政府推动型城市化与经济发展——基于撤县设区的视角

蔡显军 杜思雨 朱庆虎 王 璇

1 引言与文献综述

地方政府在中国三十多年改革开放的实践中始终扮演了重要的角色。政府主导下的发展模式也使得中国的城市化进程展示出与西方城市扩张不同的中国特色。中央政府对城市设定不同等级（如：直辖市、副省级城市、省会城市、地级市以及县级市等），并按照不同的等级赋予地方政府不同的政治层级。更高层级的地方政府拥有更大的自主权和资源支配权，可以充分根据自己的意愿进行经济社会建设，地方官员也可以获得更多的晋升筹码。其中，地级市作为中国层级制政府中的一种特殊制度安排，在连接省级政府和县级基层政府之间起到了关键性的作用。中国的正式法律规定中并没有关于地级市的设定，但是在中国城市发展的过程中，由于区域之间发展差异较大，省级政府无法同时兼顾数量众多的县级基层政府，因此在原来地区政府的基础之上设立了地级市，并在地级市下分设县级行政区和区级行政区以分散省级政府在税收征管、人员任免和社会事务上的压力。1983年以后，省、市（州）、县、乡的四级行政区划作为我国一项政治体制安排正式固定下来。

分税制改革之后，地方政府面临着财权上移、事权下移的窘迫局面，支出压力不断增大迫使地方政府采取土地财政，通过将农业用地转化为非农业用地建立工业区、扩大城市面积以取得城市建设和公共投入的资金，将农业人口转化为非农业人口获得工业建设的劳动力。从政策实践来看，撤县设区经历过两次高峰期，2000年至2005年是撤县设区的第一次高峰。随后国家出于保护耕地的目的叫停了这一政策。而2014年前后新一轮的城镇化又一次将撤县设区推向了高峰。撤县设区通过将原县级行政单位转化为地级市下辖区级行政单位，将大量的农业人口转为非农业人口，在很大程度上推进了人口的城市化。地级市政府将原属于县级政府的土地、资金资源集中起来在整个区域内进行配置，促进了不同区域之间的均衡发展，缩小了地区之间的发展差距。然而，中国幅员辽阔，撤县设区之后地方政府出于平衡城市发展的需要，会调整区域内的资源配置，加大对落后的地区的扶持力度。利益分配导致层级政府之间的策略互动和战略博弈，代理成本的增加和发展激励的消失会对不同区域的经济社会发展产生不同的影响。因此，本文的主要目的是研究撤县设区政策对于不同区域的经济影响，从而进一步揭示政府主导下的城市扩张对于经济发展的异质性作用。

国内学术界对于撤县设区的研究不断深入，讨论的主题边界也在不断扩展，呈现出多学科交叉的特点。归纳起来，主要可以概括为对撤县设区这一政策的动因分析、绩效评价和制度构建。在动因分析中，大多数学者从中央政府的顶层设计和地方政府之间的利益博弈两个方面展开讨论。这些研究遵循政治锦标赛的逻辑假设，认为中央政府将经济增长绩效作为评价地方官员的重要尺度和标准（Li 和Zhou，2005［1］）。在某些情况下，中央政府将撤县设区作为激励政绩较为突出的地方政府的一种手段。同时，也利用这一政策作为平衡地区经济发展和利益分配的主要方式。在此基础上，詹新宇和曾傅雯（2021）［2］利用全要素生产率等指标研究在不同类型的县市关系中，撤县设区对于经济高质量发展的影响。财政体制改革之后造成的地方政府的财政压力也构成了市级政府推动撤县设区的动机（Oates,1969［3］;Oates 和 Schwab,1988［4］）。尤其是在财政直管县政策推行之后，市级政府的财政支出压力进一步增大。撤县设区就成为市级政府取得县级财政收入的有效手段。在撤县设区的绩效评价研究中，多数学者分析撤县设区带来的经济增长效应。李郇和徐现祥（2015）［5］以人均GDP、人均固定资产和人均消费额作为经济增长效率的度量指标，发现撤县设区对地级市的经济增长具有五年左右的短期促进作用。邵朝对等（2018）［6］发现撤县设区对经济增长的促进作用呈现出先上升后下降的倒U型特征。在机制检验中，作者发现地方政府在撤县设区之后主要通过经营土地和吸引大量的低生产率企业进入实现了经济的短期快速增长。魏守华等（2017）［7］则将撤县设区与国家政策倾斜程度联系在一起，认为撤县设区表示国家给予地方更大的发展权限，代表了一种“国家偏爱”。这种行政性资源的倾斜会加速人口的城市化进程，但是也导致区域之间发展差距明显，使得不同等级城市呈现两头高、中间低的浅U型。卢盛峰和陈思霞（2017）［8］把撤县设区与企业联系在一起，将研究的侧重点放在撤县设区之后政府层级的减少和竞争的减弱所导致的政策变动对于企业融资约束的影响。实证结果表明，撤县设区导致企业融资约束趋紧。这主要是由于撤县设区之后，原来县级行政单位的财政经济性支出激励消失，进而降低了对企业优惠政策的倾斜力度。

上述研究成果是具有价值和富有启发性的。但是，现有文献较少涉及撤县设区对于不同地区的异质性影响，也鲜有学者分析撤县设区之后的城市化推动经济增长的机制。撤县设区作为地方政府的一种竞争性行为，以行政干预的方式将原本独立相对的县级单位划归市区管辖，以实现城市扩张，加快城市化速度的目的。这种人为介入实现区域融合的方式带有强烈的政府主导的色彩，忽视了市场机制在促进区域整合、经济往来和人口城市化中的作用。城市之间的资源分配和政策变动会增大区域内的沟通交流成本，加剧价值和利益冲突，增强区域内部不同群体之间的歧视和保护主义行为，增加不同政府部门之间的沟通协商成本等等。区域整合之后的生产效率提高和资源优化配置所产生的经济增长效果可能被交易成本上升所抵消。现有文献对于撤县设区的研究主要关注撤县设区之后由于地方政府生产性支出增加、固定资产投资提高所带来的短期的经济增长效果。而较少分析撤县设区对被撤县和原市区的影响，忽视撤县设区对于不同区域影响的异质性。本文通过研究撤县设区对不同地区经济和社会发展的影响，进一步分析地方政府竞争推动城市发展和经济增长的机制。

本文的主要贡献有以下两点：

第一，不仅研究撤县设区对地级市经济增长的影响，而且分析撤县设区对被撤县和原市区产生的经济增长效应，并根据GDP占比区分发展差距，进一步分析撤县设区对不同经济发展水平地区的异质性影响。从而为不同地区推动撤县设区提供理论借鉴和政策建议。

第二，分析了全要素生产率和市场化程度在撤县设区推动经济增长的机制中所发挥的不同作用。实证结果表明，撤县设区对全要素生产效率的影响不显著。但市场扩大和资源整合起到了拉动经济短期增长的作用。全要素生产率和市场化指数在撤县设区推动经济增长的机制中所发挥的不同作用解释了撤县设区在短期内拉动经济高速增长，但长期中增长乏力的经验事实。

2 理论逻辑与分析框架

撤县设区作为地方政府获得区域资源、推进城市化实现经济增长的手段，在中国社会建设的不同阶段发挥了不同的作用。与此相对应，撤县设区在地方政府竞争性行为的推动下也经历两次较快的发展时期。2000-2005年是撤县设区的第一次发展高峰期。地方政府在这一时期的主要目的是“经营企业”，通过撤县设区实现农业用地向非农用地、农业人口向城市人口转化，建设工业区吸引低效率制造业进入，在保证财政收入的同时实现经济的快速发展。之后，中央出于对于地方政府过度竞争、城市无效扩张和农业生产安全的担忧，提高了对于撤县设区的审批标准，规范了对撤县设区的审批手续。2014年中央在《新型城镇化发展纲要》中提出“合理有序推动人口城市化，建立新型城镇”，撤县设区迎来了第二次发展的高峰期。

在目标管理责任制下，各级政府在每年的政府工作报告中都会设定下一年的经济增长目标，并将目标完成情况作为绩效考核的重要依据。经济增长约束促使地方政府采取相关政策推动经济增长、完成任务考核。在任期和年龄的双重压力下，地方官员更加偏好能够迅速实现GDP增长目标的短期投资项目。撤县设区改革作为城市建设和经济增长的载体，成为地方政府实现增长目标，获得晋升资格的重要方式。首先，地方政府通过撤县设区改革增加基础设施投资拉动经济增长。撤县设区之后，地方政府需要增加被撤并县的基础设施投资，建设交通运输网络，加强被撤并县与原有城区的交通往来，促进形成统一的城市整体。另一方面，中央对于地级市修建轨道交通、开通高铁线路设置了严格限制条件。城市规模的扩大和人口的增加使得地级市能够满足这些审批标准，从而进一步加强政府投资，这些投资本身就是经济增长（彭冲和陆铭,2019［9］）。其次，撤县设区改革通过行政区划调整扩大市场规模，促进区域资源优化配置。行政边界的消失和交通网络的完善促进了市场流通，消除了贸易壁垒，提高了生产要素使用效率。城市人口的增加促进了商贸服务业的发展和商业圈的发展，形成人口和产业的空间集聚。城市规模的扩大增加了建设用地面积，地方政府能够实行更加优惠的土地政策招商引资。工业区建设及其配套设施的发展进一步增加了政府投资，这些都促进了经济增长。

然而，这种“自上而下”的城市化发展模式带来的经济增长效应也并非毫无成本。撤县设区之后，地方政府在区域经济一体化、消除二元经济结构的动机下，对区域内的资源进行重新整合，特别是增加对落后地区的财政扶持力度，这有利于进一步促进落后地区的发展。但对于一些县级城市来说，“财权”的丧失不仅导致社会福利水平的降低，而且造成地方官员推动经济增长的激励减少。规划权的上移导致原县级城市丧失区域发展的主动权，无法凭借土地资源和税收政策优势吸引投资。不同层级的地方官员具有不同的发展目标，这就导致地级市官员会根据不同的目标将一些投资项目集中或分散到某些地区，从而形成短时期内的增长动力。这种政府主导资源流动的方式会形成区域内经济增长差异，进而影响撤县设区政策的经济增长效应。同理，撤县设区也会对原市辖区产生影响。城市化过程中需要进行城市基础设施建设，增加地方政府财政的“投资型”支出，减少公共服务支出，对市辖区的财政形成“挤出效应”，降低这些地区推动经济发展的积极性，导致经济增长出现波动。

3 实证方法与结果分析

3.1 研究设计：PSM-DID方法的计量模型

双重差分方法（DID）。借鉴Thorsten等(2010)［10］的研究，本文主要使用多时点双重差分方法。双重差分方法通过比较处理组和控制组在政策实施前后的变化，能够有效的解决内生性问题，经常被用于评估政策实施效果。本文主要关注的是撤县设区对于地级市经济增长的影响，采取的具体设计如下：

其中，lrgdpit表示i城市在t的实际GDP对数。各地级市的GDP利用当年的消费者价格指数进行平减。表示城市是否受到撤县设区政策影响的虚拟变量，在撤县设区当年及以后年份，取diffit=1；否则，取diffit=0。Xit表示影响城市经济增长的控制变量，主要包括第二产业占比、第三产业占比和人均工资水平等。μi表示城市个体固定效应，vt表示时间固定效应，εit表示残差项。本文采用面板数据的个体和时间的双向固定效应。撤县设区前的回归系数β1是我们关注的焦点，若β1为正，则表明撤县设区促进了地级市的经济增长。

倾向得分匹配方法（PSM）。倾向得分匹配利用一系列的控制变量选择与处理组特征相似的城市作为控制组，能够消除不同城市之间存在的异质性趋势，从而很好的解决了样本选择问题。PSM的具体步骤是：首先，利用二值选择模型（probit或logit）计算倾向得分值。以虚拟变量作为因变量，将处理组设为1，控制组设为0；以衡量相似度的指标作为自变量，由此计算某个城市作为处理组的得分，即Pscore；之后，根据Pscore为每一个进入处理组的城市挑选得分最近的城市组成控制组。

PSM-DID方法。DID可以评价政策实施效果，PSM可以消除城市差别所导致的时间和个体异质性，克服样本选择问题。因此，将两种方法结合起来更加适合用于评估撤县设区的政策效果。由于撤县设区分时点实施的特点，因此本文采用逐期匹配的方式构建控制组。图1显示了根据相关的控制变量进行逐期匹配后的结果，图2分别报告了匹配前后的核密度图，结果表明匹配后的控制变量在处理组和对照组之间的差异较小，更加适合进行双重差分分析。

图1: 逐期匹配结果

图2: 匹配前后核密度图

3.2 数据来源与描述性统计

本文的核心解释变量是度量撤县设区政策的虚拟变量。撤县设区数据来自于中国行政区划网a中国行政区划网：http://www.xzqh.org/html/。。该网站提供了1949年新中国成立以来的中国行政区划的变更数据。在此基础之上，对照民政部撤县设区的行政批复公告进行核对。被解释变量为地级市实际GDP。实际GDP为名义GDP与消费者价格指数之比。同时，本文选取第二产业占比、第三产业占比、常住人口数、银行贷款余额等作为控制变量。名义GDP、消费者价格指数和控制变量均来自于各年《城市统计年鉴》。本文选取2000-2018年的地级市面板数据作为研究样本，原因是《城市统计年鉴》中2018年之后的数据指标缺失较为严重，且2019年年底发生席卷世界的新冠疫情，这种外生冲击不利于评估撤县设区政策的经济影响。在此基础之上，对研究样本进行如下处理： ① 删除一些已经被完全赋予地级市权力的县级单位，如：河南省济源市，吉林省珲春市；删除拆分设立和合并设立的地区。②删除广东省阳江市、清远市、揭阳市、云浮市等新设立的城市。经过这些处理之后，最终得到277个城市19年的面板数据，包含94个处理组城市。样本数据的描述性统计见表1：

表1 变量描述性统计

3.3 基准回归结果分析

表2第（1）列报告了使用PSM-DID方法得到的基准回归结果。实证结果表明，核心解释变量撤县设区前的系数显著为正，第（2）列报告了加入控制变量之后的实证结果，撤县设区前的系数依然显著为正，符合理论预期，表明撤县设区政策提高了城市化水平，从而提高了地级市的经济增长率，产生了明显的经济增长效应。

表2 基准回归结果

3.4 内生性处理：工具变量法

基准回归中使用psm-did的实证方法，在很大程度上克服了样本选择等内生性问题，有利于准确评估撤县设区政策的经济效应。但是，地方政府在撤县设区的过程中通常也将经济基础作为推动城市化的重要依据。因此，基准结果中可能存在反向因果。为了缓解这一问题对系数估计造成的偏误，本文使用地级市的方言差异（disa）作为工具变量进行两阶段最小二乘法估计。工具变量要满足两个条件：与解释变量相关；与影响被解释变量的其他因素无关。方言差异所代表的地域文化差别是影响行政区划变更的重要因素。已有文献就行政区划造成的方言文化分割带来的社会成本展开了详细的讨论（徐现祥等，2015［11］；李红等，2020［12］；刘毓芸等，2017［13］；高翔和龙小宁，2017［14］）。方言作为环境的产物，在地理条件的作用下，成为地区文化的典型代表，方言差异也体现了丰富的文化多样性。新中国成立以后，虽然中央政府大力推行以北方话为模版的普通话，但方言在日常生活中依然被广泛使用。作为中国地区广泛存在的文化现象，方言带有难以磨灭的地区文化的印记。从社会学的角度上来说，方言作为一种文化属性，代表了地区文化的深厚积淀，而这种积淀对微观主体的影响深远，塑造了人们的思维方式、行为习惯。在高速发展的今天，即使人员流动性不断增大，人们选择在不同的地方定居生活，但浓厚的乡音依然是族群身份的显著标志。这种特殊的语言习惯形成了一种独有的封闭系统：只有操持着相同口音的同乡人才能相互辨识。因此，不同的方言往往代表区域内文化的差异性，而文化差异则影响人们的行为方式、交流成本，影响地区之间企业的商业往来和经济贸易，进而影响不同地区的撤县设区政策的实行。方言的形成主要受地形分割的影响，与影响地区经济增长的其他因素无关。因此，方言差异满足工具变量对于外生性与相关性要求。方言差异数据来源于中山大学徐现祥教授团队根据《中国汉语方言大词典》整理的地理方言数据集。这个数据集将中国方言分为官话、西南官话、吴语和晋语等几个方言大区，并在方言大区下进一步细分方言大片和方言小片。disa是表示方言差异的虚拟变量，如果被撤并地区与与所属地级市不属于同一个方言小片则令disa=1，否则disa=0。表3报告了使用工具变量法得到的实证结果。撤县设区前的系数依然显著为正，表明在处理了反向因果等内生性问题之后，基准回归得到的结论依然成立，撤县设区带来的城市化效应推动了地级市的经济发展。第一阶段得到的F值为44.53，远远大于经验准则中对F值必须大于10的要求，表明本文选择的工具变量具有良好的性质。

表3 工具变量法

续表

3.5 稳健性检验

本文主要从以下几个方面对基准回归结果进行稳健性检验：

（1）利用撤县设市数据

与撤县设区类似，撤县设市则通过调整行政区划的方式将原属地级市的县设立为县级市或地级市。撤县设市的背后蕴含着另一种地方政府的行为逻辑。撤县设市赋予县级市更大的经济发展权限。原来的县级行政单位升级为县级市之后，在保持原有的规划权、审批权不变的前提下，增加了县级市的财政分成比例。更大的财政收支权限激励地方政府对企业实行更大的优惠政策，促进经济的进一步发展。作为奖励地方政府推动经济增长的一种手段，撤县设市之后地方官员的行政等级通常也会随之提高。这样一来，相对于撤县设区来说，撤县设市对地方官员具有更大的激励作用。因此，如果撤县设区推动经济增长的机制存在，那么撤县设市形成的“分权效应”也会推动地级市的经济增长。本文沿用对撤县设区政策效应的评估方法，采用多时点did的实证方法对撤县设市的经济增长效应进行分析。表示撤县设市的虚拟变量，如果i市在t年实施了撤县设市政策，则在该年及以后年份将赋值为1；否则令=0.同时，为了避免内生性问题，本文借鉴许正森和徐永明（2021）［15］、丁从明等（2020）［16］的做法选择地级市各年夜间灯光数据(DMSP/OLS)作为经济增长的替代指标进行检验。中国地级市的夜间灯光数据来源于美国国家环境信息中心。该中心公布了由美国国防气象卫星计划（DMSP）和卫星运行的线性扫描系统（OLS）对全球夜间灯光强度进行观测得到的亮度值（DN值）。在原始数据的基础上，本文对夜间灯光数据进一步处理，使用平均灯光强度的对数值作为地级市GDP的替代指标。同时，为了缓解遗漏变量对估计结果造成的偏误，我们加入了地级市实际GDP的滞后一期数据作为控制变量。表4 报告了使用撤县设市的数据进行系数估计得到的结果。第（1）列报告了将地级市实际GDP对数作为因变量得到的估计结果。第（2）-（3）列报告了利用方言差异作为工具变量进行IV估计得到的结果。撤县设市前的系数显著为正，表明撤县设市促进了经济增长。第（4）-（5）列报告了使用灯光数据作为实际GDP的替代指标得到的估计结果，撤县设市前的系数依然显著为正。这种利用类似于反事实方法进行实证分析得到的结果与基准回归的结果保持一致，说明本文的结论是成立的。

表4 稳健性检验一：利用撤县设市数据

（2）剔除其他因素对回归结果造成的影响

这部分的稳健性检验主要从以下几个方面进行：①剔除省会城市和副省级城市的影响。省会城市和副省级城市虽然同属于地级市，但是这两类城市的行政级别高于一般的地级市。这些城市能获得更多的政策倾斜和政治资源。同等的条件下，国家也会优先满足这些城市的城市扩张要求。另一方面，与较高的城市等级相对应，这些城市的地方官员也具有较高的政治层级，导致这些官员面临着更大的政治激励。这些因素导致省会城市和副省级城市的地方官员比一般地级市的官员更有动机推动撤县设区，以扩大城市发展区域获得更多的资源支配权。如果将这些城市与一般地级市一起进行实证分析，估计结果可能放大了撤县设区政策的经济增长效应，对撤县设区前的系数估计产生一个向上的偏误。如果删除这些城市之后结果依然显著，则表明本文的结论是稳健的；②删除在考察期多次进行撤县设区的城市和对多个地区同时进行撤县设区的城市。删除这些城市可以避免多个地区的相互影响对估计结果造成的偏误；③删除一些不设区的城市。

表5报告了删除省会城市和副省级城市之后得到的结果。第（1）列是删除副省级城市之后的结果，第（2）列是删除省会城市的结果，第（3）—（4）列是加入控制变量之后的结果。删除副省级城市和省会城市这些“高等级城市”的影响之后，撤县设区对经济增长的影响依然显著为正，表明基准结果是稳健的。

表5 稳健性检验二：删除副省级城市和省会城市

表6报告了删除多次进行撤县设区和不设区的地级市得到的结果。第（1）列是删除在不同年份多次进行撤县设区的结果，第（2）列是删除不设区的城市得到的结果，第（3）列是删除同一年同时进行多次撤县设区的结果。在剔除了这些影响因素之后，本文的结论依然成立。

表6 稳健性检验三： 删除多次出现的城市和不设区的城市

4 进一步分析与机制检验

4.1 撤县设区对被撤并县和其他城区的影响

以上分析是以地级市为研究对象，讨论撤县设区对整个城市经济增长的影响。撤县设区之后的利益分配不均和社会公共服务的差异化配置也会影响居民的幸福感和经济发展的获得感，加重不同地区之间人们的冲突和矛盾，导致社会发展缺少向心力和凝聚力，可能对经济增长产生不利影响。因此，本文选择县级面板数据，对撤县设区推动经济增长的路径和机制进行进一步分析，从更加微观的层面上讨论地方政府忽视地区差异推动城市扩张可能造成的经济社会后果。为行文方便，本文将推行撤县设区政策的县级行政单位称为被撤县；将被撤县所属地级市原下辖区级行政单位称为原市区。在研究设计上，本文选择2000-2018年间1407个县级行政单位作为分析对象,使用多时点双重差分方法，将该县实际GDP的对数值作为被解释变量（lrgdp），将撤县设区（diff）的虚拟变量作为核心解释变量，如果i县在t年实施了撤县设区政策，则在该年及以后diff变量取值为1，否则取值为0。为降低遗漏变量对估计结果造成的影响，本文选取其他一些影响经济增长的因素如财政自由度（财政收入/财政支出）、第二产业增加值比重、中学入学率等作为控制变量。以上数据均来源于作者手工整理的各县年鉴和统计年鉴。同时，为了分析撤县设区对不同经济发展水平地区的异质性影响，本文选取GDP占比作为分类标准进行检验。具体而言，将被撤县或原市区与地级市GDP之比的下十分位定义为“发展水平较差地区”，进行分样本系数估计，实证结果如表7所示。

表7 进一步分析：利用县区数据

表7第（1）列报告了使用被撤县实际GDP作为被解释变量得到的实证结果，撤县设区前的系数仅在10%的水平上显著。第（2）列报告了被撤县GDP占比低于下十分位的分样本回归结果。撤县设区前的系数为0.210，且在1%的水平上显著，表明撤县设区政策对经济发展水平较差的县级城市更加有利，能显著提高落后地区的经济增长水平。第（3）列报告了使用原市区GDP作为被解释变量得到的全样本回归结果，撤县设区前的系数为0.092，且在1%的水平上显著；第（4）列报告了原市区分样本回归结果。撤县设区前的系数为0.397，且在5%的水平显著。结合上述实证结果可知，撤县设区政策的经济增长效应存在异质性，更能促进经济发展水平较差地区的经济增长。造成这一结果的原因是：当被撤县或原市区GDP占比较低时，说明相对于整个地级市的发展来说，该地区的经济社会发展相对落后，那么撤县设区之后，出于平衡区域发展、缩小城市间差距的目的，地级市政府会加大对落后地区的政策支持和财政投入力度，扶持落后地区的发展。这种情况下，落后地区会得到撤县设区之后城市区域整合带来的发展福利，从而实现经济增长。实证结果进一步验证了本文的理论。

4.2 影响机制分析

根据前文的机制分析，我们选择樊纲市场化指数和全要素生产率作为影响撤县设区经济增长效应的中间变量。樊纲市场化指数主要包括总指数和五个分指数。本文主要选取总指数（total）、政府与市场关系指数（govern）、要素市场发育程度指数（market）和非国有经济发展指数（nonstate）作为中介变量进行分析；同时选用全要素生产率（sfp）作为衡量地方政府对市场经济活动干预程度的度量指标，并使用SFA方法计算地级市的全要素生产率：选择实际GDP作为产出指标；从业人员数和固定资产投资额作为投入指标。其中，固定资产投资采用永续盘存法进行计算。产出和投入指标来源于各年地级市统计年鉴、CSMAR数据库和CNRDS数据库。

表8第（1）列报告了使用全要素生产率作为中介机制变量进行估计得到的结果。将全要素生产率加入到回归方程后，撤县设区的系数依然显著，说明全要素生产率不是撤县设区影响经济增长的中介变量；第（2）-（5）分别报告了加入市场化总指数和三个分指数进行实证得到的结果。加入市场化总指数之后，撤县设区前的系数不再显著，表明撤县设区带来区域一体化提高了市场化水平，起到了推动经济发展的政策效应。而其他三个分指数中，要素市场发育程度指数和非国有经济发展指数促进了撤县设区之后的经济增长效应，而政府与市场关系指数的中介效应不显著。造成这种差异的原因可能是，我国市场制度发展不完善，地方政府还在经济社会发展中发挥着主要作用。这种情况下，撤县设区打破了行政区划所导致的市场分割，扩大了市场规模，促进了市场一体化的进一步发展，从而对经济增长产生正向反馈。撤县设区导致层级政府之间权力的重新分配，权力上移导致地级市加大对区域内资源配置的调控力度，削弱了市场机制的作用。城市区域的扩大和市场壁垒的消除促进了要素流动和市场组织的发展，进而对经济增长产生有利影响。相对于市场化指数来说，全要素生产率体现的是一个区域技术进步和生产效率的提高。撤县设区这种改变行政区划的城市发展模式，无法提高资源使用效率，只是对特定区域内资源的再分配。撤县设区政策更多的体现了“量”的增加，而非“质”的突破。因此，撤县设区并不能提高区域内的全要素生产率，无法实现经济的长期高质量增长。

表8 影响机制分析

5 结论和政策建议

撤县设区作为地方政府竞争的一种重要手段，在促进经济发展、推动城市化进程中发挥了重要作用。本文研究撤县设区政策的经济增长效应，并进一步区分撤县设区政策对被撤县和原市区的影响。在理论分析和实证研究的基础上，得出以下几个结论：

（1）撤县设区形成的城市扩张促进了地级市的经济增长，这个结论经过一系列的内生性处理和稳定性检验之后依然成立；

（2）撤县设区会促进原市区的经济增长。撤县设区的经济增长效应会因经济发展水平差异而产生异质性。在根据被撤县和原市区的GDP占比进行分类的实证中发现，撤县设区更加有利于落后地区的经济发展。

（3）机制分析发现全要素生产率无法影响撤县设区的经济增长效应，表明自上而下的城市化发展方式不能推动经济增长“质”的提高；而撤县设区能够提高要素市场发育程度指数和非国有经济发展指数，从而促进经济增长。

根据本文的研究，地方政府在推动撤县设区以扩大城市区域，提高经济增长效益时应当充分考虑不同地区的差异，根据不同地区的发展特点推动城市化进程。同时，地方政府在进行经济社会发展规划时应当充分发挥市场规律在资源配置中的主导作用，遵循城市化发展的客观规律，从社会公共服务提供者的角度推动经济发展，避免盲目城市扩张对经济增长产生的不良影响。