1985年以来我国中小学法治教育的重心变化

编者按：习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，普法工作要在针对性和实效性上下功夫，特别是要加强青少年法治教育，不断提升全体公民法治意识和法治素养。法治是国家治理现代化的基石，是每个国民应该具备的基本素养。弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识，应从青少年时期做起。为此，广大教育工作者应不断探索青少年法治意识和法治素养的培养路径，借鉴他国法治教育的有益经验，推动我国青少年法治教育走深走实。

摘要：1985—2021年，我国中小学法治教育的发展历程大致分为三个阶段，各阶段的重心不同。1985—1995年，中小学法治教育以守法为主;1996—2010年，初现学法浪潮;2011—2021年，学法和守法共同推进。强调守法的重要性有利于中小学法治教育建设。然而，从亚里士多德的守法观看，单一的守法策略无法满足现代法治公民的培养需求。为此，基于我国中小学法治教育重心变化的原因分析，当前中小学法治教育应坚持“学”“守”共进，结合道德教育，并注重法治实践。

关键词：学法;守法;中小学法治教育;亚里士多德守法观

作者简介：周志慧，中共中央党校（国家行政学院），博士研究生

2020年12月颁布的《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》提出，要建设信仰法治、崇尚公平正义、保障权利、守法诚信、充满活力、和谐有序的社会主义法治社会。守法是中小学法治教育的重要目标，但单一的守法策略是否有利于培育社会主义现代化公民，推进法治的一体化建设？自1985年“一五”普法规则颁布以来，我国中小学法治教育的重心有哪些变化？中小学法治教育应该如何处理学法和守法的关系？本文试图针对以上问题进行探讨。

一、中小学法治教育发展历程回顾

改革开放以后，民众的守法意识不断增强。①从1985年的“一五”普法规划到2016年的“七五”普法规划，②三十余年的普法教育，基本让法律走进了千家万户。教育是深入推进全民守法的关键。学法是知法的前置环节。学法并非要求人们精通法律，而是期冀人们通过学习相关的法律知识，树立正确的法治意识，运用法治思维和法治手段解决生活问题，进而更好地守法。知法分为主动知法和被动知法。主动知法是指民众以积极的态度参与法律的学习，形成法治理念和法治意识。被动知法是指民众被动地接受法律知识的灌输。中小学法治教育属于青少年法治教育的一部分，③关注中小学法治教育的发展，就是关注国家未来法治建设的走向。通过梳理1985年以来的有关规范发现，我国中小学法治教育的工作重心发生了明显的变化。

（一）1985—1995年：中小学法治教育以“守法”为主

1982年《中华人民共和国宪法》第二十四条规定，“国家在群众中普及法制教育”。这是法律层面较早关于法制教育的重要表述。值得说明的是，学界基本认同法制教育是法治教育的早期发展阶段，前者侧重静态的法律知识传授，后者注重法律知识传授与法治实践的结合。

针对涉及法制教育的相关规范（见表1）进行关键词检索，发现1985—1995年间，“守法”一词出现的次数明显高于“学法”（见图1）。客观地说，这一时期我国中小学法治教育以守法为主，主要表现有三。第一，中小学重视纪律教育。“树立遵守法律和纪律的观念”，接受有关“自由和纪律之间的教育”，培养“惜时守信”的习惯，皆为中小学法治教育的纪律性体现。第二，中小学落实德育。德育所关注的品行修养是推进中小学法治教育的基础条件。1990年的“二五”普法规划提出，要进一步完善学校的法制教育体系，1995年国家提出强化道德教育。第三，中小学注重宣传宪法和刑法等有关法律常识，违法必究的观念深入人心。1979年和1982年全国人大分别通过了《刑法》和《宪法》。1985年的“一五”普法规划提出，重点向中小学生启蒙法制教育，“普及宪法和刑法”。1991年的相关文件指出，小学生应“遵守交通规则，过马路走人行横道，不违章骑车”。1994年的《中学生日常行为规范》指明，学生应增强法制观念，“懂得什么是正确的行为，什么是错误的行为”，提高明辨是非的能力。值得注意的是，图1中出现的数次“学法”主要针对的是领导干部。

（二）1996—2010年：中小学法治教育初现“学法”浪潮

1996—2010年涉及法制教育的相關规范如表2所示。“学法”与“守法”两个关键词出现次数的统计反映出，这一时期我国中小学法治教育初现“学法”浪潮（见图2），主要表现有二。

第一，普法的工作要求发生变化。1996年的“三五”普法规划要求，“一切有接受教育能力的公民……努力做到知法、守法、护法，依法维护自身合法权益”。而2001年的“四五”普法规划要求，“一切具有接受教育能力的公民……努力做到学法、知法、守法、用法、护法”。2006年的“五五”普法规划要求，“广大公民自觉学习法律，维护法律权威”。从上述工作要求的变化来看，“学法”已成为知法、守法的前置程序。单纯的“知法”并不能生动地传达法律的价值和精神，更谈不上形成内心风尚。

第二，中小学开始注重培养、增强学生的权利义务意识。2002年和2007年相关规范提出，要培养中小学生的权利义务意识、守法用法意识，借助课外活动帮助学生学习、践行法律。值得注意的是，2004年的相关规范侧重培养中小学生的民族精神，故未提及“学法”。虽然2010年的相关规范也未提及“学法”，但提出了完善国民教育体系和教育类法律法规，推进依法治校的主张。

（三）2011—2021年：中小学法治教育兼具“学”与“守”

2011年中国特色社会主义法律体系正式建成，深入学习、宣传社会主义法律体系和国家基本法律成为“六五”普法规划的工作重点。2011—2021年，涉及法治教育的相关规范如表3所示。这一阶段，中小学法治教育中“学法”和“守法”共同推进，主要表现有二。

第一，中小学普遍关注学生法治意识的培养和守法习惯的养成。2014年相关规范提出，要推动全社会树立法治意识，深入开展法治宣传教育，把法治教育纳入国民教育体系，在中小学设立法治知识课程。2011年的“六五”普法规划、2016年的“七五”普法规划和《青少年法治教育大纲》等分别提出，要培养全民树立宪法意识、人权意识、守法意识、契约精神等。2021年相关规范要求，深入推进全民守法，做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者。

第二，中小学开始注重案例教學和法治实践的结合。《青少年法治教育大纲》提出，教师应充分利用案例教学和实践教学，帮助学生了解基础的行为规则。2020年印发的文件提出，要健全青少年参与法治实践机制。2021年出台的《关于加强社会主义法治文化建设的意见》主张，要持续举办全国学生“学宪法讲宪法”“宪法晨读”等系列活动，以增强中小学生的宪法观念。（见图3）

二、中小学法治教育发展的理论困境

1985年以来，中小学法治教育的发展都与学法、守法有关。如果中小学法治教育长期坚持单一的守法策略，究竟是利大于弊，还是弊大于利？是否有必要坚持“学”与“守”并进的教育策略？本文试图从亚里士多德的守法观入手进行分析，以期获得答案。

（一）现实推定：人是需要法律进行教育的政治动物

亚里士多德认为，人的灵魂德性包括理智德性和道德德性两部分。前者通过教导而发展，需要经验的打磨和时间的沉淀。后者通过习惯而养成，需要反复练习。而人的灵魂由三部分组成，即有理性的部分和无理性的部分，以及介于二者之间的部分。人欲获得幸福，就必须使自己的实践活动符合理性发展。亚里士多德认为，理智德性是个人能获得的最圆满的德性，但资源的稀缺性决定了并非每一个人都能成为具备理智德性之人。或者说，在他看来，只有“好人”才具备理智德性。柏拉图人治方案的失败，提点了亚里士多德，即放弃至高至善的培养方案，转向最低限度的德性培育。

在亚里士多德看来，每一种事物的生长都以彰显其本性为目的。城邦是一切共同体自然生长的结果，其存在的目的是为了达到至善，帮助人们过上优良的生活。但城邦关键在于“邦”而非“城”，[1]“城”只是共同居住的形式要件，“邦”才是实质要件。“邦”意味着人们以共同生活为基础，产生了某种统一公正和友爱判断标准的需求。他认为，任何共同体中都存在某种公正和友爱。[2]人在何种范围的共同体内活动，就会在何种范围内产生公正和友爱。所有的共同体都是城邦的组成部分，也就是说，城邦存在不同形式的公正与友爱。

那么，如何才能让多种共同体之间形成关于公正和友爱的一致判断？亚里士多德认为，只有当城邦公民对共同利益产生共同认知，选择同样的行为来实现其共同意见时，[3] 城邦才能获得政治的友爱，即团结。问题是，公民如何才能对共同利益形成清晰认知，并自发能动地实现共同意见？要知道人会有某种程度的自私，即便是小范围内的友爱，也难以将其消灭，更不用说转化为对更高一级共同体的至爱了。亚里士多德认为，人如果想要抑制欲念，形成对共同利益的认知，就必须在法律的指引下发展德性。“如果一个人不是在健全的法律下成长的，就很难使他接受正确的德性。”[4]这种“正确的德性”不是柏拉图人治方案中苦苦追寻的理智德性，而是作为最低限度的善的道德德性。

道德德性通过后天实践生成。亚里士多德认为，人欲发展道德德性，就必须不断地学习。但是，谁来承担教育的责任？或者问，教育能否成为责任自负的领域？在他看来，人不仅是城邦的一员，还是家庭的一分子。家庭是孩子接受教育的初土，承载着培养孩子正确伦理和政治观的重任。[5]如果孩子仅接受家庭教育，那么，城邦只会有“你的”“我的”之分，而没有“共同的”。因此，最好有一个共同的制度来关心公民的成长，而“共同的关心总是通过法律来建立制度，有好的法律才能产生好的制度”[6]。立法者要做的是塑造公民的习惯，使之更好。于是，可以看到，亚里士多德再次让立法者承担起用法律培育人们道德习性的重任。

（二）法治：良法之治和服从之治

亚里士多德认为，人难免受到情感的影响，法律是排除恣意的有效手段。与其将法律交由一人审议，毋宁交由众人，因为参与公务的人们已受过法律的训练，具备良好的判断力。[7]在他看来，公民有参与议政和行使司法职能的权利，其重要素质取决于立法者制定的教育政策的培养。[8]

法治包括良法之治和服从之治。良法之治要求立法者制定符合正义的法律。“城邦以正义为原则。由正义衍生的礼法，可凭以判断是非曲直，正义恰正是树立社会秩序的基础。”[9]服从之治要求公民普遍遵守法律。亚里士多德认为，在理想政体中，公民拥有统治者和被统治者的双重身份。因此，公民需要接受两种教育，即统治者的教育和被统治者的教育。两种教育分别对应人的老年和青年。经验使老年人生出了慧眼，可以专司统治。青年人依赖感情生活，需要在法律的教育下不断熏陶灵魂的德性，故须接受被统治的教育。老年是青年自然发展的后续阶段。所以，城邦公民必须接受两种教育。

（三）好人还是好公民

好人和好公民是否具备德性上的一致？在亚里士多德看来，好人必然是好公民，但好公民不必然是好人。好人必然具备善人应有的品德，但好公民不然。好公民本质上是为城邦服务的，他们的品德应符合城邦政体之需要。[10]那么，是否应该要求好公民成为好人？以水手和船舶为例，公民为水手，城邦为船舶。水手们的品德依职分而定，有些品德为全体公民共有，而有些品德只能他人专有。品德无论是共有还是专有，全体水手的共同目的就是保障航行安全。这就如同统治者、被统治者及城邦之间的关系。成为好公民是所有生活在城邦中的人所具备的“共有品德”，但成为好人是统治者的“专有品德”。也就是说，好公民是一种生而为人就必须要努力达到的道德底线，而好人是一种位于底线之上，不断鼓励人去追求向善的永无止境的道德上线。[11]所以，不必苛求好公民必须成为好人。

在亚里士多德看来，好人和好公民能在共和政体中实现最大程度的统一。但矛盾之处在于，共和政体实行公民轮番执政，即公民具有统治者和被统治者的身份双重性。而统治者和被统治者之间的品德矛盾实际为好人与好公民之争。人究竟应该成为好人还是好公民？他认为，统治者是具备完善德性，即理智德性之人。但并非每个人都有机会和能力发展成为具备理智德性之人。尽管如此，多数人仍可选择成为好公民。

（四）结果导向：出走的人

亚里士多德对好公民推崇备至，然其实际提倡的是道德德性。前述提及，道德德性为最低限度的善，立法者要做的就是通过法律将这些善德灌输于公民的思想中。[12]法治是良法之治和服从之治的统一。判断一个政体是否具备权威性，关键看其订立的法律是否得到人們普遍的遵守。然而，单一的守法不可避免地造就绝对服从权力的臣民。如果人长期处于单一守法的状态，则易变为对政治冷漠和能力受限之人。这些对公共善缺乏基本认知和思考之人、缺失公共精神之人，在某种意义上被视为出走的人。一味服从的人只会将法律视为冰冷的文字，缺失参与性的“公民”无法正确感知自身作为国家主人的地位和责任。对于他们而言，国家和社会的建设是“你们的”，而非“我们的”。

如果中小学法治教育长期坚持单一的守法策略，培育的将是一个个僵硬服从政治和法律之人。即便这些人经由所谓的教育被引入国家视为正确的轨道，但其已丧失了生而为人所追求的自由。这种自由不是歌颂极端个人主义的病态自由，而是一种唤醒个人自身的优异和卓越的自由，一种经历美好事物的自由，一种在共同体当中才会发出璀璨星光的自由。片面强调守法的重要性实际是工具理性的表现，而中小学法治教育应是一种体现人文关怀的教育，一种注重行为本身所代表价值（公平、诚信等）的教育，一种追求人全面发展的教育。

三、中小学法治教育重心变化的成因

（一）中国特色社会主义法律体系的形成提供制度自信

2011年我国形成了以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，国家各方面基本实现了有法可依。中国特色社会主义法律体系的形成为中小学法治教育的发展提供了全方位、多层次的制度支撑，使中小学法治教育不囿于1985—1995年期间以守法为主的被动状态，自信推进学法和守法的共同发展。另外，中小学法治教育的教学资源也受益于社会主义法律体系的完善，以及多行业的实务操作。

（二）法治国家、法治政府和法治社会建设的迫切需要

党的十九大提出，到2035年基本实现社会主义现代化。法治作为现代国家治理的基本方略，正在呼唤一场由表及里、由此及彼、从观念到行为的变革。法治的一体化建设需要中小学法治教育提供优秀的人才支持。中小学法治教育的重心变化反映了法治建设对于“人”的现代化的迫切期待，尤其是对真诚信仰法治、崇尚公平正义、富有参与性的人的期待。

（三）多元文明的碰撞影响中小学生的价值观塑造

近些年来，一些西方国家试图通过多种渠道对我国中小学生进行思想渗透或文化输出，比如享乐主义和极端个人主义。由于身心发展的限制，中小学生容易受到不良文化的诱惑。如果国家层面未能高度重视和应对这些问题，势必影响经济发展和改革进程，破坏社会主义现代化建设。中小学法治教育重心的转变，反映了帮助中小学生在思想领域建立防御屏障、形成深厚的民族认同和真诚的法治信仰的必要性。

（四）单一的守法观无法适应法治公民的培养需求

事实上，我国已实施了七个五年普法规划，中小学生在某种程度上也受到了法律的熏陶，但一般的、片面强调守法重要性的普法活动，无法真正实现法治的育人功效。法治教育的本质是促进人的全面发展，实现理智与情感的并重。儿童是未来的政治参与者，良好的法治教育不仅可以帮助儿童客观、全面地认识自己，还能发展使儿童成为合格公民的一系列能力。亚里士多德虽然强调人是需要法律进行教育的政治动物，但他也为儿童的全面成长设定了其他课程。这些课程培育的能力既是公民参与国家建设的“筹码”，也是国家得以强大的重要原因。单一的守法策略容易限制人的发展，无法适应法治公民的培养需求。

四、中小学法治教育发展的建议

（一）中小学法治教育应坚持“学”“守”共进

近三十余年来，我国中小学法治教育的重心发生了显著变化。在制度不完善的早期，中小学法治教育奉行法律工具主义，即通过法律的教育达到全民守法的目的。通过几十年的制度建设，法律的完善促进了中小学法治教育向法律目的主义与法律工具主义并重的方向发展，即在通过法律进行教育的过程中，既重视发挥法律的人文关怀，又不忽视法律的工具价值。中小学法治教育培养的合格公民不仅要有守法的能力，还要有在未来参与公共事务的能力。学法利于中小学生形成对社会主义法治国家的高度认同。值得注意的是，学法是一个阶段性的过程，青少年时期的法治培育尤为重要。另外，中小学不能忽视守法的教育。法律的权威来自人民的真诚信仰，如果只学不守，法治的建设永远都是纸上谈兵。因此，中小学法治教育的发展应坚持“学”“守”共进。

（二）中小学法治教育应结合道德教育

法律与道德紧密联系。一方面，道德的丰富内涵是法律汲取价值的主要渠道，许多法律规范是以社会公认的道德原则为基础的，例如《中华人民共和国民法典》中的诚实信用原则、绿色原则等。另一方面，法律通过立法等方式引导道德健康有序地发展，例如民法典将见义勇为行为纳入法律调整的范围，使得见义勇为行为人享有损害赔偿或补偿请求权。基于法律与道德的密切关系，中小学法治教育应当重视与道德教育相结合。中小学生不仅要通过德育树立正确的人生观、世界观和价值观，还要借助德育培养法律意识和参与公共事务的能力，成为好公民。

（三）中小学法治教育应注重法治实践

《青少年法治教育大纲》强调，要建设综合性的青少年法治教育实践基地和专项的法治教育基地，安排相当比例的法治实践内容，让学生在真实的法治实践情境中进行学习。中小学法治教育不仅要注重法律知识的传授、法治观念的培育，还要关注法治实践活动的开展。法律的生命在于实施。与其让教师重复讲解知识，毋宁让学生亲身体验。最好的法治教育是参与。学生只有参与法治实践，才能实现理论与实践的完美结合。

从1985年到2021年，我国中小学法治教育关于学法和守法的历程大致分为三个阶段。这三个阶段形象地反映了我国中小学法治教育的变化与发展。亚里士多德将儿童视为未来国家建设的参与者，致力于用法律和其他教育塑造富有积极性的合格公民。然而，现代社会也要警惕国家权力的运行，避免民众成为只会服从的臣民。我国中小学法治教育不仅要培养合格的公民，更要培养肩负民族复兴重任的接班人。如何结合法律和其他教育，培育和发展儿童成为“人”或合格公民的一系列品质和能力，是接下来中小学法治教育面临的一大挑战。法治教育不是防止人变坏，而是促进人变得更好，这才是人接受教育的初衷和目的。

参考文献：

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[5]刘玮，韩东晖，周濂.西方政治哲学史：第一卷[M].北京：中国人民大学出版社，2019：157.

[7][8][9][10][12]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译.北京：商务印书馆，1965：172，389，7，122，396.

[11]黄璇.“好人”与“好公民”：一个政治伦理难题的亚里士多德解[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2014，67（3）：70-78.

①守法，是指任何组织、团体和个人必须要在法律的范围内行使权力或权利，履行职责或义务。

②1985年颁布的《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》简称为“一五”普法规划，此后的五年规划依次简称为“二五”普法规划、“三五”普法规划等。

③2016年颁布的《青少年法治教育大纲》中明确青少年法治教育涵盖义务教育阶段至高等教育阶段，本文关注的是义务教育阶段的法治教育，为避免混淆，特用中小学法治教育作出区分。