转移给受托人后，由受托人管理信托标的，受托人是决定信托财产保全、保值、增值的关键。因此，必须严格规定受托人的义务，以此保障委托人的财产权益。按照我国《信托法》的规定和要求，受托人必须履行忠实、谨慎、亲自管理信托财产等义务。

目前我国没有农村土地信托的专项法律，没有专门针对农村土地信托出台更全面、更系统的法规，因此对于农村土地信托受托人的权利和义务没有更明确、更详细的规定，特别是对于受托人应尽义务的规定还不够细化、具体。农村土地信托受托人的权利和义务是保障农村土地信托顺利推进以及农民土地权益的关键[4]。

2.3 政府对受托人扶持不到位

受托人目前在农村地区开展农村土地信托动力不足、开展该项业务量较少，需要政府的大力扶持。农村土地信托有利于加快农村土地流转、实现土地规模化经营、提高土地效益，政府应该加大对农村土地信托受托人的扶持力度，推动“三农”发展，促进乡村振兴。目前农村土地信托业务在我国农村地区还未普遍应用，政府对农村土地信托受托人的扶持不到位。

2.4 受托人开展土地信托的动力不足

目前，受托人开展农村土地信托业务动力不足，主要原因有以下几点。一是由于土地经营、农业经营管理项目面临的自然风险、市场风险、经营风险等各类风险指数较高，容易遭受损失。二是土地经营项目收益较低、回收周期较长。三是目前法人、受托人在信托公司中，农村土地信托业务人才储备量不足。

3 培育我国农村土地信托受托人的对策建议

在上文提到的农村土地信托受托人范围中，自然人由于风险抵抗能力较弱，不是重点培育的受托人对象。农村集体经济组织不能完全满足市场经济下大规模农民土地财产集中管理的需求，也不是重点培育的受托人对象。

农民专业合作社、专业农场（庄）、农业企业等农业规模经营主体具备相应的资金、技术、人才、管理资源等要素，推动现代农业市场经济发展。信托公司具备强大的资金、人才、信息优势，开展农村土地信托业务潜力巨大，能通过发挥金融功能助推现代农业发展。我国应采取以下对策重点培育农业规模经营主体和信托公司这两类农村土地信托受托人。

3.1 拓宽农村土地信托受托人的范围

目前，在农村土地信托法人受托人中，有资格开展土地信托业务的金融机构只有信托公司，其他金融机构不能开展土地信托业务。借鉴发达国家做法，未来在我国金融市场发育成熟后，金融监管部门可以放宽土地信托受托人的范围。

由于农村土地信托在农村地区开展，而农村金融机构在农村地区有大量的农户可作为客户资源和市场基础，我国金融市场发展成熟后，可以将土地信托受托人的范围逐步放宽到农村金融机构。让农村金融机构开展土地信托业务，在接受农民委托的土地后，可以选择有实力、有信誉的农业规模经营主体代为经营，获得土地收益后，扣除一部分手续费、支付一部分土地收益给农业规模经营主体，剩余土地收益全部交给受益人[5]。

3.2 出台专项条例，规范农村土地信托受托人的权利和义务

建议出台《农村土地经营权信托条例》，对农村土地信托受托人享有的权利、要承担的义务作出规定。

土地信托受托人必须履行以下几方面义务。一是忠实义务。即受托人对待委托人必须忠诚、诚实，不能只考虑自身或第三方利益，也要考虑受益人的利益，受托人的一切行为均以受益人利益为根本出发点。二是谨慎义务。即受托人进行信托财产经营管理时，应当谨慎小心，采取谨慎投资、稳健经营的原则，务必保证信托财产的安全。受托人要像对待自己的财产那样对待委托人的财产，要像爱护自己的财产那样去爱护委托人的财产。三是分别管理、亲自管理义务。受托人必须将不同委托人的信托财产即不同农户承包的土地分别管理，保障委托人信托财产的独立，以此保障土地经营的安全性和收益性。四是善良管理义务。即受托人必须善良管理农户委托的土地，即只能将土地用于农林牧副渔等农业经营生产，绝不能用于非农业用途。善良管理义务的目的是保护我国宝贵的土地资源。要坚守我国18 亿亩耕地红线，坚决禁止农户委托的农村土地用于非农业化经营，如工业化建设或房地产建设。五是受托人要尽到记录、报告、信息公开义务。受益人对于农村土地信托拥有知情权，受托人应在经营管理土地的过程中登记信息，以便向受益人进行报告。

为了保护受托人的合法权益，我国农村土地信托受托人可以享有以下几种权利。一是拥有农户委托土地的经营管理权，即对农户土地利用结构和生产安排的管理、土地质量改善的管理、土地收益分配的管理等。而对土地的处分是指对农村承包土地的平整、合并等行为，绝不能改变土地的农业用途，更不能把农民承包土地采取抵押等处分行为。二是拥有取得农地经营报酬的权利。三是享有补偿请求权。四是拥有辞任权。

3.3 加大对农村土地信托受托人的政策扶持力度

对于开展农村土地信托的受托人，政府应通过多种激励、扶持政策，加大对农村土地信托受托人的政策扶持力度。一是政府可以对农村土地信托受托人采取财政补贴等政策扶持。二是政府可以采取税收优惠措施激励受托人。三是政府可以引导担保机构对土地信托加以担保[6]。

3.4 加大对农村土地信托受托人的金融支持力度

对于农村土地信托受托人，金融机构应为其提供金融服务方案，主要包括政策性支农贷款、季节性农业贷款、农业机械设备融资租赁、农业经营项目担保等措施。

通过为农业经营项目提供全方位的金融支持和服务，不断提高受托人的资金实力和经营能力，以此提高受托人开展农村土地信托的积极性。

3.5 推进农业规模经营主体转型升级，并提高受托人收益

在市场经济条件下，应加快推进农业规模经营主体转型升级，以满足现代农业经营发展的需要。一是推进农业规模经营主体机械化经营。鼓励其多运用现代化大型农用机械设备，提高生产效率。二是推进农业规模经营主体科技化建设。鼓励其加大科研投入力度，采取新科技育种、育苗和管理等方式。三是推进农业规模经营主体产业化经营。推进农业产业化集成发展，提高农业项目的产出和收益。推进农业规模经营主体转型升级为新型农业经营主体，既可以直接担任受托人，也可以由信托公司将农民委托的土地转让给新型农业经营主体开展专业化经营，从而降低土地经营风险，提高土地经营收益。信托公司必须选择实力强、信誉高、风险抵抗能力强的新型农业经营主体进行土地经营。同时信托公司应发挥自身金融优势，为新型农业经营主体提供信托服务，包括信托登记、信托贷款、信托融资等，以此提高新型农业经营主体的实力、土地信托的收益，提升受托人开展农村土地信托的动力。应与信托公司、农户和新型农业经营主体签订信托合同，明确土地收益在信托公司、农户和新型农业经营主体之间的分配方式和比例。重点明确支付给农户（委托人兼受益人）的土地租金、分红等，同时也要给新型农业经营主体保留盈利空间，而受托人收取一定比例手续费用（佣金），三方当事人的收益会随着土地信托项目整体收益的提高而增加。