黑龙江省煤炭资源型城市转型发展及对策研究——以双鸭山市为例

许爽

（沈阳建筑大学）

1 研究背景

黑龙江省是资源大省，也是东北老工业基地的重要组成部分。在《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020 年）》中，黑龙江省共有11 个资源型城市，包括黑龙江省著名的“四大煤城”：双鸭山市、七台河市、鸡西市、鹤岗市[1]。

双鸭山市长期以煤炭产业中的采掘业与初加工业为主要产业，城市发展较单一。新时期的发展形势对双鸭山市原有的发展产生冲击，城市转型面临新问题与挑战。

2 双鸭山市转型发展现状及问题分析

2.1 人口持续收缩，结构失衡

通过整理双鸭山市1999 年至2018 年的人口数据（见图1），可以看出，双鸭山市1999年—2018年20年间的人口总量出现收缩态势。2018 年，人口总量为140.9万，人口自然增长率为-0.35‰。

图1 1999年～2018年双鸭山市人口总量演替变化图

除此以外，人口老龄化和人口外流严重也是双鸭山市人口结构方面的主要问题。至2018年，全市户籍65 岁以上人口占12%，高于10.6%的全国平均水平。据市统计局资料显示，2015年，全市适龄劳动人口流出严重，占总流出人口的85%，且流出人口中高学历所占比例大，大学毕业生回双就业率低，仅占毕业生总数的10%。

2.2 产业依赖资源，延伸不足

从1999 年—2018 年产业结构变动来看，双鸭山市地区生产总值中三类产业各自比重由1999 年的29.3%、36.8%、33.9% 转 变 为2018 年 的38.4%、20.5%、41.1%（见图2）。总体上，2019年双鸭山市产业结构已经趋近合理化，但是二产比重下降，煤炭、钢铁等产业受国家政策和市场需求影响大，带动作用不强。从2018 年黑龙江省重点产业计划项目可以看出，双鸭山市原字号、老字号企业数量多，规模小，龙头企业主要依靠能源，集中在钢铁、电力和煤化工行业，战略性新兴产业发展不足。

图2 1999年-2018年双鸭山市产业结构演替变化图

双鸭山市旅游资源特色明显，但品牌效应不足，开发利用不充分，旅游收入与接待游客数量未完全匹配，旅游带动经济能力略显不足（见图3-4）。

图3 黑龙江省各市、地区旅游接待游客数量对比（万人次）

图4 黑龙江省各市、地区旅游资源收入对比（亿元）

2.3 空间布局分散，中心较弱

双鸭山市近年来社会经济发展迅速，但各区县布局分散，发展不平衡，双鸭山市区位于市域西侧，与友谊县城、宝清县城直线距离均在50km 以上，与饶河县城距离超过200km，市域整体空间框架过大，但区域交通联系却不足，通达时间过长。此外，双鸭山市区中心较弱，辐射能力不足，在黑龙江省东部5个城市中，市区人口、建成区面积、GDP和人均GDP总量都处于中下游水平。

双鸭山市建设用地总规模为474.21km2，其中住宅用地占比33.15%，公共管理与公共服务设施用地占比仅3.25%，绿地与广场用地占比1.07%，均低于国家建设用地标准，与双鸭山市建立国家森林城市的目标也有一定距离。在空间拓展方面，城区、园区、工矿区、农场场部等各自“摊小饼”式发展，市区分散布局，通勤时间长，辐射能力较弱。总体上，协同发展的局面尚未形成。

2.4 生态品质衰退，缺乏维护

双鸭山市拥有较为丰富的山体、水体以及矿产资源，但在长期的城市发展建设中，因为部分生态资源环境没有得到充分的保护和利用，阻碍了其生态价值的发挥。双鸭山市矿区地处三江平原及丘陵山间河谷平原地带，市区内地面塌陷区多处于城市居民区及耕地区[2]，地下煤炭资源开采造成的塌陷范围广，全市区坍塌区总面积已达到133.23km2，沉陷区侵占市区现状城镇建设用地31.73km2，占市区城镇建设用地约44%，沉降区上无法进行大规模开发建设，浪费用地空间。

3 双鸭山市转型发展的目标思路

3.1 发挥资源丰富的本底优势

双鸭山市在进行转型发展时应结合资源情况，发挥双鸭山市的优势。双鸭山市煤炭资源储量、铁矿资源储量全省排名第一，晶质石墨资源储量居省内前列，建龙集团是省内储量1.2 亿t 的最大钢铁企业；境内湿地面积1230km2，全市森林覆盖率40%；全市耕地面积91 万hm2，是国家重要的商品粮基地和欧盟认证的有机食品基地。

3.2 打造宜居宜业的生态城市

根据双鸭山市政府2020年工作报告可以看出，双鸭山市的最新发展方向为推动高质量发展、补齐城市建设短板，以安全稳定为基础，重视农业发展、对外开放以及生态文明建设。而最新版总体规划中，结合历史脉络发现，双鸭山市城市性质主要的变化是：①进一步突出能源基地的核心作用，并提升至整个东北范围；②强化区域中心城市职能，辐射黑龙江省东部地区；③强调发展方式转型，从突出工业城市到综合性中心城市；④突出了城市特色，塑造山水生态园林城市。

4 双鸭山市转型发展的对策

4.1 扩大就业渠道，促进人口增长

政府可通过引导本地支柱产业转型升级，积极培育新兴产业，引进重大项目等方式缓解当地居民的社会民生问题，提高就业率。还可以加强人才引进计划，通过提高毕业生本地就业购房补贴、创业项目资金等方式，吸引省内青年留在本市工作，缓解严重的老龄化问题，保持双鸭山市人口的活力。

4.2 优化产业结构，丰富产品层次

双鸭山市产业转型应该朝着产业高端增值的方向发展，拓展优势产业的关联效应和延伸方向。

①要继续推进现代农业发展，建设绿色农业基地，坚持“一村一品”和“互联网＋现代农业”相结合的规划思路，推进绿色食品特色化。

②扩大自身产业发展优势，加强双鸭山市与周边资源同质型城市之间的产业协作。

③完善现代服务业体系，与周边城市形成湿地旅游联盟，依托牡佳高铁经济走廊，努力把湿地旅游打造为核心产品和金字招牌。

4.3 优化空间布局，提升空间品质

针对双鸭山市区域发展不平衡的问题，结合黑龙江省城镇体系规划设想、双鸭山市自身特点和城镇发展战略，努力打造“市域中心—市域副中心—重点发展城镇”的三级城镇发展战略。加强交通枢纽建设，实现区域共建共享，弥补中心城区对东部地区带动弱的问题。同时，双鸭山市应对现有土地利用结构进行优化，适当调整住宅用地内部结构，适度提高部分地区城镇住宅用地比例；增加高水平公共服务设施供给，打造15min社区生活圈；适度控制工业用地比重，引导市域内零散低效工业用地向产业园区聚集，加强产业空间的整合，以产业园区为主要空间形态；加大绿地与广场用地供给力度，提高人均公园绿地面积，实现土地资源的充分利用。

4.4 保护山水格局，修复采空区域

双鸭山市应重点维系和延续市域的整体格局，强调城市与自然山水的关系。保护市域南部的山体和自然植被，并努力恢复破损的生态环境；保护安邦河、七星河、挠力河、乌苏里江及周边的滨水地带，加强自然保护区、湿地公园、森林公园、水源保护区等重点生态功能区保护。

对市域内沉陷区的治理模式，可采取因地制宜、分区引导的方式，第一种是农业综合开发利用模式，复垦部分沉陷区土地为耕地，还田于民；第二种是生态公园开发利用模式，进行绿地景观开发和生态环境修复；第三种是发展“生态+产业空间”模式，利用不同沉降区的地形条件、景观条件、产业条件等，分别改造为生活服务区、产业示范区、生态景观区等。

5 结语

本文以煤炭资源型城市双鸭山市作为研究对象，从人口、产业、空间以及生态四个方面总结双鸭山市在城市转型发展过程中的特征及其存在的问题，在此基础上提出相对应的策略建议，为双鸭山市的发展转型和活力营造提供了思路。