城市路权分配的困境及法治对策

吕成龙+张亮

摘要：道路资源稀缺、交通管制乏力是我国城市化进程中必须面对的现实问题，近年来一些地方出台的“禁摩限电”等交通管制政策的目的就是要解决这些问题。城市路权分配涉及众多利益主体，各主体之间存在利益冲突。路权分配在我国现行法中没有明确依据，政府作为公共利益代表者和交通管理者，要站在公民基本权利的高度对待路权，区分交通安全利益、道路通畅利益、经济社会发展利益等利益层次，综合考虑利益平衡、依法行政、人权保障等因素，在法律授权范围内遵循正当程序，依法采取措施，摆脱路权分配的困境。

关键词：路权分配；公共利益；正当程序

中图分类号：D922.11文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）04-0056-06

随着我国城镇化的推进，城市人口不断增长，人们工作场所与生活住所之间的通勤距离不断增加，加上城市机动车保有量不断增加，城市道路正在成为越来越稀缺的资源。在这种情势下，很多地方政府加强了交通管制，采取机动车限牌或限号出行、“禁摩限电”（部分路段禁止摩托车、限制电动车通行）等政策措施。①这些措施背后的核心问题是城市路权分配陷入困境，即城市道路资源面临合法、优化配置的问题。那么，究竟谁可以在多大比例上使用城市道路？谁有权力决定城市道路资源的分配？本文从立法正义的视角，探讨解决这些问题。

一、现行法律框架下的城市路权配置

1.城市道路的所有权归属

我国法律并未明确规定城市道路归谁所有。有学者提出：公路的“公”是从通行权和道路使用权的性质及其配置的角度而言的，不能因为交通管理部门是公权力部门，就认为其是公路所有者；公路所有者应当是经过法律程序对公路建设进行投资的主体，其既可以是政府、国有企业，也可以是私营主体。②笔者认为，判断城市道路所有权的归属，需要先分析与此相关的三个法律问题：其一，城市道路所有权与土地所有权之间的关系问题。我国《宪法》第10条规定城市的土地属于国家所有，《物权法》第47条进一步规定城市道路所依附的土地归国家所有，但据此并不能直接推断出城市道路所有权与城市土地所有权的主体相同。其二，道路建设者、路政部门的道路所有权问题。我国《公路法》第8条规定了各级政府交通主管部门对不同道路的管理权限。根据《公路法》第21条、第59条、第65条以及国务院颁布的《城市道路管理条例》第11条的规定，国内外经济组织包括私人主体不仅可以投资城市公路建设，还能够分享公路收费权益。但是，这些法律规范都没有涉及公路所有权问题，也就是说，据此不能判定道路建设者、路政部门有道路所有权。其三，交通管理者的道路所有权问题。我国《道路交通安全法》第4条规定县级以上地方人民政府有制定道路交通安全管理规划并组织实施的权力，《城市道路管理条例》等法规以及一些规章对交通安全管理权的行使作了更为细致的制度设计，但相关法律规范都没有涉及城市道路所有权问题。

从现有法律规定来看，城市道路是基于国家所有的建设用地产生的，是城市土地的一部分。实践中，即使是私人投资公路建设，其目的也不在于取得公路所有权，而是为了获得公路收益。从法学理论上讲，道路属于“公物”中“公共用物”的范畴③，以城市土地的国家所有权为基础建构城市公共道路的相关法律关系，不仅有助于避免政府路政职能萎缩，还有利于增大国家和私人投资公路建设的可能性。因此，我国城市道路的所有权应当归属国家。

2.城市道路的使用权主体

理论上讲，道路的使用主体是社会公众，由于各地一般都有行人专用道路，故本文关于城市道路使用主体的讨论围绕机动车使用人和非机动车使用人两类群体展开。城市非机动车使用人群中，电动自行车使用者需要受到高度关注。一方面，调查显示，城市电动自行车使用者多为低收入人群，如深圳市年收入2万—6万元者占到了电动自行车使用者总人数的70%。④另一方面，目前在一些城市，电动自行车使用者的路权受到了政府交通管理部门的特别限制，其在市区内无法与机动车使用者公平地分享道路资源，由此引发了关于路权分配的利益冲突。基于这两方面考虑，下文重点围绕城市内汽车使用者与电动自行车使用者在公共道路使用上的利益冲突来讨论城市路权分配问题。

3.城市道路的分配权主体

究竟谁有权力分配城市道路？在坚持城市道路所有权归国家所有的前提下，我国《道路交通安全法》第4条规定县级以上地方各级人民政府（为了行文方便，下文概略地称政府）是道路管理人。该法第36条规定，根据道路条件和通行需要，政府可以将道路划分为机动车道、非机动车道和人行道，没有条件作此划分的，机动车在道路中间通行，非机动车和行人在道路两侧通行。需要注意的是，该法第37条规定政府可以在道路上划设专用车道，如城市公交车专用道、BRT（快速公交系统）专用道、HOV（多乘员车辆）专用道等，这实际上是赋予了政府设置排他性路权的权力。因此，依据我国现行法律规定，道路交通管理是政府的一项行政职权。按照行政法原理，这一权力的行使必须在法定职权范围内并遵循正当程序。

二、城市路权分配中的利益冲突

1.个人利益与公共利益的冲突

关于城市路权分配，理论界争议的核心问题是各地“禁摩限电”政策对电动自行车使用者实施道路使用限制是否具有正当性。根据我国《物权法》的基本原则及有关规定，所有权人对物的支配要受社会公共利益限制，因此，判断“禁摩限电”政策对非机动车使用人的路权限制是否具有正当性的关键，在于如何界定公共利益。公共利益是公法上的一个核心概念，其之所以被引入作为私法的民法，就是为了解决个人利益与社会利益的冲突问题。⑤我国《公路法》和《道路交通安全法》之所以赋予政府交通管理权，主要是基于政府作为公益代表人与执法者的身份。这就意味着，政府对公民的私权进行限制时，要特别注意相关措施是否会涉及宪法和法律所保护的公民基本权利。只有既不影响公民合法权利保护，又能有效促进社会公共利益实现，这样的措施才具有正当性。⑥由于我国还没有建立以保障和实现公民基本权利为基础的合宪性判斷机制，所以对于什么是公共利益、公共利益由谁判定等问题，很难有具体、明确的答案。理论上讲，对各种利益的承认、拒绝以及划定需要立法保护的利益范围，都应在一个确定的制度框架下进行。⑦在法学研究的历史上，功利主义、新自由主义、法律实证主义等法学流派都曾尝试对公共利益进行界定，但到目前为止，法学界对公共利益的判断标准还没有形成共识。就本文探讨的城市道路资源分配而言，电动自行车使用人与机动车使用人之间存在竞争关系，对其中任何一方路权的限制，都需要有为了社会公共利益的具体理由，否则难言正当性。

2.不同社会群体之间的利益冲突

在路权分配问题上，政府主要考虑交通安全有序，社会公众则主要考虑出行方便快捷。在禁与限之间，不同城市采取了不同的办法，珠海、广州、东莞等城市直接禁止电动自行车在市内通行，也有城市允许符合条件的电动自行车在市内通行。⑧道路资源分配问题是一个公共物品管理问题，管理不当会导致“公地的悲剧”。⑨城市道路资源十分有限，不可能满足所有使用者的需求，当道路的承载能力达到上限时，人们会争相使用道路，不仅使用相同交通工具的人群之间会有竞争，使用不同交通工具的人群之间也会有竞争。在法治社会，处理利益冲突应当以实现立法目的为基准，因此，各地“禁摩限电”等交通管制措施所依据的规范性文件是否合法应当引起高度关注，这里的“合法”包括政策制定者有法定授权以及政策制定过程中遵循了正当程序。

以深圳市为例，《深圳经济特区道路交通安全管理条例》（以下简称《深圳交管条例》）第36条规定，交通管理部门可以根据道路通行条件，通过划定区域、路段、时段等对非机动车采取限制通行或禁止通行的措施。该规定是深圳市交通管理部门采取“禁摩限电”措施的依据。我国《道路交通安全法》第39条规定交通管理部门可以对非机动车采取疏导、限制通行、禁止通行等临时限制措施，但该法并没有对疏导、限制通行、禁止通行等措施的实施对象进行区分。也就是说，交通管理部门根据道路和交通流量情况所采取的管制措施，应当对所有道路使用者一视同仁。交通管理的目的在于维持道路通畅、维护交通秩序，而不是禁止某类人群通行。相比之下，可以发现《深圳交管条例》第36条与《道路交通安全法》第39条有两大不同：其一，前者将道路管制的对象限定为非机动车，违反了平等原则；其二，前者在内容上都是一些禁止性规定而非临时限制措施，这超越了交通管理部门的权限。⑩在法律效力上，《道路交通安全法》是《深圳交管条例》的上位法，《深圳交管条例》第36条以及深圳市交通管理部门据此采取的“禁摩限电”措施都有曲解上位法相关规定的嫌疑。除了实体法适用上的不当，深圳市交通管理部门还对重大行政决策的正当程序尤其是公众参与程序有所忽视。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以及中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》都强调了公众参与的必要性和重要性。深圳市交通管理部门应当预见到“禁摩限电”政策可能造成较大社会影响，尤其是对基数庞大的低收入人群的生产生活带来不便，但在政策出台过程中并未广泛、慎重地征求相关行业和公众的意见。“警方事先只对相关行业进行了简单通报，而并未进行有效的调研和沟通，更没能得到相关行业的积极配合。”立法技术即使不能达成最佳决策，也能有效降低政策实施的风险。深圳市出台“禁摩限电”政策的过程中忽视正当程序，不利于实现形式正义。

3.路权分配与公民基本权利行使的冲突

“禁摩限电”与机动车限牌、限号出行等管制措施不同，其涉及不同交通工具使用者的交通权利。实际上，人们的收入不同直接影响交通工具的选择。公众对交通工具的实际购买能力和使用能力存在很大差异，在一定程度上，路权分配触及公民基本权利保障问题。路权在基本权利位阶中应当怎样定位？阿玛蒂亚·森认为，增强人们有理由珍视的可行能力，如免于困苦的基本可行能力等，不但是人类社会发展的目的，也是促进发展的工具性手段。尽管《世界人权宣言》《经济、社会和文化权利国际公约》都没有明确提出路权的概念，但衣、食、住、行是四大基础性生存要素，其中“行”无疑隐含着公民的出行权和路权。从这个角度看，公民能够使用公共道路、自由出行，还具有生存保障层面的意义。就电动自行车使用人而言，在“禁摩限电”政策下，他们在日常生活中本来使用电动自行车就能到达的“最后一公里”，就能运送的货物、接送的儿童，可能因政策限制而不得不改为乘出租车、徒步或徒手运输来完成，他们将为此付出更多时间、精力和费用。“禁摩限电”不仅导致通勤效率大大降低，还直接影响特定群体的生活便利度。

三、利益平衡视角下的城市路权分配

1.公共利益不能成为限制路权的挡箭牌

如前所述，限制私人权利的政策措施是否具有正当性，一个重要判断标准是看其是否有助于实现公共利益。路权分配主要涉及公共交通安全、公共道路通畅、经济社会发展三方面公共利益，政府限制电动自行车使用人的通行权利是否具有正当性，需要对这三方面利益进行分析、解构后再作判断。

第一，电动自行车与公共交通安全。限制电动自行车使用人的通行权利是否有利于维护公共交通安全？以深圳市为例，不可否认，机动车和非机动车混行会带来交通压力和安全隐患，这是深圳市交通管理部门采取“禁摩限电”措施的理由。但实际上，电动自行车与机动车同道行驶的一个主要原因，是城市道路规划中没有设计电动自行车专用道。抛开这个问题不论，就电动自行车本身而言，其是否存在安全隐患，是否会带来难以控制的交通风险？对此，有实证研究指出，电动自行车提高了交通事故的伤害程度，与2004年相比，2008年全国电动自行车造成的交通事故中每10万人死亡、受伤的概率分别增长了6.5倍、3.7倍。笔者认为，电动自行车数量庞大、影响面广，片面的甚至代表行业利益的研究不能作为决策依据。电动自行车只是一种交通工具，绝大多数是合法制造、销售的产品，其造成交通事故的责任并不能归责于车辆本身（纯机械事故除外）。电动自行车造成的交通事故中，纯机械事故的占比非常小，多数事故是人為因素（驾驶员的生理因素、心理因素等）所致。电动自行车对交通安全的影响，不仅取决于电动自行车本身的安全性能（如设计速度和单车质量），更取决于使用人的交通安全意识。

第二，电动自行车与公共道路通畅。电动自行车是否会加剧城市交通拥堵？一般情况下，电动自行车只有在占用机动车道行驶时，由于车速不如机动车，所以会阻碍道路畅通。不过，换个角度推断，在道路规划合理的情况下，电动自行车与机动车各行其道，并不会对道路通畅和交通效率造成影响。

第三，电动自行车与经济社会发展。即使不考虑使用电动自行车对快递业和邮政行业发展的促进效应，仅考虑一般情况下允许电动自行车在公共道路上通行的意义，鼓励发展电动自行车也至少有两方面好处：一方面，有利于减少温室气体排放，促进环境保护，这是欧洲国家鼓励发展电动自行车的重要原因；另一方面，使更多人获得更加便捷的交通方式，有效解决“最后一公里”问题。

综上所述，保障电动自行车使用人的路权，不但不会对公共交通安全和公共道路通暢造成损害，反而有利于满足民生需求，促进经济社会发展。因此，政府不能借公共利益之名而简单地限制甚至禁止电动自行车在城市公共道路上行驶。

2.城市路权分配的国（境）外经验借鉴

我国人口数量和电动自行车数量远高于其他国家和地区，电动自行车的路权分配问题有其特殊性。但是，城市路权分配问题具有一定的共性，我们仍可以在比较分析的基础上，对国（境）外城市路权分配的经验进行借鉴。

美国《消费者产品安全法》将符合规定的电动自行车视为消费品，规定其时速不得超过20英里，其使用受消费者产品安全委员会监管，不被视为机动车。美国各州的交通法规对电动自行车的路权配置各有不同：密歇根州允许助力车上路行驶，但要求使用人有专门驾驶执照并佩戴头盔；华盛顿州允许电动助力自行车上路行驶，使用人不需要有专门驾照；加利福尼亚州将电动自行车分成三类，前两种类型的低速电动自行车可以在自行车道上行驶，所有电动自行车的最高时速都不得超过28英里，使用人不需要有驾照。需要注意的是，美国整体上地广人稀，人们以汽车为主要交通工具，笔者在考察范围内（密歇根州、华盛顿州、马萨诸塞州、加利福尼亚州、伊利诺伊州）并未见到很多电动自行车在公路上行驶的情况，因而很难说美国存在路权冲突问题。美国城市的路权分配问题并不突出，很多州对电动自行车进行限制主要是基于驾驶安全的考虑，而不是为了解决路权分配问题。譬如，马萨诸塞州法律规定，时速不超过25英里的电动自行车可以在除城市大道和有特殊限制的道路上行驶，即符合条件的电动自行车有使用城市公共道路的权利。

英国政府规定年满14岁的人可以不需要驾驶执照而驾驶电动自行车，符合规定的电动自行车可以行驶在任何非机动车道上。在人流量极大的伦敦市，政府采取收拥堵费的方式间接鼓励私人交通工具不进入市区，因而并不存在机动车与非机动车之间的路权分配难题。欧盟积极引导电动自行车发展，2009年通过了电力助动两轮车标准EN15194，该标准为欧盟成员国内的电动自行车通行提供了规范性保护。电动自行车的使用也引起一些欧洲国家对路权分配的关注，如在被称为自行车王国的荷兰，自行车专用道正在被各种快速行使的电动自行车所挤占，引发了关于公众安全的忧虑。总体而言，欧洲国家更多是通过制定安全规则的办法来实现交通设备安全，从而间接规制电动自行车出行的。

近年来，在我国台湾地区，电动自行车如何纳入管理引发了许多争议。台湾地区最新的道路交通安全规则规定：电动自行车等慢车应在慢车道上靠右按顺序行驶，在未划设慢车道的道路上应靠右侧路边行驶，公路主管部门、市区道路主管部门或警察机关对行驶地区、路线或时间有特别规定的，依其规定。除了电动自行车，台湾地区还存在机车（类似于摩托车）带来的交通拥堵问题。交通管理部门为了确保机车行驶的畅通与安全，在有关桥路上划出了机车专用道，保障社会公众平等使用公共道路。台湾地区交通管理部门采取此类措施的理由是：“除了轻型机车不得使用高速公路或快速道路之外，大部分的国家对于持有正式驾照的机车驾驶人并未有路权上的限制。目前许多国家意识到小汽车数量快速增长对于交通与环境造成相当大的冲击，反而鼓励机车的使用”。

3.我国城市路权分配的法治路径

第一，保障公民平等享有路权。不论驾驶、搭乘何种交通工具，除非涉及国防安全等国家利益，公民都应有使用公共道路的权利，这符合我国《宪法》规定的平等原则和人权保障目的。目前，我国很多城市仍然在制定针对电动自行车的限制性规定。实际上，对公民基本交通需求的生存性照顾是现代行政的一项重要内容，只要公民使用的交通工具符合产品质量标准、没有公共安全隐患，政府就不应当禁止其在公共道路上通行。各地政府可以结合实际情况附条件地进行交通管制，但必须使管制措施符合有关法律的立法目的且符合行政法上的比例原则。对于影响民生的重大决策，必须经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序，切实贯彻民主协商原则。为了保障交通安全、维护交通秩序，政府应当重视电动自行车的设备参数、安全性能、执照登记及其驾驶人最低年龄限制等，通过设计相关规则，将电动自行车纳入交通安全规范体系的规制范围，而不是简单地以保护公共利益为名禁止公众在城市公共道路上使用电动自行车。2013年山东省住房和城乡建设厅出台的《关于在城市道路规划建设管理中充分保障非机动车和行人路权的通知》中强调，“以保障非机动车和行人路权为基础，优化规划设计”，这应当成为我国城市路权分配的基本原则。

第二，加强对电动自行车的标准化管理和行政执法。具体要做好四项工作：其一，制定电动自行车质量标准。我国早在1999年就制定了《电动自行车通用技术条件》（GB17761-1999），该国家标准沿用至今，相关要求早已不合时宜，但没有相应的行业标准跟进。目前，电动自行车制造已经成为一项庞大的产业，产品不断创新，市场规模不断扩大，亟须新的国家标准对产品质量予以规范。其二，对电动自行车进行监控目录管理，加强标准化执法力度。各地要出台规范性文件，要求电动自行车生产厂商、共享电动自行车运营商等相关企业，从技术上完善加固限速装置，提高私自改装的技术难度，并及时向质量技术监督管理部门报备各类技术参数。对于违法从事经营性改装或销售电动自行车的情况，很多地方立法虽然明令禁止，但很少规定详细罚则。笔者认为，可以根据产品（包括已售出产品和未售出产品）货值金额来认定罚款金额，为避免出现货值难以认定的情况，可以设定罚款底线，如最低罚款2万元。根据我国《行政处罚法》第11条和《产品质量法》第39条的规定，地方人大有规定这类罚款事项的立法权。其三，建立非机动车登记管理制度。有关部门要尽快建立包括电动自行车在内的非机动车登记管理制度。目前，上海、南昌、成都等城市已经出台专门文件，规定非机动车定期进行登记、上牌和交验，并明确了变更登记、转移登记、注销登记等流程，这为迅速追究相关违法行为提供了制度支持。其四，对未登记的“非标车”进行全面禁止。“非标车”中有大量违法改装的电动自行车甚至是无法提供合法来源证明的电动自行车，因此，地方政府要在实施车辆登记制度的同时，严格禁止“非标车”上路行驶，从严进行道路执法。电动自行车违规行驶、超速行驶而造成交通事故的，交通管理部门可以将其依法认定为机动车，对其驾驶人进行加重处罚。