落实检察听证制度的实践探索

上海市人民检察院第一分院课题组

摘 要： 检察办案引入听证程序是践行以人民为中心的发展思想的有效举措，落实检察听证制度应开展高质量检察听证工作。从实践角度出发，引入功能导向方法将听证进行分类，分为查明事实型、疑难问题型、释法说理型和争议化解型。以听证不同类型的划分为抓手，通过配置多元化的听证员、注重听证程序的准备环节、检察官充分履行听证的主导责任及保障听证效果的客观条件等工作，重点开展高质量的检察听证。

关键词：检察听证 检察公开 司法为民 正当程序

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出“引入听证等方式审查办理疑难案件，有效化解矛盾纠纷”。最高人民检察院（以下简称“最高检”）于2020年10月出台《人民检察院审查案件听证工作规定》（以下简称《听证工作规定》），首次对检察办案中应用听证程序作出统一规定，对羁押必要性审查、拟不起诉、刑事申诉、民事诉讼监督、行政诉讼监督、公益诉讼等案件适用听证审查提出更高要求。同时，最高检明确了“应听证尽听证”的基本要求，检察听证制度的规范化发展进入新阶段。但是，司法实践表明，检察听证程序的实施效果还存在不足，有待进一步细化、优化。本文从实践角度出发，对检察听证进行类型化研究，并以检察听证类型的划分为抓手，以期开展高质量检察听证工作，落实检察听证制度。

一、听证程序依功能导向细化的分类

（一）听证程序的历史考察

目前，我国学术界普遍认为听证（hearing）的概念来源于英国普通法上自然正义（nature justice）原则，即“必须听取两方的陈情，任何人不得在未被听取陈情的情况下被判罪或处罚”，强调的是听取双方的证词后才能做出决断。《美国宪法第五修正案》规定，任何人的生命、自由或财产非经正当程序不得被剥夺。作为正当程序的一种重要形式，听证会广泛适用于美国立法、司法、行政和社会治理等各个领域，并演化出种类繁多的样式。在美国参众两院议事规则、联邦刑事程序规则、联邦行政程序法中均有听证程序的规定。按照目的和功能进一步分类，联邦参议院的听证程序主要有：立法听证、监督听证、调查听证和提名确认听证等。[1] 联邦刑事诉讼规则中，听证类型包括诉前听证、保释听证、财产扣押听证、财产追缴听证、量刑调查听证等。

我国的法律程序引入听证制度始于1996年的《行政处罚法》，2000年《立法法》将听证作为立法听取群众意见的方式。此外，《行政许可法》《价格法》也将听证会作为重要行政行为作出的前置程序。听证制度虽然借鉴于国外，但经过二十多年的实践，已经能与我国政治体制和社会治理结构相适应，且相比域外有明显区别，成为“全过程民主”的实现形式之一，能够与其他多元化民主的实现形式一道，共同实现过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主的统一。

（二）检察听证的初步探索

检察办案应用听证程序是践行以人民为中心的发展思想的有效举措，集中体现于让人民群众在每一起司法案件中感受到公平正义，听证程序能够有效提升人民群众对检察办案公正性的感受度。在统一的《听证工作规定》出台之前，听证程序的应用是从各个具体检察业务逐步试点推开。2001年《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则（试行）》规定了拟不起诉案件的公开审查规则，包括听证意见的效力、参加人、回避制度等。2007年3月，《人民检察院信访工作规定》规定对重大、复杂、疑难信访事项的答复必要时可以举行公开听证。2011年《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》将听证作为公开审查的主要形式，并且首次对公开听证程序作出具体规定。2013年《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》对听证予以专节规定，将其作为办理民事诉讼监督案件的主要方式之一。2021年《人民检察院行政诉讼监督规则》也对听证予以专节规定。以上规定仅根据检察业务对检察听证程序予以划分，未体现出不同类型案件中听证工作的精细化。

（三）功能导向类型化方法的引入

从不同案件的特征出发，类型化开展检察听证工作，可使听证程序更具操作性，也可以使听证程序发挥不同的效用。比如，根据程序的简易程度不同，检察听证可以分为普通听证和简易听证。在控告申诉业务中，可在检察服务中心等信访接待场所当场开展简易听证，有利于及时化解矛盾。[2]检察听证程序还可以依据听证目的与功能划分为不同类型的听证：

1.查明事实型听证。指在审查阶段案件仍有关键事实不明，需要通过听证来协助承办检察官查明案件事实。待查明的关键事实不仅包括应当由“原判决、裁定认定的基本事实”，还包括对解决案件争议有重要影响的事实。

2.疑难问题型听证。指通过听证解决案件中的专业疑难问题，如对新型案件的研判、技术标准的选用、鉴定意见及特殊证据的认证等。类似于庭审程序中鉴定人、具有专门知识的人出庭，专业人员作为听证员参与案件，对专业问题提供意见，能够为承办检察官审查案件提供参考。

3.释法说理型听证。指案件本身事实清楚、法律适用明确，但是当事人对处理结果有异议，召开听证会的目的是给予当事人申辩陈述的机会，并向当事人释法说理，劝说其服判息诉。一般应用在检察机关已经作出或者将要作出决定时。

4.争议化解型听证。指通过对案件审查，当事人之间有和解的可能性，可通过听证搭建协商的平台，在双方信任的主持人与听证员的协调下形成解决问题的方案，实质性地化解案件背后的具体争议。

二、开展高质量检察听证工作的重点

《听证工作规定》对检察听证作了较为全面的规定，为了让检察听证制度在办案中切实发挥咨询、论证、群众参与，客观、准确认定事实、正确适用法律、依法公正办案的作用，开展高质量的检察听证工作，应完成以下重点工作内容。

（一）配置多元化的听证员

1.听证员库的建设。目前，地方三级检察院探索建立听证员库，并且注重听证员来源的多元化，以适应不同案件、不同类型纠纷的需要。如有的检察院将听证员库分为法律型、专门型和社会型专家三类。[3]本文认为，听证员库建设要突出多元化和专业化，还要兼顾规范化。可以由设区的市级及以上的检察机关统一选任听证员，避免听证员受到承办檢察院的影响，提升听证员的履职权威性，让听证员以更加客观的态度对案件发表意见。

2.对接人民监督员制度。依据《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》，对不服检察机关处理决定的刑事申诉案件、拟决定不起诉的案件、羁押必要性审查案件等进行公开审查，或者对有重大影响的审查逮捕案件、行政诉讼监督案件等进行公开听证的，应当邀请人民监督员参加。根据这一规定，人民监督员参与上述案件的听证更具权威，并可充分保障人民监督员对人民检察院办案活动的监督。

3.邀请律师担任听证员。在司法实践中，律师往往以当事人的代理人角色参与案件，目前，在控申部门推行简易听证的过程中，已有邀请律师作为听证员的实践探索。比如课题组所在单位已与当地律师协会开展合作，由律师在12309检察服务中心兼职提供公共服务，协助检察机关对前来申诉的当事人释法说理。

（二）注重听证程序的准备环节

1.明确听证目的。开展听证应当有明确的目标，检察官应当详细了解案情，与当事人进行充分沟通，掌握案件的争议焦点，预判听证程序能实现的目标效果，将拟召开的听证会归入查明事实型、疑难问题型、释法说理型、化解争议型的听证程序，据此制定听证方案。听证通常是“一案一听”，尽可能通过一次听证实现多重目的，但为了解决不同性质的问题，也可在必要时启动多次听证。

2.有针对性地制作听证预案。听证预案的重点是归纳争议焦点、列明拟提问的问题。在查明事实型和疑难问题型听证中，主持人要多提问题以推动听证会的进行。而在释法说理型和争议化解型听证中，听证员可多发表意见，以起到中立第三方在客观立场上释法说理的作用。还要给予听证员充分的准备时间，承办检察官也要多与听证员沟通，共同探讨从哪些角度对当事人解释说明;争议化解型听证中，承办检察官要事先了解当事人的诉求底线，寻求各方的利益平衡点，与听证员一同拟定出化解争议的思路和方案。

3.确定案件当事人的参与。听证程序的参与主体并非必须是纠纷争诉的当事人本人，而是要根据程序的目的来确定。查明事实型听证侧重事实调查程序，如果当事人仅委托代理人出席难以查明关键事实，检察机关应充分行使调查核实权，要求当事人本人出席听证。疑难问题型听证主要是为检察机关作出决定提供支持，多围绕专业问题展开，并非必须以“两造齐备”的诉讼结构进行，可在与当事人沟通后，允许其不出席听证会。释法说理型听证一般针对一方当事人对案件处理结果不服的情况，其他当事人也可以不参与听证。争议化解型听证则应当根据案件情况，尽可能让相关主体都参与到争议化解工作当中。

4.合理确定听证会参与人员。不同类型的检察听证会需要不同身份的主体参与。除了案件争诉的当事人，其他利害关系人、相邻权利人也可参与发表意见。

5.选择确定合适的听证员。精准恰当地选择听证员，对听证目的的实现起到重要作用。查明事实型听证中，听证员应当熟悉证据规则，能够客观地通过证据来认定事实;疑难问题型听证中，需要选择相关领域的专家作为听证员，针对疑难问题提出专业意见;释法说理型听证中，举行听证的目的是向当事人对法律规定以及处理结果作出解释，该类听证的听证员需要对相关法律规定较为熟悉，才能充分发挥说理透彻、化解矛盾的作用。

6.听证会召开地点的设置与选择。听证程序的优势在于其简便灵活，实践中，根据案件的具体情况，可以布置多元化的听证场地。如争议化解型听证可尝试选择圆桌会议场地，以便缓和当事人之间的对立情绪，也可以设置在社区或工作单位，把民间矛盾放在群众中间解决;案情较为简单的信访案件，可在简易听证室进行释法说理型听证，也可以在12309检察服务中心等信访接待场所，在法律援助律师的参与下即时开展释法说理工作;对于涉未成年人案件，可以在专门的未检听证宣告室，也可以在其他能够确保隐私的场所进行;对于环境污染公益诉讼案件，可以在被污染的区域现场召开听证会，较于在检察机关内的听证室举行，更能取得良好的社会效果。

（三）履行听证程序的主导责任

1.检察听证的现实价值。检察听证有利于矛盾化解、落实普法责任、提升司法公信。以检察机关实质性化解行政争议为例，在一些案件当中，行政机关作出行政行为前未充分听取相对人意见，听证会可为行政相对人提供陈述辩解和表达情绪的机会，行政机关也可申明行政行为的依据，参与纠纷化解工作的其他机关、单位、社会组织也可以列席其中。对于一些当事人既到检察机关申诉，又到法院、行政机关不断申诉、信访的案件，可举行释法说理型听证，邀请相关行政机关工作人员参加听证。社区群众反响强烈的申诉案件，也要邀请社区居民、社区工作者参加听证。检察听证会还可以是一场普法讲座，在对涉案企业决定是否启动合规监管程序，合规考察后作出起诉或不起诉决定时，可与各类行业协会加强交流，以召开听证会的方式，将司法政策、犯罪预防的要求传递到广大市场经营主体当中。

2.当事人程序权利的保障。目前，最高检相关规定已经明确当事人可以申请启动听证，办案机关应当重视当事人程序权利的保障。《公安机关办理行政案件程序规定》中规定，如果当事人放弃听证或者撤回听证要求后，案件处理决定作出前，又提出听证要求的，应当认真审查听证的必要性与可行性。该规定还要求，公安机关决定不予受理听证申请的，应当制作不予受理听证通知书告知申请人。为了提升检察听证的规范化程度，落实“应听尽听”原则，检察机关可以参照这一规定采用书面方式向當事人作出答复，主要针对两类情况：一是当事人或其他主体申请听证，但检察机关经审查认为没有必要召开听证会的;二是一方当事人或其他主体不同意以公开听证方式办理案件，检察机关经审查决定召开公开听证的。

3.检察官在检察听证会中担当主持人，履行主导责任。根据《听证工作规定》，听证会一般由承办案件的检察官主持，主持人首先简要介绍案件基本情况，包括诉讼进行的阶段及诉讼情况，归纳出听证拟解决的主要问题，告知当事人围绕争议焦点问答。在释法说理型听证中，考虑到当事人可能心怀积怨，可给予其表达情绪的机会，适时引导其简要回答。主持人要把控听证节奏，重点在于向当事人解释根据在案证据能够认定的事实及适用的法律，突出听证员的意见。对争议化解型听证，主持人要引导当事人提出期望的解决方案，寻求各方的平衡点，促进争议双方达成共识。此外，还要积极发挥检察官助理的作用。一般情况下，检察官与检察官助理共同办理案件，多由检察官担任听证会主持人，检察官助理承担协助工作。在适当情况下，可以让办案经验丰富、对案件情况已深入掌握，对听证预案准备充分的检察官助理协助检察官参与主持听证，以促进其成长。

4.听证员意见的应用与反馈。在行政处罚领域，召开听证会后形成的听证报告是行政行为的重要依据。[4]现行检察听证制度尚未对形成听证报告作出规定，但依据《听证工作规定》，听证意见是处理案件的重要参考，不采纳多数意见需要经检察长同意。听证员的多数意见与少数意见均要作为办案的重要参考。在疑难问题型听证后，承办检察官要及时向听证员反馈专业意见采纳情况和案件处理结果，体现对听证员专业水平的充分尊重。在释法说理和争议化解型听证后，也要向听证员反馈案件处理情况，回应关切，让听证员了解自己工作的意义，增加履职的荣誉感。

（四）保障听证程序效果的客观条件

听证场所的保障是高质量听证的必要条件。一方面，在硬件设施上，为适应听证常态化的需求，检察机关应当专门配备听证室、简易听证室、远程听证或视频直播系统等软硬件设施，将听证直播平台运用于公开听证程序，还要为方便人民群众参与旁听、媒体报道采访创造条件。为保障听证员阅卷的便利性，还可在现场和网络平台开辟阅卷通道，便利听证员提前了解案情。另一方面，还需要重视对听证场所的安全保障。目前法律规范对检察听证现场安全保障没有细致规定，对于不服从主持检察官指挥、严重干扰听证活动的行为，检察机关无权作出惩戒措施。对矛盾对立严重的案件、涉及当事人众多的案件以及检察办案场所以外的听证，应当由司法警察履行保护安全和维持秩序的职责。此外，检察机关还要加强与当地公安机关的协调配合，确保重大案件听证现场的安全。

*本文系最高人民检察院2021年度检察应用理论研究课题“检察听证实践问题研究”的研究成果。

**课题组成员：徐金贵，上海市人民检察院第一分院党组书记、检察长[200050]朱芒，上海交通大学凯原法学院教授[200240]赵宁、王卓、姜伟、张怡，上海市人民检察院第一分院检察官[200050]刘秉昊、陈曦、付浩亮，上海市人民检察院第一分院检察官助理[200050]

[1] 参见顾扬：《美国参议院听证制度和工作程序》，《人大研究》2019年第9期。

[2] 参见戴佳：《解心结，简易公開听证“不简单”——最高检第十检察厅探索常态化开展简易公开听证就地化解信访矛盾》，《检察日报》2021年6月8日。

[3] 参见柳州市人民检察院、鱼峰区人民检察院联合课题组：《推行和完善专家型听证员制度探析》，《广西法治日报》2020年9月1日。

[4] 参见《公安机关办理行政案件程序规定》第153条，《市场监督管理行政处罚听证办法》第29、30条。

1981500783332