基层检察院考评经验与问题探究

房栋

摘 要：为加强基层院建设，南通市院在设置考评内容、选择考评方式、运用考评结果方面加以改进，引导基层院全面正确履职。但考评实践中仍需进一步处理好考评的统一性与差异性、稳定性和动态性、正向激励和反向效应之间的关系，引导基层院能动履职、固强补弱，为人民群众提供更多更优质的“检察产品”。

关键词：基层院考评 考评内容 考评方式 考评结果

基层人民检察院建设考核评价工作（以下简称“基层院考评”）对于引导、规范、激励基层人民检察院（以下简称“基层院”）建设，督促基层院全面正确履行法律监督职责，具有十分重要的作用。[1]。本文以江苏省南通市人民检察院（以下简称“南通市院”）开展的基层院考评实践为研究对象，总结经验，分析存在的问题，在此基础上探讨改善方案和建议，以期对如何通过基层院考评，找准新时代基层院建设发力点，推动基层检察工作高质量发展这一问题作出回答。

一、基层院考评实践经验

（一）基层院考评概述

基层院考评是加强基层院建设的基础性制度安排。考评内容上，是对基层院工作进行全面综合考核[2]，包括检察业务、检察队伍、检察管理、检察保障在内的所有检察工作。考评主体上，最高人民检察院（以下简称“最高检”）赋予设区的市人民检察院（以下简称“设区市院”）对所属基层院进行考评的职能，并将基层院建设作为省级人民检察院对设区市院评价的重要内容，考评主体一般是设区市检察机关或省级检察机关。[3]考评对象上，其侧重对单位而非个人的考评。

作为识别基层院工作，并对其进行有针对性指导，推动提升整体检察工作质效的重要抓手，基层院考评承担着规范司法行为、提升队伍素能、促进科学管理的重任。基层院建设的目标经历了“五好”基层院[4]，到“四化”[5]“八化”[6]，再到“打造对党忠诚、服务人民、司法公正、纪律严明、保障有力的新时代基层检察院”[7]的发展，基层院考评的具体内容等也随之不断变化，但根本目的都在于引导和督促基层院全面正确履行法律监督职责。

（二）南通市基层院考评实践

江苏省有13个设区市院。南通市院下轄9个基层院，约占江苏省基层院总数的1/13，包括1个大型院、6个中型院、2个小型院，每年办案量约占全市办案总量的91%。这些基本情况表明，南通市院的实践对研究基层院考评具有一定代表意义。

1.考评内容设置。在政治评价、业务评价、满意度评价、检察贡献度评价等基本考评框架下，南通市院在设置考评内容时注意突出三个重点，引导落实新时代司法检察理念。一是重大部署重点考。最高检张军检察长指出，“做好基层检察工作，关键就在‘落实’二字。”[8]设区市院具有“承上启下”作用，南通市院紧扣服务保障民营经济健康发展部署，设置服务民营企业专项考评指标;积极落实“少捕慎诉慎押”刑事司法政策，设置审前羁押率、认罪认罚适用率、认罪认罚确定性量刑建议采纳率等指标。二是短板弱项重点考。针对“案-件比”等指标在省内相对靠后，提升“案-件比”指标分值。为引导基层院强化法律监督，加大刑事支持抗诉数、抗诉改变数等指标分值。三是专业能力重点考。设置指导性案例、典型案例考评指标，引导基层院树立案例意识和能力;调高课题、调研成果指标分值，鼓励基层院结合个案办理加强检察理论研究;增设院领导办案指标，发挥院领导办案的带头、示范、引领作用。

2.考评方式选择。传统基层院考评是一种单向评价，具有一定的滞后性、封闭性，可能引发数据造假[9]。在探索优化考评方式中，南通市院注重过程控制。一是建立“两随机”制度。“两随机”制度指检察长随机抽案制度和随机听庭制度。前者是由检察长每月随机抽查基层院一定比例的同类型案件，对抽查发现的司法不规范等突出问题进行通报，通报结果纳入考评。后者是由检察长组织人大代表、政协委员、资深检察官随机听庭、个案点评[10]，随机听庭得分作为“专业素能建设”纳入考评。二是建立联席会议平台。将各基层院政治部、案件管理部负责人纳入考评委员会，每季度至少召开一次联席会议，主要处理数据异议[11]、通报并公示考评结果。联席会议为设区市院与基层院、基层院相互之间架起了沟通对话平台，强化了过程控制，有利于及时发现考评问题，有针对性地固强补弱。

3.考评结果运用。在对考评结果的分析研判和运用中，南通市院坚持问题导向，推动检察工作高质量发展。一是鼓励激励。设立若干“特色院”，对综合排名不占先，但条线排名领先的基层院予以表彰，鼓励基层院发展优势。二是精准指导。南通市检察机关司法救助数在省内相对靠后，原因之一是司法救助的财政资金审批流程复杂且各地规定不一。针对该问题，南通市院牵头成立“江海检爱”慈善救助基金，积极引入社会力量构建多元化司法救助，促进了司法救助工作的开展。针对基层院不愿、不敢、不善监督的问题，南通市院组织资深员额检察官对抗诉成功案例进行总结，提炼出“指定居所监视居住的刑期折抵”“盗窃罪量刑升格”“剥夺政治权利期间犯新罪”等22个审判监督要点，2021年审判监督工作进入全省前列。三是动态调整。近年来先进基层院相对固定在一些大中型院，根本原因在于办案规模指标占一定比例。[12]南通市在基层院考评中删除了审查逮捕数、一审公诉数、二审上诉数等指标，将考评指标进一步区分为达标性指标和竞争性指标。例如，将“案-件比”、确定性量刑建议采纳率等作为达标性指标。

二、基层院考评问题探究

南通市基层院改进传统的考评数量、质量、效果的考评模式，有力提升了全市检察工作质效，但仍存在值得探究的问题。具体表现为以下三方面关系的处理。

（一）考评的统一性和差异性

拿同一把“尺子”衡量不同基层院的检察工作，即基层院考评的统一性。统一性有利于促进公平公正，但也带来考评缺乏弹性、过于僵化的问题。一方面，忽略了个案的差异。每一个具体案件都有其特殊性，将所有指标按统一规则计分，有时难以客观评价办案质效。例如，根据《人民检察院办理不起诉案件质量标准（试行）》（高检诉发〔2007〕 63号）第3条第9款，“侦查机关对不起诉决定要求复议或提请复核的”属于不起诉质量不高。将不起诉决定复议、复核设定为减分指标，只要检察统一应用系统提取到相关指标数据就予以减分，可能使一些不存在办案质量问题的案件也被减分[13]。另一方面，忽略了基层院发展的差异。尽管删除了部分办案规模指标，但仍未改变一些办案量“小型院”相对落后的局面。究其原因在于，办案规模不仅影响侦查监督、审判监督等核心业务指标，还导致典型案例、课题、调研、宣传等相对较少。“小型院”办案量很难在基层院考评中领先，一定程度挫伤了这些单位的积极性。

（二）考评的稳定性和动态性

业务考评作为影响检察权运行的“潜规则”或者“隐形制度”[14]，发挥着制度的指引功能，应保持相对稳定。随着司法责任制改革、国家监察体制改革、检察机关内设机构改革，近年来基层院考评内容变动较大。以南通市刑事检察业务考评为例，考评指标从2016年的28项，精简为2018年的16项[15]，再调整到2019年的29项、2020年的25项。考评的不稳定性使得基层院更倾向于围绕指标“抓得分”。例如，临近年底时，一些业务指标排名靠前的基层院有意识地压降办案节奏，将一些监督案件留待来年“开门红”;一些基层院更重视典型案例发布、公开听证等易得分、有影响力和美誉度的工作，相对忽视刑事和解、化解矛盾纠纷等难以量化考评的工作。

（三）考评的正向激励和反向效应

南通市基层院考评已初步形成了业务工作定量考评、综合工作定性考评相结合的模式。其中，业务考评采取满分基準法，有助于防止基层院达到一定办案量后丧失积极性、怠于行使诉讼监督职能等问题，但也引发了一些恶性竞争和攀比效应。例如，一些基层院“人为对侦查活动中的瑕疵进行拆分，将原本用一份纠正违法通知书即可解决的问题分散在多份纠正违法通知书中，以此来实现诉讼监督工作数量增长。”[16]最高检在《关于进一步改进检察业务考评工作的意见》中严厉批评的“片面追求计分排名，甚至为追求考评成绩而弄虚作假”等现象依然不同程度存在。此外，由于综合工作评价的基础数据仍依赖于基层院报送、条线部门审核，使得综合工作考评徘徊在台账检查、篇目计分上，形成了较强的痕迹主义倾向，有的甚至制造“虚痕假痕”，加重了基层负担，也影响着考评的公信力。

三、基层院考评改进探讨

基层院考评需要把握考评标准的统一性与考评对象的差异性，平衡考评指标的稳定性与检察工作发展变化，最大程度提高考评激励作用降低反向效应。本文提出以下方案供探讨。

（一）设置统一化与差异化相结合的考评框架

针对统一考评“一刀切”问题，可探索建立统一化与差异化相结合的考评框架。建立考评数据公开和异议反馈机制，基层院在规定期限内可提出数据异议，组织召开由资深检察官组成的联席会议，对异议案件开展评查，若认定不存在案件质量问题，则不予减分。运用检察大数据分析办案量“大型院”“中型院”“小型院”的基本办案规模，探索设定不同规模基层院“四大检察”核心业务的合理区间。达到该区间值即可获得基准分，高于或低于该区间值的相应予以加分或减分。设置一定比例的差异化考评指标，如公益诉讼、专业化办案团队建设等，引导基层院围绕“一院一品”，打造切合自身实际的检察工作品牌，真正考出实绩、考出担当、考出精气神。

（二）探索核心指标与动态指标相结合的考评体系

2020年最高检发布了《检察机关案件质量主要评价指标》，规定了“四大检察”共87项业务评价指标。建议从中选取业务评价的核心指标，并在一个时期内保持核心指标的相对稳定。同时使核心指标不超过全部指标的60%，各地可根据重点难点以及短板弱项工作调整核心指标权重，但不得增删核心指标。对于动态指标，可结合上级部署、重点或专项工作适当调整考评权重或增删。年度考评完成后，基层院可通过对核心指标的分析，有针对性地固强补弱，积极发挥考评指引作用。

（三）完善定量考评与定性考评相结合的考评方法

业务考评应适当引入定性评价，坚决遏止数据注水问题。赋予“十大业务”部门一定定性考评权重，将条线部门常态化开展的案件专项评查结果纳入考评，对检察官积极促进刑事和解、化解矛盾纠纷的捕后轻缓刑、不批捕不起诉等适当予以加分，着力转变“程序主义”“机械司法”的消极司法观念。加强数据核查力度，发现人为拆分案件致使数据失实的，根据情节轻重酌情予以减分。此外，综合工作考评可探索量化评价。如在队伍建设方面可设置检察官与检察官助理、书记员比例指标，推动基层院把人员配置到办案一线;设置专业化办案团队声誉指标，对系统内外称赞、在业内有较高声誉的“明星办案团队”予以加分，积极打造专业化团队。

*本文系江苏省人民检察院2020年度检察理论研究课题“基层检察院建设综合评估探究——以N市的实践和探索为基础的分析”（SJ202033）的部分成果。

[1] 参见徐盈雁：《增强考核机制科学统一性 推进基层检察院“四化”建设——高检院政治部有关负责人就〈基层人民检察院建设考核办法（试行）〉答记者问》，《检察日报》2010年4月2日。

[2] 参见《最高人民检察院关于印发〈基层人民检察院建设考核办法（试行）〉的通知》，2010年3月26日发布。

[3] 参见《最高人民检察院关于印发〈2009—2012年基层人民检察院建设规划〉的通知》，高检发〔2009〕9号。

[4] 参见《关于印发〈最高人民检察院关于加强基层检察院建设的意见〉的通知》（已废止），高检发〔1998〕32号，建设一个好的领导班子，培养一支好的队伍，建立一套好的机制，创造好的工作业绩，树立一个好的形象;《人民检察院基层建设纲要》（已废止），高检发〔2002〕3号，领导班子好、队伍素质好、管理机制好、检察业绩好、社会形象好。

[5] 同前注[2][3]。“四化”指执法规范化、队伍专业化、管理科学化和保障现代化。

[6] 参见最高人民检察院发布的《2014—2018年基层人民检察院建设规划》，2013年12月10日发布。其将“四化”丰富为“八化”，即执法规范化标准化、队伍专业化职业化、管理科学化信息化、保障现代化实用化。

[7] 戴佳：《最高检印发〈关于加强新时代基层检察院建设的意见〉》，《检察日报》2020年12月29日。

[8] 邱春艳：《全国基层检察院建设工作会议暨第七届全国先进基层检察院表彰大会召开 会议要求 顺应时代之变 突出“六个抓实” 推动基层检察工作高质量发展》，《检察日报》2020年10月15日。

[9] 参见陶杨、赫欣：《激励抑或误导：J省F县人民检察院绩效考核机制调查》，《理论界》2016年第1期;葛长勇、高琪：《检察业务绩效考核体系的构建与完善》，《西部法学评论》2011年第6期。

[10] 参见周楠、戴乐乐：《江苏启东：不打招呼推门听庭成常态》，《检察日报》2021年8月22日。

[11] 目前，聯席会议仅处理业务数据未抓取或抓取错误等形式上的考评数据异议，对数据背后的案件是否存在质量问题不进行实质性审查或判断。

[12] 参见《如东县人民检察院工作报告（2019）》，南通市如东县人民检察院网http：//ntrd.jsjc.gov.cn/jianwu/baogao/202001/t20200122_965713.shtml，最后访问日期：2020年8月25日;《通州区人民检察院工作报告（2019）》，南通市通州区人民检察院网http：//nttz.jsjc.gov.cn/jianwu/baogao/202003/t20200318_990399.shtml，最后访问日期：2020年8月25日。以刑事检察为例，2019年，办案量中等的如东县院审查逮捕268人，审查起诉941人;办案量较大的通州区院批捕328件457人，起诉867件1148人。

[13] 实践中出现一个案例：某基层院在审查田某某掩饰、隐瞒犯罪所得案时，发现该案与罗某某等人非法采矿案成立上下游交易，但后者未达入罪标准，在上游犯罪不成立的前提下，田某某自然不构成下游的掩饰、隐瞒犯罪所得罪，该院因而作出不起诉决定，但公安机关坚持提起复议复核。该案不存在办案质量问题，仍予以减分处理。

[14] 陈瑞华：《刑事诉讼的中国模式》，法律出版社2007年版，第296页。

[15] 2018年因“两反”转隶，南通市将不起诉数、不起诉率，普通刑事犯罪不起诉数、不起诉率，职务犯罪不起诉数、不起诉率6个指标整合成“依程序确认为办案质量问题的捕后作不诉处理人数”1个指标;将二审抗诉、再审抗诉下提出抗诉数、改判数、发回重审数、维持原判数共8个指标整合成刑事抗诉法院采纳数1个指标。

[16] 印波、秦文怡：《刑事检察业务指标考评的机制、问题与对策——以W市检察院为例》，《南都学坛》2020年第6期。

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