论社会救助法对纵向府际关系的调整

汪湖泉

摘 要：社会救助作为一项全国性公共物品，其主要的供给责任属于我国各级人民政府。社会救助法的公共治理应对国家权力的社会化，对该领域纵向府际关系的调整应当树立的理念是协同合作而非管制竞争。我国现行社会救助法制体系对纵向府际关系的调整呈现“事权与财力倒置”的趋势。这既造成行政权力错位，也给公共资源配置均等化带来挑战。建立合作型社会救助纵向府际关系需要明确各级政府具体职能，建立纵向府际协同机制，规范财政转移支付法定程序，这也是社会救助法实现公共治理的必经之路。

关键词： 社会救助法；公共治理；纵向府际关系；转移支付；正当程序

中图分类号：D92 文献标识码： A 文章编号：1003-7217（2016）03-0134-05

社会救助是保障国民基本生存安全的兜底性公共物品，属于现代政府的行政给付行为，“天然属于国家责任”[1]。经济发展带来技术风险、健康风险等新型致困原因对政府内部组织行为体系造成新的冲击，即救助信息不对称“加剧社会救助政策和法律实现的制度成本攀升”[2]。社会救助法的订立和实施从国家公权力的垄断性管理走向行政服务与社会自治共存，社会救助权力的多元化和社会化促使政府将部分社会救助行政权转移给社会团体，“政府角色亦始嬗变”[3]。在我国单一制政府结构中，上下级政府间基于社会救助供给的法律权责分配直接影响社会救助的稳定供给，故社会救助法对国家权力的限制和引导重在调整纵向府际关系。

一、社会救助法公共治理中的纵向府际关系

国家所代表的公共利益与公民所代表的私人利益相融合，公民的社会救助权利获得普遍有效性，政府的社会救助权力则“成为社会自我组织的一部分”[4]。中央政府和地方政府在社会救助的供给上各有优势和不足。中央政府承担主要的社会救助支出责任可以有效降低外部性和福利移民，保证全国范围内社会救助的公平供给[5]。地方政府掌握的辖区内社会救助信息相对于中央政府更加全面真实，故地方政府承担主要供给责任可以保证辖区内社会救助之精准、全面和高效。近年来，世界各国掀起社会救助财政分权改革浪潮，纵向府际社会救助责任分配方式摆脱单一性与强制性，开始向多元性与合作性转变[6]。社会救助法调整纵向府际关系以财政供给行为规范为主导，呼应新预算法的治理转型，以合作的理念重新界定纵向政府职责，保持政府内部的纵向协同性，并且保证政府行为符合正当法律程序[7]。

首先，清晰界定各级政府职能是建立纵向合作关系的前提。社会救助法的回应性强调各级政府在社会救助信息之交流中应扬长避短，消除中央政府与地方政府间的信息不对称，从而促进政府整体的社会救助服务符合社会整体利益。地方政府在社会救助供给中所具有的信息优势主要来源于两点：一是政府本身的供给偏好；二是辖区内居民的参与程度。相对于中央政府而言，地方政府的供给偏好显然受制于辖区内公民的参与和监督，其对辖区内社会救助供给信息的掌握也具有天然的政治优势[8]。社会救助法纵向府际合作关系强调内部激励和外部监督，充分激发各级政府树立正确的供给偏好，并保证救助财政资源分配之公平。

其次，政府责任的积极性和弹性是建立纵向合作府际关系的基本路径。社会救助法的实现方式向公共治理转变，着重于“治理行为方式的多样化，尤其是非强制化。”[9]纵向协同的府际关系通过联合作业和混合财政来释放政府提供社会救助服务的积极性，优化配置社会救助行政资源[10]。纵向府际协同机制注重各级政府在社会救助服务中的职能重叠和缝隙，经过法定协同议事机制实现特定救助行为所涉及的救助对象和政府等主体的共同参与。

最后，正当的法律程序是政府纵向合作的公正性保障。社会救助权力的社会化印证了现代社会救助法的主体性全面复苏和主体间性的迅速成长，公民给予社会救助权利的利益诉求已不再满足于消极、被动地接受政府的救助供给，而是更加倾向于以权利主体的身份广泛参与到社会救助治理之全过程。合理构建支出责任协同程序意味着理顺上下级政府间的事权与财权分配关系，提升财政转移支付程序的公众参与来降低政府行为的负外部性，提高社会救助资源的配置效率与公平。

二、错位与挑战：《社会救助暂行办法》事权与财力倒置

转型期我国社会救助法制体系在规范纵向府际关系方面所面临的国情，可以概括为“事权与财力倒置”。一方面，社会救助法因为保证救助项目的实施效率，而日益倾向于赋予地方政府更多的具体职责，进而形成以地方政府及其救助部门为主的法律权责体系。依据《社会救助暂行办法》，我国现阶段社会救助法制体系的行政主体有两大类，即国务院及其社会救助管理部门、地方人民政府及其社会救助管理部门。依据事权的行政主体层级之数量，可以将《社会救助暂行办法》的事权规定分为两大类，即专属事权和非专属事权①。通过表1可知，《社会救助暂行办法》的事权分配明显向下集中，中央政府的专属职能只有1项，其他57项事权都是由地方政府主要承担。另一方面，鉴于我国现行财政体制以中央和地方税收双轨制为基础，地方政府的财政能力无法单独承受越来越重的社会救助压力，中央财政反而日益成为我国社会救助支出体系的主要力量②。这种倒置的趋势造成各级政府社会救助行政权力错位以及社会救助资源配置的不均衡，严重阻碍公民社会救助权利之实现，也给我国社会救助法对纵向府际关系的调整带来诸多挑战。

（一）纵向权力配置呈现“职责同构”特征

社会救助行政主体机构设置在纵向上的高度一致，以及近四成的非专属事权比重说明《社会救助暂行办法》在社会救助行政事权分配上存在较为明显的“职责同构”特征。社会救助事权的下放以发挥地方政府之信息优势为驱动，但“职责同构”则表明中央政府通过资源优势强化对地方的政治控制，形成“集分反复”，造成管理成本的提高和政府信誉的下降[11]。不仅如此，《社会救助暂行办法》对于各级政府的社会救助财权之纵向分配亦未明确规定，只在第5条规定了“县级以上人民政府”应当将社会救助的相关资金和经费纳入财政预算，但是对于财政责任的具体分配则并未作明确界分。事权与财权的界分不明导致纵向府际财政关系紊乱，下级政府相对于上级政府缺乏独立性和能动性。

（二）上下级政府形成命令与服从的二元对立

《社会救助暂行办法》对各级政府及其社会救助管理部门的责任分配各有不同，将绝大多数具体社会救助责任赋予县级人民政府及其社会救助管理部门，同时赋予省级人民政府及其社会救助管理部门的职责以“各类社会救助项目的标准制定、公布”为主，而赋予国务院社会救助管理部门的职责则是“统筹全国社会救助体系建设”。在这样的职权体系下，决策权向上集中，执行权向下集中，上下级行政主体之间形成命令和服从的二元对立，纵向府际社会救助工作关系具有鲜明的从属性，基层政府的救助行为更多受制于上级政府的决策而非回应公众的普遍需求。例如，河南省的基层民政所在十年内“撤而复设”，其“撤”与“设”均以上级政府的政策偏好为动因，频繁的机构变动以及社会救助政策不符合实践需要导致社会资源大量浪费[12]。

（三）转移支付程序失范

我国目前的社会救助法制规范并未明确约束中央政府对地方政府的财政转移支付行为，当前的社会救助财政转移支付基本采取专项拨款的形式进行，其转移支付的随意性较强，且法律效力不足，既会引发规范之间的适用冲突，也会增加社会救助财政资源配置的随意性③。具体而言，一是使用程序缺乏刚性。下级政府获得转移支付资金后的使用方式、使用期限、支付凭证以及相关的预算调整等程序问题，现行社会救助法制体系并未有明确的规范。资金使用程序会带来资金使用的随意性，特别容易滋生基层的腐败④。二是转移支付流程繁复，资金到位时间过慢。现行的转移支付流程，一般先由中央财政对省级财政给予补助，再由省级财政对地市财政给予补助，最后才由地市财政向县级财政进行转移支付。资金流转环节较多，各级财政审批程序又不尽相同，有悖于社会救助转移支付的效率性。三是评估程序中立性不足。近年来，社会救助转移支付存在较为严重的向中西部倾斜的现象。纵向社会救助绩效评估程序的中立性不足导致地区间社会救助政府投入的不均等，最终造成社会救助覆盖率呈现“西高东低”的局面[13]。

三、建立合作型社会救助法纵向府际关系

社会救助公共治理的实现依赖于政府组织结构的完善和行为规范的健全，社会救助法各类行政主体的具体职能之实现必然需要依靠明确的行政责任规范和财政支付规范作为保障。转型期我国市场经济体制进一步深化，公共治理理念更加彰显，各级政府作为社会救助公共治理的主体都应当直面公民的多元化权利诉求。良好的纵向府际关系强调“合作、平等协商和权力分享”[14]，各级社会救助行政主体充分运用自主性和能动性落实自身责任，以社会整体利益最大化为目标，提升社会救助公共资源配置的效益，保证社会救助公权力的正当行使以及社会救助私权利的正当实现。社会救助法依循公共治理理念，秉承责权利相统一原则，重新定位政府角色，摒弃家长式的行政命令体制，建立各级政府及其社会救助管理部门协同一致的行为责任体系，“不应当有脱节、错位、不平衡等现象存在”[15]。社会救助法构建合作型纵向府际关系，需明确界定各级政府的社会救助法财政权能，完善纵向府际协同机制，规范转移支付的正当程序，恢复纵向府际之事权与财力的均衡。

（一）明确界定各级政府社会救助法财政权能

从我国国情出发，社会救助法维系纵向府际信息对称的关键在于合理分配各级政府及其社会救助管理部门的财政权限。社会救助中的财政支出职能分配应当以其相关法律规范中的行政职能分配为依据，保证事权与财权的一致性。首先，应当依法划定各级政府的社会救助财政支出比例。我国的分税制财政收入体制决定了中央政府与地方政府均无法单独承担全部的社会救助支出责任，而社会救助财权的向上集中趋势则赋予中央政府以主要的财政支出责任。多数国家中央政府的财政负担比例达到50%以上。我国也有学者建议“中央承担比重在60%以上，90%以下；地方承担比重在10%以上，40%以下。”[16]这样的支出比重分配符合我国的财政收支特征，可以保证纵向府际事权与财权结构的平衡。其次，各级政府在具体救助阶段上承担不同的支出责任。现代社会救助法注重区别致困原因，采取“输血”或“造血”方式对不同贫困者实施不同的救助决策[17]。“造血”救助方式要求救助机构对救助对象的具体信息掌握得更加全面及时，适合则由具有财政优势的中央政府提供。“输血”救助方式要求救助机构能够稳定持久地供给救助物质资源，适合由具有信息优势的地方政府提供。卢森堡的社会救助法通过阶段性的财政分担机制，科学合理地分配中央与地方的事权与财权，值得我国借鉴⑤。

（二）完善纵向府际信息协同机制

社会救助法构建纵向府际协同机制需提升地方政府的参与性，恢复纵向府际关系应有的弹性。现代社会救助法的行政协商并不是狭隘地追求各级政府部门利益的竞合以及达成社会救助行政系统内部的多数合意，而是社会救助行政主体通过集体的、基于公共理性的反思，并以政治上平等参与和行动上实现公众利益最大化为形式而展开的信息交流。英国进入21世纪以来，通过布莱尔政府的“协同型政府”改革（Joinedup Government），加强对社会救助纵向府际关系的信息化协同调整，树立一站式与整合式的社会救助服务目标，最大程度利用信息技术与组织来提升中央政府与地方政府之间的协同性[18]。我国《社会救助暂行办法》赋予民政部以统筹全国社会救助工作的行政职权，而且民政部也已经开始建立纵向政府间社会救助工作协同机制的探索[19]。我国社会救助法构建纵向府际协同机制，应当充分利用信息技术，实现中央与地方之间在社会救助合作关系中的信息对称，保证中央救助信息的准确性和地方反馈信息的及时性，建立新型社会救助法纵向府际信息协同关系。

（三）规范社会救助转移支付程序

社会救助法对纵向府际财政关系的调整基于维护社会整体利益的价值准则，强调通过共识形成决策的过程，并实现对各级社会救助管理部门财政自由裁量权的控制和矫正。社会救助法对纵向府际财政关系的程序调整不是契约性交易模式下的政治议价，而是通过合理的多元主义引入程序民主机制，以科学合理的转移支付程序规范来体现社会救助法的公开、公平、公正的程序价值追求。

首先，完善社会救助转移支付预算执行程序。秉承协商民主理念的社会救助转移支付法律程序应当符合公开性和参与性，并通过听证程序的引用来“保证各级政府社会救助行政权力行使的规范和公正”[20]。上级政府的转移支付行为必须以同级人大审议批准的社会救助转移支付预算报告为依据，下级政府使用和管理所接收的转移支付款项时必须严格遵循社会救助法的规范程序。美国财政法规要求下级政府在申请社会救助转移支付项目时，必须符合严格的资质要求，并且联邦政府也需对此进行严格审批与监督[21]。此外，各级政府的社会救助转移支付行为的依据、额度、程序以及执行情况，都应当通过相应的公开程序接受公众的监督，通过听证程序接受公众的建议。

其次，简化特殊转移支付项目的法定程序。《社会救助暂行办法》所规定的救助项目中，如灾害救助、临时救助等特殊救助项目，其救助效果的实现主要系于救助资金的及时到位，故对于此类特殊救助项目的财政转移支付应当在程序上予以特殊规定。澳大利亚的社会救助转移支付程序就规定有“直接给予地方政府”的特殊程序，即在满足特定条件时，可以直接由中央政府向基层社会救助管理部门进行财政转移，减少中间环节[22]。我国的社会救助法转移支付程序在规范此类特殊项目时，不仅应当允许直接由中央政府拨付到基层政府，减少转移支付经过层级，更应当对这些特殊项目的转移支付审批和拨付程序进行适当简化，以提升其应有的效率性。

最后，社会救助转移支付绩效评估程序应当中立合理。社会救助转移支付绩效评估程序是对现行财政体制下社会救助公共资源的实际分配和使用效率进行评估所应遵循的法律规则，其评估结果对中央政府的社会救助财政资源后续分配方式具有决定性，故其评估程序应当中立、科学，符合公共理性。当前社会救助财政转移支付向中西部倾斜的趋势，是由于其对地方社会救助资源需求的评估仅从地方财政状况、贫困人口数量等客观因素入手，而并未将地方政府的财政负担能力和财政积极性等主观因素引入到转移支付评估程序之中。社会救助法绩效评估程序的重构，应当摒弃向中西部倾斜的传统转移支付理念，而真正以实现地方社会救助财政投入均等化为评估标准，恢复社会救助转移支付程序的中立性，提升地方政府的财政投入规范性和积极性。

四、结论

现代社会救助法以国家责任为重，维护公民基本的生存权和发展权，要求政府在资金供给和行政事务方面给予充分保障。我国单一制国家结构形式导致社会救助事权向下级政府集中，而双轨制财政结构则推动社会救助财力向上级政府集中，事权与财力的倒置不利于社会救助资源均等化的实现。《社会救助暂行办法》对纵向府际合作机制的规范存在诸多不足，正是政府社会救助职能从“管制型”向“服务型”转变未完成之表现。社会救助法在公共治理转型中，秉持协商参与的理念构建新型纵向府际关系以合作性取代从属性，强调纵向府际交往的回应、弹性以及正当程序等价值内涵。恢复纵向府际信息对称，保证各级政府相应的行政参与，提升财政资源的配置绩效，是实现我国社会救助法调整政府间事权与财权均衡的必由之路。

注释：

①参见表1，《社会救助暂行办法》共规定了58项社会救助具体行政事权，其中专属事权是指《社会救助暂行办法》中由某一层级的行政主体专门享有的事权，有36项，比重为62%；非专属事权是指《社会救助暂行办法》中由两个以上纵向层级的行政主体所共享的事权，有22项，比重为38%。

②以2013年为例，当年度全国社会服务支出为4276.5亿元人民币，地方政府共可负担2126.8亿元人民币，存在五成以上的财政缺口。相关数据参见徐立总编：《中国民政年鉴2014》，中国统计出版社2014年版，第47页。

③2013年社会救助专项转移支付约1412.6亿元人民币，其拨付依据是财政部社会保障司的57份内部文件。参见徐立总编：《中国民政年鉴2014》，中国统计出版社2014年版，第224-228页。

④例如，湖北省枣阳市社会救助管理站原站长吴某等人通过伪造12人的虚假社会救助档案资料，骗取社会救助专项资金5.6万元人民币。

⑤由于转移支付偏向中西部地区，导致东部地区在地方政府财政压力过高的情形下取得较低的参保率。参见杨红燕：《财政转移支付的公平增进效果研究——以城市低保制度为例》，《中央财经大学学报》2014年第9期。

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（责任编辑：王铁军）