流域水环境治理体系整合机制创新及其限度——从“碎片化权威”到“整体性治理”

□杨志云

（北京科技大学文法学院，北京 100083）

近年来，在创造“经济快速发展奇迹”的同时，中国仍面临着严重的水环境和水生态问题。水质性缺水、城市黑臭水体、水污染突发事件乃至“癌症村”都是流域水环境问题的真实写照。面对挑战，流域水环境保护防治对象从单纯的减排治污向全面统筹和系统治理转变、防治思路从重视点源为主向流域综合整治发展、治理方式从分散治理向集中控制与分散治理相结合转变[1]。但水污染严重状况尚未得到根本遏制，水环境问题已经从地表延伸到地下，从河流蔓延到近海，从工业点源发展到点源、面源和内源共存，工业废水和生活污水叠加，新旧污染和二次污染相互交织[2]。在各种水问题中，流域水环境问题最具急迫性。

很大程度上，流域水环境问题的症结在于“条块分割”的体制。一方面，部门分散管理导致职责交叉和“九龙治水”问题突出。“碎片化”的职能部门对水资源、水环境和水生态的整体性认知和关怀不足。另一方面，流域水环境管理涉及“上下游、干支流、左右岸”等复杂的利益关系，“地方保护主义”导致流域系统被行政辖区人为分割[3]。因此，以部门分散管理和地方属地管理为主导的水环境治理体系背离了流域的系统属性，制约了治理的整体效果。党的十八大以来，中央清楚地认识到流域水环境治理的体制积弊，通过“自上而下”的职能整合破除“条块分割”旧体制的藩篱，以重塑流域水环境治理体系。2018年2月《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》明确将国土、水利、农业、海洋等部门的涉水职责划转给生态环境部。2020年3月，《关于构建现代环境治理体系的指导意见》明确“推动跨区域跨流域污染防治联防联控”。2020年10月，党的十九届五中全会进一步提出“建立地上地下、陆海统筹的生态环境治理制度”。

体制变革的视角能够审视以上改革设计的优劣，却难以提供科学解释。因此，本文聚焦“条条”的部门职责交叉问题，尝试将流域水环境治理从中观偏宏观的体制改革问题还原为一个微观层次的科学问题，即交易成本和组织权威再分配，从组织经济学角度增进对新时代流域水环境职能整合过程的理解。同时，运用信息不对称和资源依赖理论阐释流域水环境治理体系整合的内在限度。这样，流域水环境管理职能整合确实能够降低交易成本，但信息不对称和资源依赖的存在意味着职责整合并不是“灵丹妙药”，同相关职能部门的有效协调仍然重要。最后，从深化和超越职能整合的角度提出相关的政策建议。

一、文献回顾与问题的提出

在分级分部门管理体制下，流域水环境治理体系涉及不同的政府层级、行政辖区和职能部门之间的关系。流域水环境治理体系整合的“规范性”和“功能性”分析一直是学术关注的重点，阐释流域水环境治理体系的基本事实，诊断现实问题并尝试提供改革建议是最常见的研究取向。随着研究的深入，中观和微观层次理论的实证研究逐渐增多，为理解流域水环境治理体系整合提供了丰富的理论元素和扎实的知识基础。

我国流域水污染的严峻形势使得环境管理体制的问题诊断和体制机制改革的应然方向吸引了学界注意。面对环境挑战，政府职能配置中经济管理职能较强大，生态环境保护职能较薄弱。具体到水环境领域，涉水管理部门职责规定重叠和模糊，水利、（原）环保、（原）国土、交通、渔政、海洋、林业、（原）农业等部门存在职责交叉和“政出多门”等现象，难以适应流域生态系统的自然属性管理要求[4]。流域水污染管理领域环保和水利部门冲突是主要制度障碍之一[5]。流域管理机构定位为水利部的派出机构，主要实施单项管理，无法契合流域的整体性和系统性要求，无法承担跨地区、跨部门的综合协调。此外，水资源和水环境管理机构在监测体系与标准、数据信息共享、水功能区划与水环境区划、水资源保护与水污染防治规划等体制机制方面存在冲突[6]。因此，应改变单纯依靠部门、行政区或技术导向的治理思路，从行政手段为主和条块分割的传统管理模式向流域综合治理转型，建立不同部委开展流域综合管理的机构和协调机制，以改善流域水环境治理结构[7]。换言之，流域水环境问题的表象是资源环境危机，实质是公共治理危机，即流域治理制度的结构性问题。流域生态系统的整体性和跨界性意味着现代流域治理体系需要摒弃一个部门“单打独斗”的理念，并破除行政区划刚性约束的体制机制，更加注重保护生态环境和注重治理的系统性、整体性和协同性。按照系统共治、立体共治和全域共治的理念，健全政府、企业和公众协同的治理体系，建立中央统筹、地方为主体、纵横协同、市场参与、实现流域内经济激励约束的综合性制度框架，协同推进全流域大治理注重高质量发展[8]。

环境问题具有显著的外部性，以外部性理论为基础，中国应建立“三级两层”的环境管理体制。跨行政区的环境外部性应当由上一级政府负责管理，例如省级政府负责跨市的外部性，中央政府负责跨省的外部性[9]。具体到水环境领域，应建立环保部门统一监督管理、海事机构对船舶污染专项监督管理和各有关部门在职责范围内实施监督管理的体制，即统一监管、专项监管和协同监管[10]。“九龙治水”的管理体制试图集中多个部门的治理资源，事实上却无法实现资源整合的目标，外部性是导致“地方保护主义”对监管污染企业缺乏足够动机的深层次原因。如是，管理体制缺陷是水污染难以得到有效控制的重要原因[11]。根据外部性和最优区域配置理论，理想的水环境管理机构是将水的自然单元作为整体，建立流域水质管理机构，统筹流域水质管理的各个要素[12]。

环境政治和权力结构是环境治理体系无法绕开的视角，它为深入理解流域水环境治理体系的真实情境提供了窗口。在以国家为主导的环境治理体制中，“条条”和“块块”存在权责断裂，呈现出一种“碎片化的权威主义”（fragmented authoritarianism）[13]。“河长制”通过党政体系逐级发包，治水责任、水质改善和河长工作被纳入政绩考核、流域治理指标辖区管理并在辖区界线设置水质监测点落实考核。不过，中国环境政治系统存在明显的“集权—分权悖论”，表现在：党在环境政治话语、法律和政策制定中具有绝对权威地位，但在环境行政过程中权力和职责呈现出“碎片化”：中央向地方过度下放了环境保护责任，而地方缺乏相应的权力和激励机制[14]。环境行政过程的碎片化是一种过度分权的体现，地方分权的制度设计能够防止中央政府在环境治理中流失合法性，以形成事实上的中央权威保护机制，但也给不同层级政府和不同部门之间的责任转移、矛盾转化带来巨大的制度空间。换言之，环境领域的地方分权治理结构成为政治精英推诿的一种策略性工具[15]。

由此，整合政治行政体系分散的职能以及将地方领导“指标责任制”延伸到流域治理领域，是流域水环境治理体系创新的重要取向。其中，“大部制”和“河长制”的典型个案最受关注。流域水环境治理“大部制”改革旨在改变流域管理职能分散、职权分割和职责交叉状况，实现流域综合管理。辽宁省辽河保护区管理局是进行初步探索的典型代表[16]。按照职能整合的思路，党的十八大以来流域水环境保护基本实现了污染防治、生态保护和统一监管的大部门制安排，为破解水环境管理职能碎片化问题奠定了良好的体制基础[17]。“河长制”通过政治契约治理机制实现权力和责任的制度化分配，依托组织架构将党政体制嵌入到河长制的组织设计，通过激励问责机制实现了治理责任与治理效率的倒逼实现，将中国特色的国家治理的组织优势挖掘出来，实现超越“压力型体制”的“积极性治理体制”[18]。“河长制”的本质是通过行政发包制和领导干部责任包干制实现高位推动水环境治理责任逐级分派给各级主要党政官员。换言之，通过科层体系首长责任制化解政府部门职责分工和属地管理的组织壁垒，实现水环境治理体系的整合[19]。不过，“河长制”面临“权威依赖”与权威不足、政策高压与内生动力不足等问题。“河长制”实际上是权威高度依赖信息纵向流动的官僚制控制体制，旨在通过等级权威突破官僚制，从“弱权威治理”转向“强权威治理”[20]。这意味着流域水环境治理模式从科层管理向流域共同体治理转变[21]。撇开“整合式执法”和垂直管理创新，现阶段分部门管理的基本结构不会改变。因此，还需要建立更高级别的流域协调机制，从“行政制规权”层次统筹流域规划和标准制定，通过行政协议或行政协助确立联合执法等合作机制，建立争议解决的行政裁决机制[22]。

综合以上，现有研究从微观的外部性理论到中观层面的“威权环境主义”“集权—分权”体制和中国特色的党政体系等方面提供了富有启发性的观点，并从“河长制”“大部制”等经验层面提供了实证基础。不过，党的十八大以来流域水环境管理体制和相关改革实践将流域城乡各类污染物排放监管和行政执法职责集中到生态环境部门，实现了治理要素复合、职能整合和手段综合等创新与重构[23]。这些丰富的改革实践走在了理论研究的前面，现有研究赖以支撑的经验事实已经发生了巨大的变化。更重要的是，现有研究在诊断和解释过去流域水环境管理体制失败的原因和内在机制上颇有贡献，而在阐释和检视十八大以来流域水环境职能整合何以有效、还存在哪些内在限度等问题上则相对欠缺。这意味着，理解流域水环境治理体系改革过程需要新的理论视角和新的经验基础。为此，本文尝试运用交易成本和组织权威再分配理论，开发一个流域水环境治理体系整合的概念框架，并结合信息不对称和资源依赖理论诊断整合改革的限度及其问题，提出完善流域水环境治理体系的政策选项。

二、交易成本与组织权威再分配：流域水环境治理体系整合框架及阐释

流域水环境保护同时涉及多个政府职能部门之间的关系、不同地方政府之间的关系乃至中央与地方政府之间的关系，治理“场域”异常复杂。具体到不同职能部门之间的关系，因水资源、水环境和水生态“三位一体”的自然属性，水利、环保、农业、国土、海洋等资源开发和保护部门在一定程度上被卷入其中。由此，存在根深蒂固的职责交叉、目标冲突和协调困难等问题。职责交叉带来了监管内容体系交叠、监管空间重叠；环境部门和行业管理部门之间围绕环境保护和资源开发目标存在大量冲突，相关规划、标准、监测点位和维度不统一。由此，导致流域水环境治理体系因分散监管执法、信息共享和沟通协调产生高昂的交易成本。如是，在生态文明和“美丽中国”的战略背景下，通过重新整合流域水环境治理的职责和组织权威再分配以降低交易成本，实现流域水环境治理整体效能的提升成为十八大以来流域水环境治理改革的内在机理（见图1）。

（一）初始权威分配与流域水环境治理的碎片化结构

水环境治理体系的“碎片化”有其历史和现实缘由。传统中国是一个“治水社会”，水资源的开发利用和水利工程建设管理基本上不考虑水环境和水生态问题。改革开放以来，“发展型地方主义”让经济发展成为唯一优先指标，政府经济管理职能突出，生态环境保护职能相对薄弱，机构能力和权威性都存在不足。流域水环境和水生态问题当时并未凸显，水的资源属性和开发利用处于主导位置。同时，相对于负责水利、农业、林业、国土（地质）等资源开发职能的部门，环境保护机构的建制和职责确立过程都较晚。由此，导致水环境治理体系的“初始权威分配”高度分散在各个经济发展和资源利用部门。这一初始权威分配结果被嵌入到流域的不同行政辖区、上下游和左右岸的空间结构中，塑造了“地方分级管理、部门分工负责”的流域水环境管理体制。

图1 党的十八大以来流域水环境治理体系整合改革的逻辑框架

流域水环境管理职能分散的直接后果是部门职责交叉、目标冲突，以及由此带来的水环境治理体系的“碎片化权威”结构。首先，在经济发展和资源管理部门之间，所有者和监管者角色没有分离，职责定位具有内在张力。水利部门的政策目标优先级突出强调流域的资源开发功能，水量管理和水资源价值遮蔽了水环境和水生态保护功能，背离了流域生态系统的完整性、原真性和综合性。其次，水利等资源保护和管理部门内部的职责重心削弱了其本应承担的专业管理和资源环境保护职责。例如，“水利部门作为管理部门在河道管理上内部细分成水利工程、防洪和水土保持等业务部门。不同业务部门的职责不同、目标追求存在差异，内部一直在‘打架’，结果不同业务部门主导的河道治理结果迥异。一条河如果以水利工程的任务下达，河道治理就注重‘渠道化’和‘水泥化’，这样一来河道的生态功能基本就丧失了。如果以水土保持的任务下达，河道治理就会做得更加有利于水生态环境修复和保护”①笔者对某直辖市水务局水土保持总站H干部的访谈，2018年4月4日。。同样，国土部门的主要职责是矿产资源开发和土地资源管理，地下水监测与污染防治处于相对边缘的位置。农业农村部门的测土配方和科学施用农药化肥有助于降低水体污染负荷，但农业农村部门的核心政策目标是提高粮食产量和确保粮食安全，并非农业面源污染防治和农村环境保护。实际上，早在2015年农业部门就提出“化肥零增长”行动，实施农业绿色转型。不过，2020年6月，第二次全国污染源普查公报的结果表明，在大幅减排的同时，农业源污染排放量仍占总排放量的“半壁江山”[24]。再次，资源管理部门容易被所属企业“俘获”，突出资源开发经营职能而牺牲生态环境保护职责。例如，水利部门背后关联的一大批水利水电企业倾向于资源开发、建立水电站而宁愿牺牲生态环境和生态价值。换言之，传统的资源开发和经济发展部门建立在水的资源和经济利益属性上，难以统筹流域生态和环境保护。

（二）职责交叉、目标冲突与流域水环境治理体系的内耗

不同职能部门之间的职责交叉重叠、目标冲突导致整个流域水环境治理体系的规划、标准、监测和防治措施都无法统一。流域各类规划重叠、生态环境监测标准和监测信息发布结果冲突、监管执法力量分散，带来了部门间信息共享和沟通协调难等交易成本。

第一，各个部门主导的规划之间交叠重合甚至存在冲突。以空间规划为例，发展改革委的主体功能区规划、住建部门的城乡规划、国土部门的土地利用规划、海洋部门的海洋主体功能规划等各有侧重。流域密切相关的规划则包括水利部门主导的流域水资源保护规划、水功能区划，环境部门主导的水污染防治规划和水环境功能区划、饮用水水源地保护规划等。这些规划侧重点各不相同，空间交叉重叠，内容体系之间甚至存在矛盾之处。区域空间规划和流域规划无法有机融合和有效衔接，导致水环境保护部门在政策规划层面协调成本过高。

第二，流域水环境相关部门各自建立一套独立的监测标准和监测网络。例如，（原）国土和（原）环保部门分别监管地下水和地表水水质，都有一套监测系统，监测信息存在“国土的不给环保，环保的不给国土”的现象。各个部门之间不仅无法共享数据，而且面向社会发布信息时因技术口径不同，相关数据存在重大偏差，公众甚至无所适从。（原）国土部门监测显示近年来地下水水质恶化速度在加快，而（原）环保部门的监测则显示地表水水质改善比较快。事实上，地表水和地下水处于一个大的循环体系中，两套监测结果呈现“剪刀差”和内在矛盾。同样，水利部门和（原）环保部门在各个流域也都有一套独立的监测系统，由于监测规范、内容、标准和点位的不同，两个部门之间的数据也无法共享且结果迥异，甚至严重影响政府公信力。政府的各个部门都十分注重各部门自主权或管辖范围[25]，这种“地盘”观念直接导致了部门间信息共享、沟通协调异常困难。

第三，流域水环境相关部门监管力量过度分散，各自有相应的管理机构和监管执法人员，但各部门力量都比较薄弱。过去，环保部门的六个区域环境环保督查中心主要负责协调和处理流域突发污染事件，日常的监管执法则主要依靠水利部门各个流域水利委员会的流域水资源保护局。农业部门过去主要关注农技和农村能源管理推广，随着生态环境保护战略不断升级才逐步重视农业面源污染防控，开展农业面源污染监测、规模化畜禽养殖粪便资源化利用、废旧地膜回收利用和残留监测等。农业部门有关面源污染防治和污染事故处理的职责主要由科技教育司资源环境处承担。另外，设有直属事业单位农业农村部农业生态和资源保护总站负责农产品产地环境污染，农业面源污染监测与评价，农业环境污染突发事件应急监测和污染事故纠纷仲裁监测，以及协助开展重大或跨区域的事故调查。在农业面源污染防治和农业绿色转型的过程中，虽然全国省、地、县三级农业资源环境保护机构人员从2001年的3645人，增加到2018年的14058人，增长了285.68%[26]，但是各省的人员实际上非常少。以河北省为例，截至2013年底，省、市、县农业资源环境保护机构人员仅726人[27]。水利部水资源司除了负责组织指导水量分配和水资源调度工作并监督实施外，还承担组织指导饮用水水源保护和水生态保护工作，包括指导湿地生态补水，组织指导省界水量水质监督、监测和入河排污口设置管理等工作，行政编制总共20名，内设的水资源保护处只有4名行政编制。同样，水土保持司承担水土流失综合防治和监督管理等职责，行政编制15名，内设的生态建设处也只有4名行政编制[28]。结果，流域水环境保护相关的监管力量过度分散，无法形成有效的合力。

（三）职能整合、权威再分配与流域水环境治理体系的重构

通过正式权威相对集中的组织机制将部门之间的关系转化成部门内部的关系，以降低交易成本，成为流域水环境治理体系重塑的基本方向。流域的整体性和系统性体现在地表水和地下水循环转换，水质和水量之间相互关联，上下游、左右岸、干支流之间相互影响。组织结构理论表明，部门设置决定谁与谁沟通、沟通的频率以及如何减少沟通过程中的摩擦。复杂的任务整体交给单一的部门负责可以降低部门间的相互依赖，通过减弱相互依赖关系可进一步减少信息处理工作[29]。针对水环境治理涉及多个政府职能部门之间的关系，世界各国的水环境治理体系基本上都经历了从“分散型”到“集中型”的演变：水资源管理和水环境保护逐步向环境主管部门集中，由环境主管部门统筹水环境和水资源，陆地和海洋所有水体由环境主管部门统一管理，实现从源头统筹资源和环境的合理开发、可持续利用和系统保护[30]。

党的十八大以来，流域水环境治理体系改革的最大亮点就在于按照大部门制理念，将水环境保护中的污染防治、生态保护、统一监管的职能整合到新组建的生态环境部门，破解长期以来的“碎片化”体制弊病。一方面，需要厘清流域自然资源资产所有者的建设职责和流域城乡各类污染排放监管者和执法的职责。这种制度设计，解决了长期以来资源开发和监管保护不分所暗含的内在职责冲突问题。另一方面，在生态文明和“美丽中国”战略背景下，中央通过“自上而下”的职能整合实现组织权威再分配，构建整体性的水环境治理体系。按照生态系统的完整性和原真性属性，通过职能整合增强环境部门在流域水环境保护中的权威性和有效性。2018年2月，《深化党和国家机构改革方案》按照流域生态环境系统的整体性规律，整合国土部门地下水污染防治、水利部门组织编制水功能区划和入河排污口管理以及流域水环境保护、农业部门监督指导农业面源污染治理、海洋部门海洋环境保护等职责。由此，打通流域地表与地下、岸上与河里、点源与面源、陆地与海洋之间的人为阻隔，为流域水环境综合管理和系统治理奠定了体制基础[31]。

三、信息不对称、资源依赖与流域水环境治理体系整合的限度

流域水环境治理体系不仅需要厘清和整合“条条”之间的复杂职责关系，以实现流域综合治理中组织正式权威的相对集中，而且需要通过影响信息不对称和资源依赖实现组织权威再分配。不过，流域水生态环境治理中环境部门同相关的职能部门之间因专业知识壁垒带来的信息不对称和资源依赖，以及管理职责同技术工具不匹配导致流域水环境治理体系整合的正式权威和实质权威存在一定程度的分离，使生态环境部门的统一监管职责面临“能力赤字”风险。

（一）专业知识欠缺与组织正式权威分离

在生态文明战略和流域综合治理战略塑造下，出于部门间信息共享和节省协调成本的目的，流域水环境治理体系实现了职能整合和正式权威向环境部门的相对集中。新组建的生态环境部门将“监管”作为自身的基本职责定位，统一行使生态环境制度制定、监测评估、监督执法和督察问责等核心职能。不过，正式权威向生态环境部门的相对集中并不意味着生态环境部门当然地具有相应的实质权威和组织能力。权威关系不是古典组织理论所呈现的单向的“命令”和“指示”关系，而是“契约性权威关系”，即权威关系的本质，以及它是否有效取决于双方的互动[32]。由此，存在两种类型的权威，即授予权力和认可权力[29]195。环境部门和流域生态环境监督管理局因人员配置和相应的专业能力制约，无法立即发展出流域水功能区纳污能力测算等诸多专业知识。由此，职责整合产生的授命控制权并不能完全得到认可，即授权权威和通过认可获得的权威出现分离。

具体而言，机构合并和拆分重组实现了污染防治职能和自然资源管理职能的各自适度集中，但短期内无法改变资源行业主管部门长期以来积累的知识储备和管理资源。水利、住建、自然资源（国土）、林草等部门在各自的领域积累了相当多的管理知识和数据资源，这些信息和资源存在不对称性。例如，各大流域历史积累的水文信息长期由水利部门掌握，生态环境部门对各大流域的水量、水位、泥沙含量等存在着巨大的知识和信息欠缺。正因为如此，在体制变革和重塑过程中，因历史形成的流域管理知识和信息无法被忽视；因分工形成的流域资源管理工具也不能被遗忘[33]。同时，生态环境部门作为监管者，对湿地生态环境、农业面源污染等实施统一监管，问题是相关资源监测、调查和统计职责被集中在了林业和农业等资源部门。专业能力的分散导致生态环境部门缺乏相关的数据和信息，难以支撑其履行监督职责，流域水环境治理职能整合和正式权威分配的过程并不彻底。

（二）信息不对称与资源依赖

除自上而下的行政体系外，环境监测和环境监管执法是生态环境治理中两个核心的组成部分，而环境监测和环境质量信息有赖于一系列监测规范、技术标准和监测网络。过去，环境和水利、国土等部门因履职需要，各自建立了相对独特和完善的监测网络，这些构成信息不对称和资源依赖的关键。生态环境部门对国土和水利部门的监测网络和信息数据具有较高的资源依赖，职责的相对集中整合并不能当然地改变资源依赖结构。

以水环境监测为例，地表水和地下水监测网络不仅分散，而且国土和水利部门相对生态环境部门甚至存在显著的比较优势。1988年首次被原国家环保总局确定的水环境监测网络只有108个监测站、只覆盖353个河流断面和26个湖（库）。2010年国家地表水监测网络也只覆盖到了全国主要水体的759个地表水监测断面（点位）和150个水质自动监测站点[34]，到“十四五”时期规划设置3646个国控地表水监测断面[35]，地下监测网络包括水位流量、水温、水质等丰富的监测内容，全国共有10463个地下水水质监测点①全国地下水水质监测点数量根据各省级单位的情况汇总统计。其中甘肃省有地下水水位监测点721个，但地下水水质监测点不详。详见中国地质调查局地质环境监测院：《全国地质环境监测机构基本情况汇编》，2018年8月。。“环保部门的地下水监测队伍基本上没有，仅仅职能整合过来肯定不行。为了保证地下水监测数据的历史可比性，原来的监测技术规范、点位原则不动”②笔者对原环保部M干部的访谈，2018年4月4日。。同样，水利部门在完善水文站网同时，也建立了数量庞大的水质站和地下水监测站。截至2018年底，水利部门除了建设7523个水文站、13625个水位站、55413个雨量站、19个蒸发站、3908个墒情站外，还建有14286个水质站，26550个地下水监测站[36]。显然，在实施流域水环境监测和地下水环境监测过程中，生态环境部门依赖水利和（原）国土部门的监测技术规范和监测网络资源。

（三）职责整合“遗留”问题、潜在空间和组织文化融合

由于职责整合还存在“遗留”问题，环境部门和资源部门在流域水生态环境保护中具有潜在冲突。水利部门在机构编制部门“三定”规定中保留了流域水质监测以及指导入河排污口设置等职责，这在一定程度上造成正式权威和实质权威的分离。长期以来，水利部门和环保部门各自有水利监测规范和环境监测规范，有各自的水质监测系统，因监测规范和点位等不同，结果出现两套不同的江河水质数据。《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》将指导入河排污口设置、组织开展生态环境监测等职责赋予环境部门。不过，《水利部职能配置、内设机构和人员编制规定》将水位、流量、水质等要素纳入水文资源监测，而事实上保留了流域水质监测职能。同时，水利部门在“三定”方案中明确保留了指导入河排污口设置管理职责。这些都给水利部门和生态环境部门遗留下直接或间接的职责交叉和“部门打架”的可能。

不仅如此，同流域水环境质量息息相关的一些职责还没有被整合到生态环境部门，这意味着正式权威的相对集中还存在深化空间。流域综合治理体系是体制改革的目标，因而，需要进一步权衡和健全水资源、水环境和水生态保护等多重目标的流域治理体系。“山水林田湖草生命共同体”意味着流域水资源管理、水污染防治和水生态保护协同治理成为重要选项。同时，新时期水环境保护从近期水质改善向中远期水生态健康转变[37]，这意味着自然岸线、湿地保护、水生动植物保护和生物多样性等都需要被纳入统一管理范畴。特别是湖泊、沼泽和河流湿地不仅可以增强水体对污染物的降解能力，发挥净化水质和生态服务功能，而且同流域在空间上具有同一性。因此，把这些职能集中整合到生态环境部门更契合流域的整体性和系统性要求。随着环境部门能力建设的增强，农业渔政、交通航运等部门的相关职责也有待被整合进新的体制结构中。

此外，2019年新建立的七大“流域生态环境监督管理局”主要依托水利部流域水资源保护局的人员转隶，还面临组织文化兼容问题。流域机构曾实施过水利部和（原）环保部双重管理体制，但最终“名存实亡”而演变成水利部的单一管理体制。水利部的流域机构不仅具备扎实的组织能力，而且积累了海量的水文监测数据资料，掌握了相对成熟的监测技术，因而“流域生态环境监督管理局”建立在水利部各流域水资源保护局及其水环境监测中心的人员和组织基础之上。以淮河水利委员会水资源保护局流域水环境监测中心为例，内设水质监测室、生态监测室、质量控制室、综合管理室和技术研究室，共有职工38人，机器设备除电感耦合等离子光谱仪等大量仪器设备外，另有水质监测船两艘。监测职责和业务范围包括水（含地表水、地下水、饮用水、污水及再生水、大气降水）、底质、土壤与固体废弃物、水生生物、水文要素、噪音与振动六大类190项参数。其中，水环境类监测指标183项，水质监测指标167项[38]。因而，在很大程度上，流域生态环境监督管理局实行生态环境部和水利部双重领导、以生态环境部为主的领导体制是资源依赖下的“过渡方案”，同时需要调适和兼容不同的组织文化。

综上，在流域水环境治理体系这一开放性系统中，生态环境部门同相关职能部门之间存在信息不对称和资源依赖等问题。组织所需要的各种资源，包括物质资源和信息资源都是从组织环境中获得，因而组织不得不依赖这些资源外部提供者。资源的重要性、资源分配和使用的决定权、替代性资源的存在共同决定了组织依赖的程度[39]。在长期的历史发展过程中，水利、国土等部门积累了大量的水文监测资料、入河排污口翔实底数、地下水质状况等信息资源以及获取这些信息资源的水文监测网络、水功能区划和纳污能力核定、地下水监测网络等管理技术和工具。相关的管理技术和工具并不会随着职责划转和整合而直接被环境部门获得。专业知识壁垒、信息不对称和资源依赖导致流域水环境治理体系整合存在直接和潜在的限度。

四、结论与建议

在很大程度上，流域水环境问题可以归因于“条块分割”和“碎片化权威”体制存在内在的高昂交易成本而无法契合流域整体性治理的要求。因此，重塑流域水环境治理体系必须寻求整合机制创新来降低部门间或地区间的沟通和协调成本。事实上，流域涉水相关部门的职能整合确实能够有效降低水环境治理体系的交易成本，不过部门间资源依赖的广泛存在意味着职能整合并非“灵丹妙药”。流域水环境治理体系改革的未来之路在于：一方面，深化拓展职能整合空间，通过更高程度的组织权威相对集中来进一步降低交易成本；另一方面，面对资源依赖的现实约束，明确环境部门和行业管理部门之间的职责定位和精细化部门权责清单。此外，鉴于流域水环境等生态环境领域的高度复杂的局面，坚持党对生态环境保护的集中统一领导和政府主导地位，探索权威性、多样性和灵活性的整合机制是重要选项。

第一，根据生态环境保护战略以及水环境和水生态保护之间的紧密关联，深化流域水环境和水生态职责整合，以实现更高程度的组织权威相对集中，进一步降低流域水生态环境治理体系的交易成本。新时代环境治理要遵循生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素以及山上山下、地上地下、陆地海洋、流域上下游，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。事实上，国土、水利、农业和海洋等职能部门的水环境管理职能已经被整合划转到生态环境部门。不过，流域水环境与水生态职责整合和组织权威相对集中还存在深化空间。首先，湿地等流域水生态保护和流域水环境保护分别由林草部门和环境部门承担，存在进一步整合空间。湿地是维系水生态系统健康的重要基础和维护生物多样性的重要空间，能够增强水体对污染物的降解能力以增加环境容量。沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地和滨海湿地与流域具有空间重叠属性。随着政府和社会对生态和生态保护的理解深化，水生态和水环境“割裂”的体制问题将会被纳入整合议程，自然岸线、湿地面积、水生生物多样性等将被纳入统一管理的范畴。过去，流域治理过于关注水质指标。实际上，单纯追求水质标准，减少水体营养物质，不仅会增加流域治理的成本，而且营养物质缺乏往往影响生物多样性和水生态系统本身的健康。另外，洪水、农田退水、雨水排放等对流域水环境影响较大的职责事项还分别由水利、农业农村、住建等部门承担。从降低交易成本和增强整体性治理的角度，湿地监管、洪水和农田退水监管等职责被整合和统一还存在深化空间。

第二，面对资源依赖的现实约束，需要明确流域水环境部门和行业管理部门之间的职责定位，建立精细化的部门权责清单制度等，以增进协调并降低交易成本。一方面，明确生态环境部门和行业管理部门的职责定位。在流域水环境管理职责整合的同时，面对专业知识壁垒、信息不对称和资源依赖的现实问题，流域水环境治理权威相对集中无法取代相关行业管理部门的作用发挥。生态环境部门作为生态环境保护统一监管的职责定位，主要承担制度设计、监测评估、监督执法和督察问责四大核心职责；相关行业管理部门在各自的领域承担污染防治的职责，实现“管发展必须管环保，管生产必须管环保”的要求。以监督指导农业面源污染为例，生态环境部门的统一监管者的职责定位并不意味着取代农业农村部门农业面源污染治理的责任。作为行业管理部门，农业农村部门应当切实承担“源头防控”和农药化肥“减量化”的关键职责。农业农村部门的“生态环境保护站”具体承担研究农业面源污染治理政策和技术，开展基本农田污染检测和评价工作，以及农业环境污染突发事件应急监测等职责①农业部设置“农业生态与资源保护总站”，全国各地农业部门的相关机构设置名称存在差异，例如，农业环境保护站、农业环境保护监测站、农业生态环境保护站等。。由于农业面源污染监管对象分散，生态环境部门作为统一监管者，反而对农业部门的前端治理和信息资源产生依赖。另一方面，根据最新改革精神梳理和建立精细化的统一监管和行业管理部门权责清单。由于涉水相关职能整合和职权重新配置，《中华人民共和国水法》（2016年修订）和《中华人民共和国水污染防治法》（2017年修订）短期内无法重新修订，因而权责清单制度更具可操作性。此外，为减少信息不对称和资源依赖，应积极推进重要水体的信息公开和专项环保督察对行业管理部门形成“倒逼”机制。同时，环境部门迫切需要加强监测等技术工具和专业人才队伍建设。

第三，鉴于流域水环境和各类生态环境问题的高度复杂性，治理体系的有效性需要超越政府职能部门的整合，坚持党对生态环境保护的集中统一领导和政府主导地位，探索权威性、多样性和灵活性的协调机制。发达国家工业化过程中分阶段出现的生态环境问题，在我国呈现出复合型和压缩型特性。河流、湖泊和饮用水源地等地表水，土壤、地下水污染防治相互关联，每个问题都复杂艰巨，既涉及资源开发和保护之间的关系，也涉及产业结构转型升级等一系列深层次难题，单纯依靠政府部门职能整合难以有效解决。首先，流域综合性管理和专业性监管之间需要有效协调。流域综合性管理主要是全面建立省、市、县、乡“河长制”组织体系②根据2018年7月17日水利部全面建立河长制新闻发布会公布的统计数据：截至2018年6月底，中国全面建立“河长制”，省、市、县、乡四级河长30多万名，31个省份有29个将河长体系延伸到村一级，设有村级河长76万名。河长制的组织体系、制度体系和责任体系基本建立起来。，综合实施水资源保护、岸线管理、水污染防治、水环境治理和水生态修复等职责，具体由水利部门建立河长制办公室负责组织实施。流域专业性监管是以生态环境部为主建立流域海域生态环境监督管理局，承担水资源、水生态和水环境等方面的监管工作。流域综合性管理和专业性监管对有效协调的需求较高。其次，超越政府部门职责整合，探索建立党委生态环境保护委员会，归口管理环境、水利、农业农村、自然资源、林草等职责关联性和依赖程度较高的职能部门。2020年3月，中办、国办《关于构建现代环境治理体系的指导意见》指出“坚持党的集中统一领导为统领，强化政府主导为关键”。由此，为推进生态环境保护发生历史性、转折性和全局性变化，加快创造“绿色发展奇迹”，需要充分发挥党在现代环境治理体系中的统领作用。具体而言，选择在部分生态环境问题突出的区县试点同级党委常委分管“生态委”。最后，建立等级化程度高、正式化程度低的灵活性机制，以增进相互依赖部门之间的协调。例如，由同一政府副职分管环境、水利、农业农村、林草等部门，以制度化方式降低协调成本、提高协调的灵活性和有效性。此外，健全环境治理领导责任体系，发挥例行督察和专项督察的作用。压实各级政府和政府部门的环境保护责任。