甘孜州乡镇干部法治思维及能力调查报告

中共甘孜州委党校 张建琼

一、法治思维及能力的内涵

（一）法治思维

“法治思维”最早是在党的文件中出现，但并不是凭空而出，而是党由静态的法制建设，向动态的治体系推进过程中，对法的理论成果文本化体现。法治思维内涵：以法治观念、法治原则和法律规范为基础，从合法性目的出发，运用法律规则方式思考的一种理性思维方式，强调遵守合法性的底线，将法律条文、法律常识及法治相关的规制及要求践行到认识、处理问题上的一种逻辑化且以法为中心的思维方式。

（二）法治能力

法治能力内涵：属于认知与决策能力的一种，权力者在法治理性思维模式指引下，运用法治方法决策、认识和科学处理相关问题、事务的能力。法治能力的理论核心在于正确的认识，实践核心在于处理与决策，认识是处理与决策的前提，处理与决策是认识的实践。

二、甘孜州乡镇干部法治思维及能力的调查分析

（一）基本情况概述

笔者通过问卷，甘孜州乡镇干部做了调查，调查问卷从年龄、学历等方面，了解调查对象的基本情况。见表1。

据调研分析：第一、年龄占比以中青年为主，31到45岁年龄段人数，约是问卷总人数的五分之四，乡镇干部呈现年轻化现状趋势。第二、乡镇工作年限大多在8年以下，且乡镇工作的年限受文化水平的影响比较明显，学历越高乡镇工作年限越短。第三、乡镇干部学历水平相对较低，专科占比最高，在调研数占比总人数52.42%，取得学历形式为函授教育。

（二）乡镇干部对法治思维及能力的主观认识

1.对于自身法治思维及能力的主观认识

问卷设置两个问题来考察乡镇干部对法治思维及能力的主观认识。如图1、图2所示。

图1 您认为法治思维及能力的本质是什么？

图2 您认为自身的法治思维及能力如何？

据调研分析：第一、乡镇干部对于法治思维及能力的认识当中，权利制约和公平正义占比相近，分别为41%和38%。表明乡镇干部充分认识，作为社会治理的力量，维护公平的重要性。第二、乡镇干部对于自身法治思维及能力的认定，较差和一般占比相当，分别为43%和46%。虽乡镇干部对于自身法治思维及能力认为不高，但民众层面得到了提升，调研中60%认为，所属乡镇干部法治素养相较于5年前有所提升。

2.对于客观环境中运用法治思维及能力现状的主观认识

调查设置四个问题来了解乡镇干部的法治思维及能力的环境现状。见表2。

表2 客观环境中运用法治思维及能力现状的主观认识

据调研分析：第一、总体客观环境相对较好。对于同事或者领导具备法治思维及能力的认定，呈现肯定现状；尤其是对于乡镇干部依法办事的认知得到了肯定，在“您认为我国当前是否存在领导干部不依法办事的现象”的5个选项中，C选项的占比达到了73.67%。但是比较有意思的是，在“您在行使职权的过程中，比较苦恼的问题包括哪些？”这个问题的5个选项中，A选项和B选项占比是36.33%和47.67%，合计达到该选项的84%。通过分析，乡镇干部应当将身份定义为“干部”在工作中，法治思维及能力呈现向好的趋势，但将身份定义为“群众”的时候，法治思维及能力呈现向下的趋势；换言之，作为公职人员的时候“守法、用法”，但作为民众就“不懂法”，所以乡镇干部法治思维及能力是需要提升的。第二、“熟人社会”依然是当前的社会现状。在您身边有“遇事不找法找熟人”问题5个选项当中，选择“有”的选项分别占比分别是，31.50%、58.00%、8.58%，三项合计占比达到了总数的98.08%，而且就单独的“经常听说”就占了总数的一半以上。

（三）甘孜州乡镇干部法治思维及能力的客观现状调查分析

1.乡镇干部法律基本知识相对粗浅

问卷设置两个问题来了解乡镇干部的法律知识。如图3、图4所示。

图3 法律基础知识测试题得分情况

图4 您是否了解依法治国与法治政府建设的基本内容

据调研分析：第一、法律基础知识相对欠缺且粗浅。试题难度属于常识性的问题，如：假定是执法人员，因不当行政行为，引起行政复议及诉讼是否应诉等常识性问题，但60分以下的占总数的47%，可见，基本法律知识的了解浅薄。第二、对于国家的顶层设计关心不够。在“您是否了解依法治国与法治政府建设的基本内容”问题当中，“只知道这些名词，但对内容不了解”占比达到了61%，“很了解”占比是3%，这个现状的出现是不应该的。

2.乡镇干部对法律至上原则认识不清

调查问卷，共设置了四个问题来考察调查对象。见表3。

表3 法律至上原则问卷调查分析统计表

据调研分析：第一、法律的信仰还没有树立。在关于“如果发现制定的政策与现行宪法、法律相抵触，您会如何处理？” C选项占比最重达到65.17%，而最具有法治思维及能力的选项A占比只有4%。第二、改革就是突破法律条条框框的思想还存在。在关于“如何理解‘经济要上，法律要让’这句话”问题4个选项当中，选项C选择占比只有8.25%，相对其他选项的占比是较为低的。

3.乡镇干部对权力制约理解不当

问卷共设置了两个问题来考察调查对象对权力制约的认识。如图5、图6所示。

图5 您对于权利是如何理解的？

图6 公民权力和国家权力之间存在什么关系？

依据调研得出：第一、“法律明确授权的就是权力”的选项占比最高，达到了86%，看起来是对权力制约有成熟的认识。第二、“公民权力和国家权力之间存在什么关系”的选项占比最高的是，“公民权利来源于国家权力”达到了总数的52.6%，而“国家权力来源于公民”占比只有31.28%，可见还有部分干部对公权力的认识有误差，没有认识到国家机关的权力，必须受到法律的规制和约束，权力必须为民所用。

4.甘孜藏区乡镇干部法治培养机制不完善

乡镇干部处在一线，日常工作繁杂而冗长，很难有充足的精力和时间去学习，法律知识呈现出碎片化和表面化。根据调研了解造成的原因为：

第一，培训的机会偏少。乡镇一级司法派出机构，派出参加法律知识培训一年仅有1次左右，作为执法的主体专业培训太少。第二、培训的方式单一。会议自学、主题宣传等，不具有系统性。

四、甘孜州乡镇干部法治思维及能力养成提升建议

（一）营造全民学法氛围，以普法提升乡镇干部的法律知识

全面依法治国的实现有赖于乡镇干部正确的运用公权力，想要正确的运用公权力，法治思维及能力就是基层干部的必备要求，乡镇干部对于法律知识的储备是非常重要，学法才能懂法，懂法才能用法。在调查问卷当中，针对“您认为领导干部不遵守法律的主要原因什么？”6个选项当中，“领导干部不懂法”占比达到了问卷数的百分之九十九，加之问卷调查当中试卷成绩的不及格分数占比高的现状，提升法律知识的储备较为紧迫。普法教育学习，在营造学法氛围和提升法律知识储备有一定的正向作用，甘孜州建立的法治宣传栏、法律服务联系点，培养寺庙法律“明白人”，法治广场，已经在一定程度上营造了良好的学法氛围，甘孜州制定了《甘孜州国家工作人员学法用法实施意见》要求会前学法在一定程度上提升了乡镇干部的法律知识储备。

（二）树立宪法法律的权威，奉行法律至上，坚持权力为民

宪法是法律体系的核心，是国家的根本大法。在问卷调查统计当中，关于“在法治思维当中，您最关心哪种法治思维”的多项选择中，“宪法思维”以100%的关切被调查者选择，可见乡镇干部宪法的熟知度。树立了宪法法律的权威，明白了宪法法律的“最大公约数”价值，才能奉行法律至上原则，干部一切举措行为都能按照法律法规做事，实现学好和用好法律；坚持权力为民原则，权力自我约束理念树立，才能在运用权力的过程中“不越界”。

（三）创新法治培训的方式，破除“套餐式、模式化”

一是突出乡镇干部需求的导向，发挥新媒体新技术的运用。注重运用网络媒体：微信、学习强国平台等学习，并且打通上述学习平台之间的壁垒，实现内容、形式创新。如：建立甘孜州数字化公众号，并对进行分类分级管理，针对不同的人，推送相关的法律知识，以此来满足干部对于法律知识的不同需求。二是整合资源，与科研院校、培训机构建立全方位多层次的培训模式。培训前收集学员意见，从“套餐式”向“点餐式”转变，这样才能满足学员学法需求度。三是以案释法。制作《系列身边重大案件警示录》、建立干部庭审旁听活动，使干部能够“零距离”接受法治教育。

（四）健全考核制度，倒逼乡镇干部法治能力提升

一是提高招录“法律门槛”。在新任乡镇干部的招录中，增加对于法律基础知识相关的内容，能够促使考生学法，让学法成为常态化的社会现象。二是立法层面推动乡镇干部学法的常态化。在《甘孜州国家工作人员学法用法实施意见》推动落实的基础上，制定完善的配套制度，使乡镇干部学法工作常态化和制度化。三是强化乡镇干部晋升的法治思维及能力的考核。在任用和选拔干部的过程中，提出对于干部法治思维及能力的专门审查内容，让干部是否具备法治思维及能力作为晋升的必要依据。在问卷调查当中，关于“您认为领导干部提升法治思维及能力有效的方式方法有哪些？”的多项选择当中，选项C“在录用领导干部的前期，把具备一定的法治思维作为晋升的必备条件”以100%的占比成为问题的最佳选项。在干部选拔任用阶段，考察法治思维及能力，能够让干部职业生涯一开始，就严格要求自己。