多源流理论视角下的京津冀农地流转市场差异化分析

邓思宇，张远索，姚艳

(1.北京联合大学 应用文理学院，北京 100191；2.农业农村部工程建设服务中心，北京 100081)

引言

随着社会经济的快速发展，不同地区呈现较大的发展差距，缩小城乡、地区间的差异是推进新型城镇化的具体要求，妥善处理好“三农”问题是推进新型城镇化进程的重要举措，而提高土地资源利用效率是推动农村经济快速发展的重要引擎。农地流转是实现农地资源合理有效配置、推动农村经济发展、增加农民收入、缩小城乡差距的一项有效措施。中央明确鼓励农地流转，出台了一系列相关政策文件，要求放活农地经营权，促进农地规模经营。地方政府也积极响应号召，推动落实农地“三权分置”，农地流转的政治环境积极向好。

近年来，关于农地流转的研究取得较大进展，以“三权分置”、流转意愿与流转因素研究为主。诸多学者致力影响农地流转因素的研究，其目的在于有针对性地解决农地流转过程中的消极因素，推动农地流转健康有序发展，实现规模经营。归纳总结农地流转中出现的问题，深入剖析其成因机理，对促进农地有序流转和农业发展具有现实意义。既有文献以某一理论模型为研究支撑较多，有学者通过经济学模型对农地流转与贫困的关系进行研究，借鉴Black& Henderson(1999)的分析框架，构建城乡一般均衡框架，研究农村贫困家庭的农地流转行为与职业选择的影响关系[1]。农地流转价格研究也是重要话题，农地流转的直观经济价值表现为流转价格，翟研宁在其流转价格的研究中依据加权平均法计算出流转农地的实际交易价格，利用收益还原法计算流转农地的应然价格(流入方为获取农地应当支付的价格)，进而分析二者存在差异的原因[2]。研究政府行为在农地流转中发挥的作用与扮演的角色，构建成本函数对市场自由配置的农地流转价格与政府主导下的农地流转价格进行研究，阐述政府主导模式下农地流转发展背离流转目标与成效预期的深层次原因[3]。综合来看，对不同地区农地流转进行对比研究进而发现问题的研究还较为少见。在此背景下，基于土流网流转交易平台数据对比分析京津冀地区农地流转市场状况，梳理北京、天津、河北的农地流转地点、流转方式等要素特征，多角度、深层次分析京津冀地区农地流转差异，并结合多源流理论对京津冀流转状况进行分析，进而提出促进京津冀农地有序流转的措施与建议。

一、多源流理论引介及其在农地流转中的试用

(一)多源流理论引介

多源流模型的理论根源发于科恩、马奇和奥尔森的垃圾桶模型，垃圾桶模型认为组织的决策行为是受问题、治理方案、机会策略与参与人员这四种因素制约[4]。1984年公共政策学家金登借鉴垃圾桶模型提出多源流理论，并将该理论在《议程、备选方案与公共政策》一书中进行详细阐述。

多源流理论的创造者金登认为“一个项目被提上议程是多种因素共同作用的合力结果，并非是某单一因素作用的结果”，因此，多源流理论是基于问题源流、政策源流与政治源流三者发生连接与交汇的一种适合解决现实问题的理论模型。问题源流是指引起社会关注的热点问题或是潜在的需要政府出面加以解决的情况，情况与问题并不等同，当情况的严重性上升到一定程度后受到参与者的关注，随后收到的问题情况反馈展示的就是问题源流；政策源流是指为缓解或解决现实问题，决策者与参与者提出的各种政策建议、政策主张等，是将问题与政策综合考虑的过程；政治源流则是反映政治背景与政治形式等情况的国民情绪、公众舆论、权力分配格局、利益集团实力对比等因素[5]。

当问题源流、政策源流与政治源流三股溪流在政策之窗汇集，政策之窗被打开，问题就被提上了议程，有了被解决的机会，因此也被称为机会之窗[6]。政策之窗分为两类：以问题为基础的问题之窗、以政治因素为基础的政治之窗。政策之窗的打开在很大程度上是源于问题源流与政治源流产生内变，此时政策制定者或参与者抓住机会发挥推动作用，在议程中提出政策方案，促使三条源流实现交汇，推动问题的有效解决和政策的良性变迁。

(二)多源流理论在农地流转中的试用

多源流理论最早主要是用于医疗、运输、电信与财政等领域内政策的分析[7]。随着多源流理论应用的不断加深与本土化，该理论越来越多的被用来解决不同社会问题与政策之间的矛盾，所应用的领域也愈加宽泛。将多源流理论应用于农地相关研究的学者包括但不限于以下几位：申始占通过问题源流、政策之窗详细论述农地的“三权分置”是否为社会发展过程中出现的伪命题，认为答案是否定的，“三权分置”的提出基于农村生产关系适应生产力发展的必然趋势[8]；吴成峡等以多源流理论的三种源流与政策之窗为视角，从实证层面回应和检验理论假设，分析家庭联产承包责任制在我国农地产权政策演进中的形成过程[9]；李玉文等从农地所有制与使用权角度论证农地流转自由的问题源流，而将永包制与私有化作为政策源流，兼顾公平与效率作为政治源流，提出在多源流理论下要注重政策的“软化”过程和包容多元的政策建议[10]。多源流理论在农地流转中的应用研究较多集中于对政策的解读与政策的变迁，对政策的合理性与作用进行论证。政策的解读源于现实问题的发生，当问题源流与政治源流出现状况，政策源流无法调和，政策之窗打开。在京津冀协同发展的大背景下，由于地区发展水平、土地资源状况等不同因素的影响，京津冀地区的农地流转呈现不同的效率与程度。基于土流网网络交易平台数据，分析京津冀地区农地流转信息，初探京津冀地区问题源流、政策源流与政治源流对农地流转的影响。

二、基于土流网交易平台的京津冀农地流转现状

(一)数据来源与研究方法

数据来源于土流网(https://www.tuliu.com/)，时空条件限制为2015年至2019年北京市、天津市与河北省3地的农地流转数据。将土流网流转交易的土地用途选定为耕地，包含水田、旱地、水浇地与其他耕地4种类型，数据内容涉及流转面积、流转年限、流转方式、流转价格、流转时间与是否交易。其中北京市(西城区和石景山区数据缺失)总计236宗在登记农地；天津市有10个涉农区，总计139宗土地(北辰区数据缺失)；河北省境内涉及保定市、沧州市等11个地级市在土流网交易平台共计发布469宗土地。

数据处理采用SPSS录入后的描述性统计分析进行计算，将地区与流转方式、流转年限与流转面积等流转要素进行交叉统计分析，利用加权平均计算各地区农地流转价格均价并计算和阐述不同流转要素下的京津冀农地流转交易率与农地流转状况；利用Arcgis空间统计分析展示京津冀三地农地流转空间分布。

(二)京津冀农地流转现状分析

图1 京津冀农地流转地点及成交量分布

北京市辖区范围内的农地流转主要集中于郊区种植区，以顺义、通州、昌平、平谷、大兴等地为主，单从北京市的农地经营权流转成交量来看，成交量较高的地区分别为昌平、房山、延庆和顺义，主要为北京的平原种植区与山区种植区；天津市的农地流转入市信息少，主要集中分布于天津市的西部、南部的静海区、滨海新区与武清区；河北省的农地信息较多分布于沧州、张家口、保定、邯郸与承德，其中张家口、承德、廊坊地区的成交量较多，保定与沧州的信息发布量多但成交数量少。北京市的农地主要分布较均衡，呈东西南北的环形分布，天津市的农地流转主要分布于半环形的南部地区，河北省的流转农地主要集中环绕北京、天津的C状分布。

表1 京津冀各年份农地流转交易率

通过对年度农地流转信息发布量的分析发现，2015-2017年京津冀发布量均较少，2018-2019年间呈现不同程度的大幅增长状况。北京的农地流转信息总量在2015-2017年间处于逐年减少状况，自2017-2019年间农地流转信息数量出现大幅增长现象；天津农地流转信息总量自2015-2019年信息总量呈波浪增长趋势(2016年未出现含有价格信息的交易宗地)，2018-2019年宗地信息呈快速增长趋势；河北农地流转信息总量呈逐年稳步增长趋势，至2019年达近5年内信息发布量峰值。

分析北京流转土地的成交量数据可知，2015-2018年成交量在逐渐下降，2018年成交量达近5年最低值，随后于2019年有小幅回升，5年间农地流转信息不断进入市场，但其流转速度并未同流转信息进入市场的趋势呈正向变化，概因农地流转利用需要经过较长时间的入市选择后才被流转；2015-2017年间农地信息量少，成交率高，但自2018年起，天津市各区农地流转信息开始不断进入流转市场，农地流出方基数增加，天津市进入流入方市场；河北的自2015-2018年间成交率始终高于未成交率，该现象说明在2015-2018年间农地流转需求多，速度快，流转市场效率较高，时至2019年农地交易率呈暗降态势，2019年河北省范围内的土地信息呈现大幅增长，成交数量占比总量降低，但农地交易数量仍在增加。

2015年河北省人均耕地面积879m2/人，天津市247m2/人，北京市100m2/人，河北省的人均耕地量在京津冀3地内位居首位，从其农业资源角度分析具有一定的比较优势[11]。横向比较京津冀地区的农地流转市场信息发布数量及交易量可知，河北省的农地流转发布量最多，成交率均高于京津地区。

表2 京津冀不同方式农地流转交易率

考察农地流转方式交易数据可知，京津冀地区农地流转多以出租方式为主，均占其流转总量的60%以上。在北京房山、河北邢台的出租流转中，存在返租倒包现象，即村集体作为中介代理人以集体经济组织的名义租赁承包者承包的土地，然后再将这些土地租赁给具有农业生产能力的个人或企业[12]。其优点是村集体既作为中介代理人又作为承包关系监督人，可以保障流转程序的健康发展，在保护农民稳定利益的同时监管流转过程，相比于农民个人的出租可以更有效地保护农民利益，但由于村集体为保证稳定的流转收入，在流转价格方面可能会低于农户的个人流转价格。

表3 京津冀不同年限农地流转交易率

北京地区的农地流转年限主要集中在6-10年、11-15年这两阶段，约占流转总量的55%，其中年限在11-15年的土地相对其他流转年限的土地更受欢迎；天津近5年间的农地流转年限主要集中在0-5年间的短期流转，总计有91宗，其中流转年限在11-15年和30年以上的流转各有3宗；近5年间，河北省进入流转市场的农地流转年限集中在0-5年、6-10年、26-30年和30年以上，但从其成交状况来看，流转年限为0-5年、6-10年的土地成交较多。

表4 京津冀不同面积农地流转交易率

河北省耕地面积远超于京津地区，地块面积广大，多以大宗耕地流转较多，京津地区耕地面积相对较小，细碎化程度高于河北地区。北京地区的农地流转交易面积在0-50亩范围内的小地块流转相较其他面积的地块较多，该面积地块成交率为18.2%，面积在51-100亩、101-200亩、201-500亩之间的地块流转成交量大致相同，超大地块(1000-5000亩)和巨大地块(5000亩以上)数量少，因此成交量也较少；在天津的流转市场中，土地流转面积在0-50亩、501-1000亩的地块居多，从成交量来看，较受欢迎的土地是面积为201-500亩的土地；河北的农地流转面积交易信息中0-50亩的小面积流转宗地数量较多，5年间有101宗地完成交易，成交率为21.5%，其次成交数量较多的是面积在501-1000亩和1000-5000亩的大宗土地。

表5 京津冀农地流转交易价格

以农地流转面积占比作为加权系数，对京津冀地区农地流转价格数据进行加权平均计算。分析北京的236宗农地流转价格信息数据可得，北京市域范围内农地流转均价为1578元/亩/年，若按照交易与否分类研究农地流转价格均价，已交易的北京市农地价格为1407元/亩/年，期望流转价格(即未交易农地价格)为1677元/亩/年；计算天津的价格信息数据可得，天津域范围内(北辰区无价格数据)农地流转的均价为560元/亩/年，已交易的农地价格为787元/亩/年，期望流转价格(即未交易农地价格)为541元/亩/年；计算河北省的价格信息数据可得，河北省范围内农地流转的均价为672元/亩/年，已交易的河北省农地价格为663元/亩/年，期望流转价格(即未交易农地价格)为678元/亩/年。

北京市的农地流转价格以通州、房山和密云为首，价格在2000元/亩/年-3000元/亩/年，在1000元/亩/年-2000元/亩/年的区有平谷区、顺义区、延庆区和大兴区，流转均价在1000元/亩/年-2000元/亩/年的区有平谷区、顺义区、延庆区和大兴区，其中通过现有数据进行计算，平谷区、顺义区、延庆区的未成交均价均高于已成交均价的价格；在天津的10个涉农区中仅有武清区农地价格约为1300元/亩/年，其次分别是蓟州区(890元/亩/年)、滨海新区(575元/亩/年)和静海区(467元/亩/年)；河北省的农地流转均价可分为3档，500元/亩/年-1000元/亩/年、1000元/亩/年-1500元/亩/年和1500元/亩/年-2000元/亩/年，其中流转价格处于第一档的地级市有沧州市、承德市、秦皇岛市、衡水市、唐山市、邢台市、张家口市；流转价格在1000元/亩/年-1500元/亩/年的地级市分别是邯郸市与石家庄市；流转价格高于1500元/亩/年的土地位于保定市与廊坊市。研究其已成交农地的流转均价发现，已成交的土地流转价格均价最高的是邢台市(6105元/亩/年)，流转均价最低的是沧州市(183元/亩/年)。

表6 京津冀区域内农地流转交易均价

三、基于多源流理论分析京津冀农地流转

(一)问题源流——区域发展的不平衡导致地区呈现多样化流转差异

京津冀的农地流转因不同的自然资源因素和社会经济因素的影响而出现多样化的流转差异。在京津冀农地流转面积要素对比研究中发现，北京、河北的农地中面积为0-50亩的农地数量较多，且成交量在不同面积中的地块占比较高，此外，河北地区的农地成交较高的面积是501-1000亩及1000-5000亩的大宗地块。在京津冀三地的流转价格中，北京的流转均价最高，其次是河北、天津，造成价格差异的原因在于北京的区位条件与河北的农业资源优势。

从土地的自然因素视角看，土地自身资源要素的数量规模是产生流转差异主要影响因素，表现在流转的规模与地区资源的比较优势中。基于对网络交易平台数据的分析，京津冀地区的流转呈现出不同的特点，北京辖区面积小于河北，耕地资源的利用相较河北与天津匮乏，因此在耕地自身的土地要素资源中比较优势较弱，河北省人均衡耕地面积远大于天津与北京，农业发展的比较优势较强，且北京的流转地块多以中小面积流转较多，细碎化程度高于河北省流转地块。

从土地的社会经济因素视角看，城市定位和区域经济发展水平是导致京津冀地区流转呈现差异化的另一因素，主要表现在流转的效率与趋势和流转价格。对2015-2019年流转土地信息数据的进行分析可知京津冀呈现不同的流转效率与流转趋势，“U型”(北京)、“√型”(天津)与“波浪型”(河北)，北京天津的成交量首先呈现一个下降趋势，随后稳步上升，河北的流转趋势呈现波浪起伏式变化；京津冀地区的流转价格呈现差异，主要是在于土地的地理位置与土地资源面积的利用便捷程度，在三地中，天津市的流转均价最低，河北省次之，北京市各区的流转均价将近天津市场的2.8倍，河北市场的2.3倍，造成这一现象的原因是由于在北京发展种植业，土地规模小，细碎化程度高，将流转土地整合过程中的流转费用高，加之物以稀为贵，因此北京的流转均价较高。

(二)政策源流——完善流转政策是促进农地有序流转的保障

北京市的农地流转最早以顺义为试点进行研究，2003年，率先贯彻落实《中华人民共和国农村土地承包法》的实施，全面启动了完善农村土地承包经营权确权和规范土地承包经营权流转工作。2011年起天津市逐渐在市产权交易中心的帮助下在宝坻区建立农交所，助力农地经营权流转，实现农民增收。2015年河北省应《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”要求在全省逐渐建立产权交易中心，推动河北省域范围内农村土地要素流动，盘活农村资产，实现寸土变寸金。在土流网的年份信息交易中，北京市的农地信息自2015年起在网络交易平台数据较多，天津市与河北省2015-2017年的数据发布量较少，后两年数据发布大幅增长。京津冀地区的流转发展是遵循国家颁布的政策进行有序流转，地区的发展存在特殊性，各地区以大环境政策为指导，以各地区特殊性为关键，调整完善地区流转政策。流转的惠利者涉及国家地区、单位组织、农民个人多方利益主体，流转行为的规范化与有序化是依据国家相关部门发布的政策文件为指导原则进行的，每年发布的中央一号文件、特别为规模经营发展颁布的政策指导文件《关于引导农村土地经营权流转发展农业适度规模经营的意见》等政策方案都在规范流转的发展。农地流转从兴起到现在逐步走向成熟，离不开参与者的建设，政策制定者的统筹考虑，政策方案执行者的问题反馈。为适时有效解决农地流转问题，京津冀各地颁布的适用于指导地区实践的政策文件可进一步加强。

(三)政治源流——国家发展战略背景下的民众情绪与公众舆论

京津冀地区发展存在地区差异性，为实现同步发展，国家提出以北京带动津冀协同发展的战略思想。京津冀地区的农地流转发展逐渐趋于合理化规范化与有序化，农民的流转意愿愈发积极主动。京津冀的农地流转方式多以出租为主，在对河北邢台、天津武清和北辰、北京房山的调研中发现，流转方式对流转价格、流转效率与流转年限产生一定影响。河北邢台市的南和供销合作社以农地转包流转为主，个人承包农地后进行农业设施的前期准备，后将农地转包给有种植意愿的个人，供销社则负责进行技术培训，销售渠道的开通，承包人所收年收益较好。该类流转农地年限多为5年前后的短期流转，农地的一轮流转价格基本与土流网数据计算的流转均价持平，转包价格稍高于一轮流转价格；北辰区韩家墅是天津成功的农地流转案例之一，村民在村委会的领导下，以土地资源入股，致力于农地资源最大化，实现现代化农业发展，增加农民收入；北京市房山区的农地经营权流转主要以出租为主，流转包括响应国家的退耕还林政策及农业经营公司的流转，收益较为稳定，基本与依据土流网数据计算的北京市农地流转均价持平。农地流转过程中民众情绪与公众舆论对农地流转的影响是不可忽视的关键性问题，以上案例成功的共同前提是得到多数民众支持。社会舆论是源于利益主体的诉求，民众情绪与民众意愿是催生舆论的工具也是推动社会舆论发展的重要因素[13]。

四、对策与措施

(一)形成品牌效应，创新流转手段，发挥“1+1>2”效果，缩小区域间流转差距

受地区经济水平与国家发展战略等多因素影响，京津冀区域间和区域内的农地流转价格差异较大。河北省与天津市的流转均价相较北京较低，流转价格的差异化是京津冀发展差异化的最直观体现，为均衡地区经济发展，津冀地区可打造专属的农业品牌优势，在流转程序中合理引进工商资本，形成“企业+”的入驻，通过提高技术手段与宣传手段，寻求正确的农业定位，增加农产品的初级价值，提高附加值，形成规模化、专业化的生产加工销售一条龙。此外，面对农地流转本身，充分发挥网络交易平台的利用与传统流转工作的同步进行，加快流转效率。“企业+”的进入加“网络+”的模式共同作用形成“1+1>2”的效果，新型农业的发展增加本区域内的就业机会，减少劳动力市场转移，形成稳定的劳动力市场，减少外出务工人员，从事第一产业人员增加促进流转发展，提高流转效率与流转价格，进而缩小区域间的流转差距。

(二)加强区域性政策引导，关注流转政策的普遍性与特殊性关系

京津冀地区的农地流转呈现差异化发展的原因不只受到自然因素与社会经济因素影响，区域性的指导政策对流转的发展起着引领性的作用，地方政府相关部门根据地方的实际情况因地制宜的制定适合本地区流转发展的政策进行规范与指导，有利于推动流转的发展。要处理好各地的特殊性问题，北京的农地流转在各项流转政策的颁布下逐渐趋于规范化，北京存在流转方式的返租倒包现象，该流转方式在流转过程中可能由于村集体组织的处理不当难以体现农地的实际价值，损伤农户利益，但却是一种相对稳妥的流转方式，因此在北京的政策中，要不断提高流转的主观能动性，加强农户的流转能力，确保土地真实的价值的体现；天津的网络平台利用效率不高，传统的流转市场信息获取难，市场信息不对称等问题会降低流转效率，造成流出方土地无人知晓，流入方寻地困难，因此，天津市政府对农地流转的区域性政策应以引导流转信息多渠道公布，鼓励发展专业化系统化的网络交易平台为主；河北省的农地流转均价不高，土地资源丰富，农业资源的比较优势强，要充分利用资源优势激发经济优势，和被政府在农地流转政策中应鼓励工商资本入市，为农地流转的规模化专业化生产助力。国家部门颁布规范流转的各项政策措施，各地区政府应在大环境指导下根据自身发展情况有所侧重，处理好政策的普遍性与各地方的特殊性的关系，因地制宜、因时制宜的制定地方流转政策，创造良好的农地流转环境，推动农地有序流转。

(三)三源并流打开政策之窗，加强政策参与者与企业家的引航作用

当问题源流、政策源流与政治源流时机都比较成熟时，政策之窗就有可能被用来促进政策的转变，此时只是具有一种被提上议程的机会，但能否推动政策的改变与调整取决于能否较好的利用上这个机会推动政策的变迁[14]。从最初的人民公社到家庭联产承包责任制再到农地“三权分置”，这一系列政策变迁是在发展需求的基础上不断修正调整政策方案而实现的，问题源流的发声，国民情绪与公众舆论的推动、解决方案政策调整的不断更新，这三股源流发挥综合作用，推动农地流转政策向前发展。三股源流的汇集是打开政策之窗将议程推进的前提准备，关键一步在于主体的推动，政策制定的参与者和在企业家与民众的反馈将议程提上日程。京津冀地区的农地流转政策的颁布与变迁需要利益驱动者的推动，加强政策参与者与企业家的银行作用，最终实现理论政策与农地流转实践的深度融合。