浅析“公参民”义务教育新政执行的问题与对策

邬雨馨

摘要：为了促进我国民办教育健康发展，推动教育高质量发展，国务院公布了新修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，为整治义务教育阶段的“公参民”办学现象修订了多条法案，对现有“公参民”学校造成了巨大冲击。政策都是在实践中不断修正的，基于史密斯政策执行过程模型进行分析得到新政執行过程中在理想化政策、执行机构、目标群体、环境因素这四个方面可能存在的问题，提出相应的对策，从而促进政策落地并推进我国教育向高质量发展。

关键词：“公参民”学校;民办义务教育;史密斯模型

教育政策执行是将政策所规定的内容转化为现实的过程，即从计划到实践。[1]自从2004年《实施条例》把“公参民”正式地列出为一种附带条件的办学方式开始，国家一直没有停止对“公参民”这种办学形式进行行为规范，但是多年来，“公参民”学校对教育公平的影响越来越大。2021年4月7日国务院再次修订了《实施条例》，目的是彻底整治“公参民”学校的办学问题。但政策的落地不可能一蹴而就，基于史密斯公共政策执行过程模型的视角，从理想化政策、执行机构、目标群体和环境因素这四个层面分析新政策，得到相应问题与策略，最终希望能够促进新政策的落地。

1.政策执行面临的问题

根据史密斯政策执行过程模型理论，以及已有的相关研究成果，分析影响整治“公参民”办学方式新政执行过程的主要因素。

1.1政策文本局部内容冲击大

2021年5月新修订的《实施条例》中关于整改“公参民”办学行为的政策冲击力太大，对于目前的各个地区的义务教育投资会产生非常重大的影响。政策非常强调义务教育阶段学校的公益性和非营利性，客观上把举办者选择投资义务教育阶段学校的积极性挫伤了。一系列强硬政策对已进入资本市场的主体带来了巨大冲击，资本投入进义务教育的热情降低，对于已经进入的资本，也会有大多数选择退出和撤离。

1.2执行机构复杂多元

新政策涉及整改的行为关系到各个责任主体和权利部门，这些部门不仅多，而且跨度比较大，协调合作起来会有一定困难。地方政府根据国家政策制定符合地方具体情况的实施条例时，并不是仅依靠单一的教育行政部门就可以做到，执行过程、制定决策、监督管理等等方面需要财政、教育、工商等多个部门。首先会有办公距离的约束，其次是对于人员的安排和调配，最后对合作及时性要求很高与交流协商的困难有矛盾，会增加教育执行机构的时间成本。

1.3投资人利益受损

我国民间资本对于进入民办教育这一行为，大多都是出于投资目的。因此，举办者和投资者往往都会担忧税收问题。新修订的《实施条例》第五十四条规定“民办学校享受国家规定的税收优惠政策;其中，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策” [2]。为了投资利益选择办营利性民办学校要担心税费的繁重，选择非营利也会涉及到变更产权，并与寻求投资回报的目的不符合，所以大量的投资者会选择退出。

1.4地区经济发展不平衡

“公参民”作为一种办学形式，不能否认它对于发展我国义务教育水平的贡献，在“穷国办大教育”的背景之下，这种办学形式的确对教育经费做了非常大的补充。目前，新修订的《实施条例》对“公参民”学校的整改力度非常大，这意味着当地政府为了补足这块空缺，一定要加大对义务教育阶段的财政投入。但我国各个地区的经济发展不均衡，各地区的教育水平也参差不齐。[3]对经济相对落后的地区来说，当地政府将在义务教育中投入的大量资金也是一个问题。

2.政策建议

通过分析政策执行中可能存在的问题，针对性地提出政策建议，有利于更好地推进政策落地。

2.1地方政府因地制宜推进政策落地

进入新时代，要强调政府在义务教育阶段的重要作用和责任，认真学习国家层面的新政策，基于地方具体的教育情况，对目前存在的“公参民”学校进行分类，对不同情况的学校制定政策条例，决不一刀切，不能只看执行速度不看执行质量。之后更要依靠专业的研究对本地义务教育阶段的发展做出科学的规划，调整好公办义务教育学校和民办义务教育学校的数量和结构。

2.2构建监督机制完善的执行机构关系

通过对政策执行机构的深入分析，可以看到执行机构与本次新政策的执行之间存在一定的利益冲突，并且需要协调合作的部门跨度大数量多，所以构建完善有效的监督机制是保证政策实实在在落地的关键。首先对标重点领域加强专项监督，根据特定时期的中心、重点工作，进行“限时期、划范围、定专人” 的专项监督整治。其次建立部门权责清单制度。最后厘清纵向行政事权划分，明确监督方式。[4]

2.3对目标群体进行妥善安排和正确引导

政策执行对“公参民”学校举办者和投资者会产生巨大的冲击影响，为了更好地促进教育高质量发展，一定不能打击举办者对于举办民办义务教育学校的积极性。各级各地政府要重视对整改学校的妥善安置和处理，不能简单地用一刀切的政策。除此之外，各级各地政府还要重视对政策的背后逻辑进行宣传，从而对社会广泛大众有正确的引导，形成良好的舆论环境，减少社会大众对政策的误解。

2.4重视促进民办学校特色化发展

各地政府要重视民办学校的特色化发展，不能只给予口头的重视，一定要结合地方特色，优先发展几所理念先进，优点突出的民办学校，给予一定的财政补贴和政策优惠[5]。现阶段我国的目标是实现教育的高质量发展，对于义务教育阶段的学校更强调的是它的公益性，对于民办学校来说大大减少了利益驱动这一内驱力，所以各地政府更要通过政策扶持发展特色化发展的优质义务教育民办学校。

参考文献：

[1]黄忠敬.教育政策导论[M].北京： 北京大学出版社，2011： 172.

[2]胡卫，张歆，方建锋.营利非营利分类管理下民办学校税收问题与建议[J].复旦教育论坛，2020，18（04）：79.

[3]郑雁鸣，蔡其勇.义务教育“公参民”学校转设后的问题思考[J].中国教育学刊，2021（12）：98.

[4]唐璨.论行政执法内部监督体系的创新与完善[J].学术研究，2020（03）：77-78.

[5]王烽.依法推动实施义务教育的民办学校规范办学健康发展[J].中国教育学刊，2021（09）：9.

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