善治视阈下农村基层党组织现代化治理能力提升探论

2022-03-23罗浩

理论导刊 2022年3期

摘要：现代化治理是中国特色社会主义现代化建设的题中之义，也是实现乡村振兴与善治的必由之路，对于党的农村基层组织而言，则要求必须努力提升其现代化治理能力。针对村级党支部人才刚需与乡村“空心化”、村级党员干部权威稀释、村级党组织资源禀赋控制与规则化治理方式的缺配等不适应现代化要求的困境，从以科学、智能、优化、迅捷、融合等为主题的现代性内容出发，综合审视农村基层党组织治理能力问题，结合乡村急剧变迁的实际，可在治理主体力量、治理执行力度、治理效能落实层面“增力”“赋权”和“提能”，切实提升农村基层党组织治理能力的现代化水平，以实现乡村治理的战略性目标。

关键词：乡村善治;农村基层党组织;治理能力现代化

中图分类号：D2

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2022）03-0041-06

作者简介：罗浩（1994- ），男，湖北恩施人，哈尔滨工程大学马克思主义学院讲师，博士研究生，研究方向：乡村振兴、基层治理。

基层治理是国家治理的基石，基层治理能力直接关系国家治理体系的速度与效果。作为一个农业大国，乡村社会被视为国家稳定发展的基础，中国共产党的百年复兴目标就包含着乡村振兴与治理这一重要内容。从执政领导视角而言，基层党组织是农村的领导核心，是乡村善治的组织基础。因此，2021年7月印发的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出：“把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，使党建引领基层治理的作用得到强化和巩固。”[1]同时，从行政执行、为民服务、议事协商、应急管理和平安建设等五个方面对基层政权现代化治理能力作出具体要求，以基层党建引领乡村治理具备了法理基础。

现代化作为18世纪以来人类社会发展的焦点，表现为意识、行为、管理和环境向好集成趋势，其概念在向政治、经济、科技等各门类渗透中生成以科学、智能、优化、迅捷、融合等为主题的现代性内容。面对我国治理体系与现代化相融合的诉求，农村基层党组织治理能力现代化过程是一个不断发挥制度优势，适时调适能力系统，致力促进基层治理科学化、法治化、民主化与和谐性的过程，主要包括：一是治理主体的现代化，即先于內部优化成员体系的构成配比，确保基层党员干部队伍的顺畅运转;二是治理程序的现代化，即在外部发挥强大组织能力，以制度化、公正性治理范式，依托强资源要素实现农民群众的社会心理认同和行为遵循，逐步形成基层党组织领导乡村法治秩序的强劲领导力、组织力和战斗力;三是治理目标的现代化，即统筹城乡发展和促进乡村有效治理、振兴繁荣，服务于现代化强国建设和民族复兴大业。然而，当前一些农村基层党组织还存在一定程度的弱化虚化问题，呈现治理能力不足样态。如何提升农村基层党组织治理能力，助力国家治理能力的现代化进程和中国式现代化新道路的稳步前行，是一个十分重要的时代课题。

一、乡村振兴、基层治理现代化与农村基层党组织的在场

为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴，是党的初心和使命。新时代“三农”新发展是党的核心执政关怀和善政使命，决定体系性涉农战略的成型与落地，辐射到党的基层组织而成为宗旨任务，要求其具备现代性特性，提高政策执行力，促进农村兴盛繁荣、安定和谐以及善治秩序。

（一）初心证成：乡村振兴战略需要依托农村基层党组织的高效执行

人民利益是中国共产党执政的价值追求，印证初心不变的红色政党基因。一部党的百年革命、建设和改革的奋斗史，就是党为民谋福的初心践行史。进入新时代，社会主要矛盾发生新变化，满足人民美好生活需要成为党践行初心使命新的落脚点。实现“全面小康一个不少，共同富裕一个不掉队”的全面、共同、共享目标，乡村振兴战略是其中重要一环。但是，一方面因为我国最大的不平衡不充分在于城乡不平衡及农村发展不充分[2]，使涉农政策具有宏阔性与复杂性;另一方面由于国家规模庞大，尤其是农村空间域极广，带来政策在既定时间内执行且必须达到预定目标的基层执行压力，造成一定程度的“中梗阻”以及内卷化问题，现象化存在的基层形式主义执行行为[3]影响着乡村振兴战略的完成效度。那么，反向来说，乡村振兴战略作为一项强制性变迁制度，必须寻求可依靠又能深嵌农村基层社会的执行主体，实现落地生根、落到实处、发挥实效。习近平强调：“办好农村的事情，实现乡村振兴，关键在党。”[4]2018年中央一号文件也在开篇就要求抓党建促乡村振兴。党的农村基层组织扎根乡村、直面农民，以党建引领乡村振兴显现出与其“桥头堡”地位相匹配的重要意义。

基于此，习近平就“三农”发展在全国两会中提出“打造千千万万个坚强的农村基层党组织，培养千千万万名优秀的农村基层党组织书记”[5]，建构党建引领乡村振兴执行体系。基层党组织是党在农村的基本单元，全心全意为农民群众服务，从而具备治理正当性的要素;设置驻村入户模式、开展在地化服务，推其嵌入农民生产生活的现场，防范杜绝“上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止，在贯彻执行中央决策部署上打折扣”等问题[6]，将党的集中统一领导制度优势转化为基层执行效能。由此，能够通过建强村级党组织，培养造就懂农爱农的村属党员队伍，在“制度——情感”耦合互动中凝聚干部、动员党员，心往一处想、劲往一处使，共创“第二个百年”征程中的乡村繁荣发展新局面;增强村级党组织的服务力，引领强农业、美农村、富农民，破除乡村发展不充分不平衡的困境，保证共同富裕道路上一个也不落下。

（二）使命证成：村域社会治理现代化需要农村基层党组织的强力领导

推进中国式现代化新道路是党领导国家强起来的正确道路。党的十九届五中全会擘画了国家治理体系和治理能力现代化的新蓝图，包括乡村向法治化转型、提升治理效能的要求。

传统乡村受地形地势的影响形成封闭稳固的群落共同体，“所联系成的社会关系……像水的波纹一样，一圈圈推出去，愈推愈远，也愈推愈薄”[7]。血缘、地缘关系成为治理秩序的判定物，同姓同宗同族同地是典型的外化表征，即“自己人”同质话语体系。在此体系中，依赖复杂的缘系联系，遵从亲疏差序划定“自己人”和“外人”并维持社会交往秩序，形成了“有情——有序——有效”的情感控制机理，村庄社会达成人治认同秩序，并非遵从普遍的法治规范。然而，在现代化进程中，情感治理模式与市场化契约型运转逻辑是相悖的。改革开放以来，我国市场经济进程打破了农村的相对封闭状态，熟人社会开始变迁;基层党组织逐步健全并走进村域领导中心，法制化管理成为主流。但同时，世代定居、安土重迁类型的乡村，仍需基层党组织在较长时间内变革熟人思维，使法治化治理占据优势。

国家治理体系现代化要求乡村由人治向法治转化。党在“东西南北中”的领导核心地位决定基层党组织在乡村的重要角色，“党组织领导的自治、法治、德治相结合的基层治理体系”[8]赋权党建主体责任。乡村现代化治理“有制——有治——有序——有效”的逻辑规定性和乡村产业、基层民主、乡土文化、人居环境、绿水青山的要素禀赋维护，也必须由具备领导力、组织力的基层党组织来带领完成。此外，农民群众的安全感、幸福感亦有赖于党组织领导的乡村善治。由此，党领导基层社会治理具备最典型中国特色[9]。

二、提升农村基层党组织现代化治理能力的实践困境

经过脱贫攻坚战，基层党组织在执行农业补贴、精准扶贫、“厕所革命”以及扫黑除恶等一系列举措中，领导改革、服务群众，成效显著。但从传统向现代转型时，其治理能力在组织管理、资源控制等层面还面临新的挑战。

（一）村级党支部优秀人才刚需与乡村“空心化”的矛盾

新时代为了补齐“三农”发展短板，我们党有序推进精准扶贫战略和乡村振兴战略，继续以“项目制”方式分解任务、分配指标到农村。农村基层党组织和村级党员干部担纲重任并全过程参与脱贫攻坚战，助力维护农民脱贫致富的切身利益，村民群众普遍对“村级党支部担当领导核心职能、村干部为老百姓办实事添实惠”持高度认可态度，村级党组织维持了村域领导核心地位，改变了被边缘化的状况。

从脱贫攻坚时期到乡村振兴时期，下乡驻村、包片联户以及其他定量化任务已经充分调动了现有属地党员参与积极性，但仍存在人员不足情况;推进乡村电子信息网络和智能化建设、产业化建设，也产生了对复合型人才的需求缺口。正如习近平所说，乡村振兴，组织是基础，人才是关键。基层党建撬动乡村治理新格局，有赖于优秀“领头雁”和量足质优的村属党员，急需党员培养和人才补充。而现实的城乡二元结构下，市场经济机会强吸引农村劳动人口离乡入城务工，工业化和城镇化的“拉力”牵引出持续规模浩大的入城潮。相较而言，农村教育医疗资源少、发展空间小，要素自我供给偏弱，迫使有经济实力、知识能力的乡村精英萌发留城想法。乡土文化又处于相对弱势，乡愁乡情的凝聚认同力日趋淡薄，精英人才一旦走出去，往往不愿意返回乡村。近些年来，先期入城的农民拥有了充足财富和稳定住所，开始将同姓同族同村的人带离农村，形成一种“一起入城”式移民潮。由此，農村人口的急速单向空间迁移引起传统村庄社会结构断裂，老龄化、留守化成为乡村常态。农村因穷而颓、因颓而空，即便是历经较长时期的新农村建设，依然在一定程度上生发了衰微样态的链式反应，造成农村基层党组织吸纳中空的困境。每年两次党员发展期间，村级党支部面临的棘手问题就是缺乏符合党员发展标准的优秀人选。由此带来的问题就是村级党组织因缺乏强力能干的人才而处于“贫血”状态，村级党员干部年龄老化，活力动能不足。如，调查显示，“某省77个样本村，60岁以上党员占315%，30岁以下党员仅占98%;有30个村近三年未发展党员，14个村无入党积极分子”[10]。这反映出部分村级党员队伍面临青黄不接的严峻形势。乡村人口基数的下降直接导致农村青年断层问题，现有村域成员结构又与现代化治理要求不相适应。这成为农村基层党组织振兴及其现代化治理能力提升的最大掣肘因素。

（二）村级党员干部的治理权威“冲散化”

权威是因传统、魅力抑或法理型影响力而获得认同服从[11]。村域权威建构于权力赋权与村民认同的源系，而有“面子”的乡村干部懂得将权威建立在发挥某些职能、执行某种职责之上[12]。传统乡村在乡土久远历史中传承了诸多仪式性的乡风民俗文化，主导执行此类非正式事项的职能职责成为乡村场域中权威俘获的标志，其人熟谙礼仪规范和地方志知识并在地缘系统中拥有权威的社会情感激励。当前，在一元领导多元治理框架中，村级党组织具备上级党组织赋权的法理权威，落实移风易俗的相关举措，必定发挥治理关键作用。但是，乡贤五老、宗族长辈兼具在文化浸润中掌握乡俗规范和获得声望、“面子”以及威信的内生条件，并不需要公权力或行政程序参与处理，从而产生传统文化变量控制中多元主体对党支部权威的消解。

我们党提出的乡风文明，是将乡村思想道德与新时代进行衔接的标志，致力以农村党员干部引领文明乡风、良好家风、淳朴民风，是乡村文化的现代化面向。党支部“乡风文明”建设直接触及并挑战传统沿袭的婚丧嫁娶人情化格局，青年干部在年龄、资历、经验和威信上就遭到既有村庄权威结构的挤压，其法理性权威在乡土礼俗体系中被稀释，话语权遭到阻隔。而乡贤长辈在继承传统之规中具备天然的合理性威信，成为村群祭祀祷礼取名等仪式主理毫无争议的职能主体——“管客司”①。村里举行婚丧嫁娶的礼俗仪式，乡民往往会绕开村干部，仍然邀请名人长辈来操持。在此类习俗仪式的人情联系中，村级党支部推进法治化、现代化的治理方式与传统情义式社会调适机制形成了对峙并被后者销蚀。

（三）资源禀赋控制与规则化治理方式的缺配

基层党组织治理能力的提升，还涉及科层管理、要素调配等因素。宏观上，党中央作出国家战略规划图，经科层系统向下分配任务并提供配套的资金、项目和资源;微观上，村级行政保持半体制化运转样态，而技术更新、硬件配备在前期的新农村建设中已经基本完成，电子设备与信息网络技术联通村庄电子政务，网络化办公成为国家对广大乡村的行政管理路径。可以预见，在较长时期内，伴随乡村振兴战略推进的大量配套资金、项目和资源仍然会投入基层、直抵乡村。相较于量化积累，资源要素置换的效度更值得关注。之前以及现有的乡村投入存在资源被贪占滥用和“上面好政策，下面歪对策”的执行差异情况，与党中央和农民群众的预期相去甚远，基层公权力面临陷入“塔西佗陷阱”的窘境。为了避免治理公信力遭受流失损耗，焦点开始转向国家战略在乡村落实的信息反馈、实效检测以及意志守正。资源要素控制权由村级自主调配回转为县乡层级分配，执行一整套复杂的报告审批、上级转移支付流程;各级考评督查、限制性规则进入农村，要求程序合规。简单地说，资源拨付越多、督查约束也越严，基层党组织则难以或较少从科层体系获取支配权。由此，农村基层党组织执行分解任务，如助农投资、道路硬化等，产生以下矛盾：一是指标性，即将项目拆分为诸多指标，只有达标才能筹划绩效，造成指标绩效意义与农民多样诉求的弥散矛盾;二是文牍性，即“办事留痕”要求，基层党员干部为了证明遵照上级规范完成任务，大量人力耗费在统计报表数据、盖章跑流程、网站信息汇报、备材料迎检的冗杂过程中，报告僭越服务、形式僭越内容，面临偏离惠民初衷的风险;三是程序化，即资源使用“过程合规”考核替代过去“结果达标”考核，落入自我消耗的内卷化状态。在统分结合的双层经营体制替代合作化后，农村囿于资源禀赋弱势而产生较严重的集体经济“空壳化”问题。农村基层党组织的运作经费主要来源于上级转移支付，在进行村庄治理时必须严格按照“项目制”规则进行网上预算申报、行政审批、招标承建、考核验收的流程，使其缺失应对村情变化自主把控大局、灵活调适的政治能力。

计划预期下对治理权限的收缩性集中并不完全适应特殊性强、变化快的农村事务，因为乡村治理事务具有偶发、碎片和连锁的特点，“国家对村级治理的规范愈加过于严格、细致、具体，村干部就愈……陷入空转、内卷化、劳而无功，脱离农民需要和农村实际”[13]。在上述治理能力悬浮的情况下，要素集中还会限制村级党员干部的创新动力，即工作办事只遵照指标指向而无法跳脱经验管理范式，限制“一村一特色”的创新效能。

三、困境超越：赋权提能与农村基层党组织现代化治理能力增益

不管是从为民利民的初心使命出发，还是从党领导农村美好发展的执政目标入手，基层党建在乡村振兴与乡村治理中都发挥着筑底强基的作用。基础不牢，地动山摇。按照现代化目标的要求，需要从治理能力上进行理论思考，突破两个困境：一是如何实现空心化环境下组织内的人才要素集中;二是如何增强权威能力，在外部获取高质量治理成果。要破除此类梗阻，就要再度审视基层党组织这个“母本”，从治理主体、治理程序和治理方法上“增力”“赋权”和“提能”，实现党建引领乡村振兴的战略性目标。

（一）在精英整合中增强村级党组织的治理主体力量

宏伟蓝图变为现实的实战阶段，驱动农村基层党组织砥砺奋斗，对组织运作提出更高要求。针对农村人口流失问题，组织力强化和组织建设成为党建蓄势复举的着力点。基层党组织组织力是指根据特定任务职责所展现出的吸纳、凝聚、动员以及整合能力。唯有具备强大的内展外延组织力，基层党组织才能集成优势，即以组织培养与人才延揽为抓手，挖掘精英人才并在整体上壮大组织力量，增强一元领导多元乡村治理主体的协同共治能力。

前者的重点在于整合与优化垂直选培的内组织机制，从科层体系选派结合，“量身定制”契合村庄发展需要的党员干部。政治能力强、服务意识好、综合素质高是基本要求，尤其是选拔能够为乡村产业提供科学技术支持、为生态宜居提供创新机制策应、为乡风文明激活思想观念变革、为培养新型职业农民提供知识指导的优秀青年党员干部，以处理涉及“互联网+”、区块链、大数据、5G智能、云计算的电子政务事项。要积极实行“城市反哺乡村”，常态化执行县乡级干部驻村任职以及“一肩挑”模式，通过行政嵌入途径派驻农村挑大梁，充实村级党支部干部队伍。同时，还要从基层一线与艰苦地区发现、储备、留住优秀青年人才，这既是党中央布局乡村治理的战略要求，亦是党建引领乡村内涵式发展的用人逻辑。有必要在大区域范畴探索乡编村用基础上的流动性任职[14]，设计“多群对多点”流动任职，创设性扩大被选派干部的选择空间，让一群党员干部在一个大行政区内流动驻扎多个村庄，使其能够在较灵活的统筹协调中均衡适应村域在场角色，弥合定点驻村强制程序带来的心理差距，从被动留村转为真心喜爱农村。大学生村官、选调生这类有能力的外来治理主体引得进来、留得长久，补足新鲜血液，有助于重振农村基层党组织的活力。

后者的重点在于完善引领与重聚本土精英的外组织机制。虽然农村劳动力外流不可避免，但是农村仍然留守着未入城的农民，在国家政策反哺周期内的人才回流同样值得期待。此类体制外精英共同拥有知识复合能力、身份定位上的情感归属与集体荣誉归属的乡土情结。村级党组织要打造共建共治的共同体格局，整合引导而非排斥、协同包容而非博弈;注重协同管理，将体制外精英纳入民意信息传递、决策规划制定以及具化执行等各个阶段，形成基层党组织领导人人参与、群策群力和共同创造享有财富的共治机制。村级党支部在此过程中要精心培养、积极考察，吸纳对党忠诚又甘愿为民造福的精英乡贤，破除因代际断裂引致的党员队伍结构老化弊病，盘活农村基层党组织治理的人才力量。

（二）在权威凝塑中提升村级党组织的治理执行软实力

如前所述，国家战略的深嵌执行效度有赖于基层党组织对乡村熟人社会的控制力度。村级党组织通过集中力量办大事消除边缘化风险，但仍会遭遇情感附着乡村治理的社会心理分殊困境。如果村级党组织不能将法治管理融入并主导乡村情感利益，实现价值与理性的双向互构，就难以转法理领导优势为现代治理权威。就基层党组织现代化治理能力可能的实践理路而言，要超越这一困境，需要实现意识形态和权威的软实力层面的补齐持衡。软力量主要是以文化、意识形态和政治价值观为核心内容的治理能力[15]，对传统农村治理场域有着更持久的软嵌入作用。一方面，强化思想引领，提振软实力。需要加强对村级党员干部进行党的创新思想理论灌输教育，涵育崇高理想信念和德治能力，增强拼搏奉献的使命感，从而标识作为领导主体的先锋模范身份，发挥对村庄共同体标杆示范、激励感召的作用，以自我革命精神获得更深远持久的软实力权威和正当的公信理由。另一方面，整合治理行为，发挥“头雁效应”。一要落实党员责任区、挂牌户制度，督促党员干部定期入户，精准对接群众生产生活，做暖人心、得人心的工作，加深联系，更接地气、更通民情，重塑群众“有困难找支部、有需要找党员”的政治信任;二要因势利导在乡土社会开展社会主义核心价值观的宣传培育工作，弘扬真善美、凝聚正能量，触发尊崇认同的心理情感，生成正向价值观念的情感认同;三要通过现代性共识固化法治统合的秩序纽带，如开展送法律下乡、举办道德讲堂等活动，保证对乡土情义思维的潜移默化的引导和转化。以思想文化的话语共识加深基层党组织先进性感召力，持续提振农村基层党组织的村域社会心理认同，达到权威凝塑和集中的目的。

（三）在服务群众中增进村级党组织的治理落实效能

在乡村场域中，效能建设体现着党管农村工作的目标导向。农村基层党组织要全面贯彻执行党中央的理论和路线方针政策，依靠基层党建形式的创新来实现在过程与结果上的引领与见效，其本质上所体现和依据的是为民谋福的执政价值追求。坚持中国共产党的初心和使命，围绕为人民服务的根本宗旨调整共建共治共享方式，能够更直接地掌握和回应农民利益诉求，落实政策目标任务，凸显治理落实效能。

第一，农村基层党组织从党的纵向系统内获取同其基础性地位相适配的领导资源，包括无法从薄弱村集体经济获取的物质资源。在制度框架内实现资源要素经由上级机关→村级党组织→农户的流转，保证村级党组织一定的自主使用权和管理权，激活其主体性、主动性、灵活性、组织力。农村基层党组织以主体身份自主完成治理职能与资源要素的融合，反映在群众路线践行与惠农政策执行的随时在场，传递村级党组织权能在场信息，将党的政治领导优势和组织优势在微观上最终转化为党在农村能办事、办实事的坚强领导力量。第二，农村基层党组织要立足扎根乡村、直面农民的天然优势，密切同农民群众的联系，以农民群众满意作为推动惠民政策落实的原则。村级党员干部要推进服务型基层党组织建设，想群众之所想、急群众之所急、解群众之所难，主动及时走访和快速有效回应群众最关心最直接最现实的利益问题，满足农民群众美好生活需要，确保政策真正惠及广大农民，不断提升其获得感、幸福感和安全感。第三，农村基层党组织要主动推进村庄事务对外公开，坚持协商民主，创新社情民意诉求表达机制，引导农民群众有序参与村务管理，团结动员群众，凝聚服务群众，拓展基层治理场域的参与主体网络。与此同时，进一步推动监督落实，凸显国家治理体系现代化、法治化和权力在阳光下运行的价值追求。必须编好防范权力寻租、微腐败的“笼子”，从底线上保证农村基层党组织治理成效的“及格率”，实现廉能并举。可以探索党外群众监督的政治社会化进程，畅通建议批评的长效常态化渠道，邀请乡贤五老、中坚农民等乡村精英参与监督，依靠群众监督村级党组织合正当性运作，从而强化公权力，更好地与农村基层党组织的现代化治理規则相适应。而保持在组织制度框架内结成切实可行的群众性监督约束机制，还需要在接下来的乡村振兴实践中探索最佳结合点。

结语

实现乡村善治，离不开党的农村基层组织。就国家治理现代化而言，强大的政党力量是一种现代化的综合能力体系[16]。农村基层党组织治理能力现代化主要是在组织系统中强化主体力量、方法模式与执行成效，使党领导农村的制度优势转化成治理效能。必须瞄准乡村日新月异的变化，调适农村基层党组织的领导、管理和服务的关系状况，激活其主体性和主动性，不断提升治理能力以领导、服务乡村振兴大局，共建充满活力、和谐有序的善治乡村，进而助力农业农村全面现代化。

注释：

① 管客司：一种婚丧嫁娶仪式及宴席全程中负责调配管理的司仪主持身份，需要较强的统筹管理能力和人情关联度。

参考文献：

[1] 中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见[N].人民日报，2021-07-12（01）.

[2]韩俊.实施乡村振兴战略五十题[M].北京：人民出版社，2018：186.

[3]钟海.权宜性执行：村级组织政策执行与权力运作策略的逻辑分析 [J].中国农村观察，2018（2）：97-112.

[4]习近平.在中央农村工作会议上的讲话[N].光明日报，2017-12-30（01）.

[5]习近平.在参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时的讲话[N].光明日报，2018-03-09（02）.

[6]习近平谈治国理政：第2卷[M].北京：外文出版社，2017：143.

[7][JP3]费孝通.乡土中国[M].北京：外文出版社，2008：30.

[8]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-06（02）.

[9]祝灵君.党领导基层社会治理的基本逻辑研究[J].中共中央黨校（国家行政学院）学报，2020（4）：37-45.