长三角区域检察协作的实践与探索

俞蕾

摘 要：上海铁检院利用跨行政区划管辖特点，参与区域检察协作，丰富了检察机关服务保障长三角一体化发展实践。在实践中发现，区域检察协作存在执法司法标准、办案协作、管辖协商、信息互通共享、异地综合治理等方面问题，应着力解决，提高区域检察协作服务保障长三角一体化发展实效。

关键词：长三角 区域一体化 检察协作 跨行政区划

大力推动法治社会、法治政府建设既是长三角一体化发展的要求[1]，也是其内容、环境和保障。长三角地区检察机关联合制定了《沪苏浙皖检察机关服务保障扎实推进长三角一体化发展2021年行动方案》（以下简称“《2021年行动方案》”）。作为跨行政区划检察改革的试点基层院，上海铁路运输检察院（以下简称“上海铁检院”）在跨行政区划管辖情景下探索区域检察协作，服务保障长三角一体化发展。

一、区域检察协作的实践探索

上海铁检院实行专业化办案，集中管辖上海市大交通、破坏环境资源保护、危害食品药品安全一审刑事案件[2]，在特殊类案件集中管辖、公益诉讼、综合治理等方面与江苏、浙江、安徽检察机关协同联动，探索协作机制与方法，参与和推动长三角区域检察协作，用跨行政区划检察改革助推长三角区域一体化发展。

（一）跨区刑事检察协作保障长三角地区安全稳定

1.服务保障“轨道上的长三角”[3]。铁路、轨道交通具有延伸、辐射的天然特点。上海铁检院以针对线路安全、乘客的人身和财产安全实施的犯罪为打击重点，与长三角地区内铁路、轨道交通沿线检察机关加强协作。与江苏省太仓市、常熟市、张家港市检察机关联合会签《沪苏通铁路沿线检察协作工作意见》，共同构建国家高铁网沿海通道“护路联盟”。与上海铁路公安处、沪苏两地社工组织以及江苏省苏州市姑苏区人民检察院会签工作协议，针对京沪高铁沪宁段铁路沿线未成年人案件缺乏社会支持的问题，探索建立跨区域未成年人司法保护工作机制。

2.守护区域生态环境和资源保护。由于污染物的流动性和生态资源的跨地域性，一些破坏环境资源刑事案件牵涉长三角地区多地。上海铁检院与长三角地区行政机关、公安机关、检察机关协作，在侦查、证据等方面形成合力。例如，一起污染环境案件的犯罪嫌疑人非法处置化学试剂废液，导致上海某镇河道水体污染，并将其他废液运往浙江省德清县，委托他人进行非法填埋。上海铁检院将相关情况通报上海市生态环境部门，并与浙江省德清县公安机关、检察机关联系，互相通报案件情况，交换部分证据材料，完成案件的侦查取证。

3.维护人民群众“舌尖上的安全”。随着互联网信息技术、快递物流迅速发展，食品药品领域犯罪逐渐呈现网络化、链条化、跨地区化特点。涉案生产、仓储窝点以及批发、销售各环节亦分散在不同地区，犯罪事实或上下家链条经常涉及长三角地区多地，区域检察协作已是必然趋势。上海铁检院在关联案件拆并案处理、线上讯问询问、委托调查取证等方面，与长三角地区其他检察机关深化协作。例如，一起销售有毒、有害食品案件中，犯罪嫌疑人曾在浙江省绍兴市因同种行为被当地公安机关立案并取保候审，期间再犯罪被上海公安机关抓获。上海铁检院与绍兴市检察机关就前后事實进行沟通，明确将犯罪嫌疑人在绍兴市的犯罪事实移送上海铁检院并案处理，并就证据材料移送、异地证据调取等方面深化协作，确保了案件事实完整起诉。

（二）公益诉讼检察协作维护长三角地区公共利益

1.开展高铁沿线安全公益诉讼检察协作。上海铁检院通过延伸传统铁路管辖职能，深入开展跨区域铁路线下隐患联合整治和高铁沿线治理，保障长三角区域高铁运行安全。沪宁铁路昆山段、沪杭铁路嘉兴段沿线部分铁路用地被非法占用，存在违法搭建建筑物、构筑物，堆放易燃易爆品等隐患问题。针对该情况，上海铁检院与江苏省昆山市、浙江省嘉兴市探索建立线索移送、联合调查等协作机制，联合制发诉前检察建议，督促、协调属地政府部门、铁路单位履行隐患整治职责。

2.探索食品安全公益诉讼检察协作。在集中管辖危害食品安全犯罪过程中，上海铁检院同步重点排摸公益诉讼线索，探索诉前联合调查、多方磋商等协作机制。针对江苏省启东市部分农贸市场违规销售野生河鲀，并流入上海市场的情况，与江苏省启东市人民检察院联合开展野生河鲀跨省销售监督，与相关行政执法机关召开磋商会，促进职能部门加强源头监管。

（三）综合治理检察协作推动长三角地区联防共治

针对案件办理中暴露出的监管不足和机制缺失，通过制发检察建议等方式，推动共管共治。上海铁检院在办理某品牌共享汽车盗用案时发现，涉案公司共享汽车存在“远程不能落锁”的技术问题，公司管理存在漏洞，且子公司分布在长三角地区18个主要城市。上海铁检院不仅向该公司制发检察建议，还督促该公司将相关检察建议传达至长三角地区的供应商和合作方，促进相关企业完善风险管理制度。在办理多起青浦区非法捕捞水产品案件时发现，涉案人员存在法治意识薄弱等问题。上海铁检院向青浦区农业农村委员会执法大队发出检察建议，建议围绕长三角生态绿色一体化发展示范区[4]建设，加强与浙江省嘉兴市嘉善县、江苏省苏州市吴江区渔政部门沟通协作，联合开展非法捕捞专项治理与宣传工作。同时，助推青浦区农业农村委员会执法大队与江苏省昆山市农业行政综合执法大队签署《淀山湖渔业合作管理备忘录》，开展工作交流和联合执法，推动淀山湖区域共管共治，促进渔业资源管理一体化建设。

二、区域检察协作的问题探析

（一）执法司法标准不统一

长三角一体化发展战略涉及沪苏浙皖“三省一市”，四地均有较为独立的地方立法权。由于经济发展水平和社会文化基础不同，各地在司法认定和执法标准上均存在一定差异，各省市的量刑指导意见各不相同，对打击犯罪、均衡量刑造成一定困难。在公共交通领域，以长三角地区高发的扒窃案、袭警案为例，各地对于“随身携带的财物”“暴力袭击”的理解适用、认定标准有所不同。对于长三角地区高铁“买短乘长”问题，由于涉案人员均为跨省通勤，涉及沿线不同地区的入罪数额标准，对案件定性和量刑均有较大影响。

（二）办案协作机制待完善

长三角区域一体化发展带动了长三角地区的人员流动，跨区域案件日趋增多，刑事案件异地取证、公益诉讼案件诉前调查等方面的区域协作办案机制亟待完善。实践中，虽然《公安机关办理刑事案件程序规定》（公安部令第159号）第十一章针对异地办案协作进行了专门规定，但在具体执行中仍存在问题。特别是在公安机关移送审查起诉后，检察机关提出补充侦查时，由于协作办案机制不健全，异地证人证言、异地书证调取难度大、效率低。对于跨区域行政公益诉讼以及大气污染、水污染等跨区域公益诉讼案件，由于尚未建立有效的线索通报、诉前联合调查等协作机制，往往检察院一家“一头热”，协同办理难以有效开展。

（三）管辖协商机制不健全

当前，跨区域、流动性犯罪比例日益上升，长三角地区地理位置相互毗邻，同一犯罪嫌疑人同时跨长三角多个省市实施犯罪的可能性越来越高，案件管辖协调问题日趋突出。目前长三角地区检察机关对于跨区域案件的管辖和线索移送尚无明确规定，遇到管辖权冲突需由检察官个案单独协商，效果参差不齐。如果协商不成，容易出现两地争抢管辖权，或者案件线索移送异地不被接收的情况，影响诉讼效率，浪费司法资源。例如，在一起非法采矿案中，犯罪嫌疑人因涉嫌犯非法采矿罪被上海公安机关立案侦查，经上海铁检院批准逮捕，犯罪嫌疑人被关押在上海某看守所。案件办理过程中，承办检察官获悉犯罪嫌疑人之前因同类非法采矿行为已被江苏省灌南县公安机关取保候审。案件涉及同一犯罪嫌疑人同种犯罪事实，但由于管辖权协商机制不健全，在线索移送难以达成一致意见情况下，案件至今仍在两地各自审查。

（四）信息互通共享不通畅

在信息化技术和大数据快速发展的时代，长三角地区检察机关内部信息互通、数据共享，不仅有利于打破信息流通壁垒、提高办案效率，还有利于互相学习借鉴，分析同类案件的案发规律，研究新类型案件办理，对于推进长三角区域检察协作，服务长三角一体化发展意义重大。由于统一业务应用系统区域分隔、信息安全等因素，检察机关内部信息数据互通共享推进困难。检察机关与公安机关、法院业务平台和智能辅助办案系统也尚未实现互联互通，在犯罪嫌疑人前科信息、强制措施查询，跨区域案件证据调取、线索移送等方面仍不畅通，一定程度上限制了长三角区域检察协作的发展。

（五）异地综合治理难度大

环境资源保护、食品药品安全案件跨区域作案特点明显，时常会发现异地有关单位存在管理和监督漏洞，需要开展综合治理。检察建议是检察机关参与社会治理的重要方式。根据《人民检察院检察建议工作规定》[5]，综合治理能否顺利开展取决于异地检察机关是否支持，特别是涉及地方政府或行业利益时，综合治理的调查核实工作开展较为困难。例如，上海铁检院在办理系列非法盗采海砂案时发现，上海方查获的仅为运砂船，非法盗采海砂行为一般发生在福建省，然后由运砂船运至江苏省南通市某码头后销赃。南通某码头收货方大多知晓抵岸的是海砂，在未查清货物来源是否合法的情况下即在码头卸货，致非法盗采的海砂流入建筑市场。巨大的经济利益是此类犯罪屡禁不止的重要原因，只有斩断非法盗采海砂犯罪利益链才能有效防范此类犯罪发生。由于异地综合治理协作机制尚未建立，单方面开展综合治理调查核实等工作较为困难。

三、区域检察协作的思考探讨

2021年6月，推动长三角一体化发展领导小组办公室印发《长三角一体化发展规划“十四五”实施方案》。长三角地区检察机关也应切实加强区域检察协作，加快解决当前服务保障长三角一体化发展中存在的突出问题。

（一）促进执法司法标准统一协调

促进长三角地区执法司法标准统一协调是护航长三角一体化发展的应有之义，可以避免区域内“类案不同办”“同案不同判”对司法权威和公信力带来的不利影响。需要在充分考量长三角地区客观情况与合理差异的基础上，逐步探索符合长三角经济社会发展的执法司法标准，尽可能实现区域标准统一协调，最终实现实质公平。[6]检察机关在具体实践中可注意以下几点：一是树立长三角一体化发展理念，自觉将检察工作置于长三角一体化发展的大环境。二是加强长三角地区执法司法情况互通，沟通法律适用、规范性文件和指导性案例。通过探索跨区域线上专业检察官会议、长三角检察论坛等形式加强业务交流。通过联合调研等形式，对长三角地区常见的某一类案件执法司法标准进行分析，共同协商该类案件法律适用及执法司法统一标准尺度。三是探索建立长三角地区司法检察案例数据库，为同类案件办理或共性问题提供参考。

（二）完善司法办案会商协作机制

一是健全管辖权会商机制。针对跨区域犯罪管辖权争议或者需要并案处理的情形，应及时进行信息互通，可通过在线交流等方式共同研判，在遵循合法性原则基础上，本着有利于查明犯罪事实和效率优先原则，共同协商管辖权问题。如果经协商无法达成一致，为压减逐级请示带来的效率减损，可直报长三角区域合作办公室，由其审查后协助管辖权协商，或者报请最高人民检察院（以下简称“最高检”）指定管辖。二是完善异地取证协作机制。针对审查起诉阶段检察机关提出补充侦查时，异地证人证言、异地书证调取难度大、效率低的问题，需进一步细化落实沪苏浙皖省级院会签的《长三角区域检察协作工作办法》，完善检察机关内部联络和协作机制，及时对接补充侦查的协作需求。由当地检察机关监督、引导、协调公安机关开展异地取证协助，明确取证主体、时间节点、证据规格，确保异地取证及时有效。可探索设立常设性机构，负责统筹协调协作事项，并进行登记备案。三是贯彻落实最高检《关于长江经济带检察机关办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》，重点围绕非法采砂、水污染、非法捕捞水产品等案件在线索移送、诉前调查、修復赔偿等方面规范协作内容和方式。

（三）健全信息资源互通共享机制

一方面，需落实《2021年行动方案》，加强信息资源互联互通，在沪苏浙皖省级层面建立对口联系、信息通报机制，确保跨区域案件信息及时通报、线索及时移送，形成打击合力。另一方面，可建立形式多样的区域资源共享平台，打破区域壁垒，加强长三角地区检察机关内部信息资源共享。可依托统一业务应用系统，优化平台模块设置，开放一定程度的案件信息，加强案件规律特点、新型案件办理等方面经验的共享。针对破坏环境资源保护刑事和公益诉讼案件中需要专业鉴定意见、专家意见的情况，可探索建立长三角地区鉴定评估机构、科研院所专家资源平台，充分发挥长三角地区不同鉴定机构、科研院所的专业优势。

（四）建立异地综合治理协作机制

可在沪苏浙皖省级层面会签工作文件，建立异地综合治理协作机制。由省级院统一接收、移送综合治理线索，监督调查核实、开展后续跟踪和反馈等。例如，如果上海铁检院在办案中发现涉及江苏省苏州市某单位的综合治理线索，可将线索调查情况向上海市院报送，上海市院根据协作机制将线索移送江苏省院，经由江苏省院移送苏州市院进行核查和出具书面意见。上海铁检院可根据苏州市院的核查意见决定检察建议的制发。沪苏浙皖异地综合治理协作机制可由省级院法律政策研究部门专门负责，设置专员、建立台账、定期总结，推动异地综合治理线索的移送、接受、跟踪和总结。

[1] 参见《中共中央 国务院印发〈长江三角洲区域一体化发展规划纲要〉》，《国务院公报》2019年第35号。

[2] 上海铁检院受理上海铁路公安处侦查的发生在其管辖范围内的刑事案件，即南至浙江嘉兴，北至江苏常州范围内的沪宁、沪杭、沪苏通铁路干线和上海枢纽支线段联络线延伸地区，总长度3000公里。2014年3月1日起，受理上海市城市轨道和公交总队侦查的发生在本市轨道交通运营区域内的一审刑事案件，覆盖上海市18条地铁线路以及1条磁悬浮线路，总里程约772公里。2021年9月1日起，受理上海市公安局边防和港航分局、长江航运公安局上海分局侦查的发生在水运领域的一审刑事案件;受理上海市公安局机场分局侦查的发生在上海虹桥、上海浦东机场范围的一审刑事案件。至此实现了涉铁路、轨道交通、水运、民航等公共交通领域刑事案件，简称“大交通”案件。2016年9月26日起，上海铁检院集中管辖上海市破坏环境资源保护一审刑事案件;2018年1月1日起，集中管辖上海市危害食品药品安全一审刑事案件。

[3] 同前注[1]。随着长三角地区城际铁路、跨海通道、环太湖轨道交通网等的加快建设，铁路、軌道交通沿线检察机关应深化协作，共同保障长三角更加密集的铁路、轨道交通安全。

[4] 同前注[1]。长三角生态绿色一体化发展示范区包括上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善，面积约2300平方公里。

[5] 《人民检察院检察建议工作规定》（高检发释字〔2019〕1号）第3条第3款规定，“需要向异地有关单位提出检察建议的，应当征求被建议单位所在地同级人民检察院意见。被建议单位所在地同级人民检察院提出不同意见，办理案件的人民检察院坚持认为应当提出检察建议的，层报共同的上级人民检察院决定。”

[6] 参见陈晶莹：《促进长三角司法政策标准统一》，《社会科学报》2021年3月18日。

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