我国数据产权的政策计量与优化*

黄海瑛，文禹衡

0 引言

从数字化产品、数字化服务，到数据即产品、数据即服务，从网络基础设施、关键信息基础设施到数据基础设施，从数据资源、数据资产到数据要素，数据已经深刻地改变了社会生产力和生产关系。习近平总书记在2017年就强调“要制定数据资源确权、开放、流通、交易相关制度，完善数据产权保护制度”[1]。当前我国关于数据要素的制度建设正在稳步推进，国家层面颁布了专门的《数据安全法》，数据管理、数据安全、数据共享和数据应用等主题的地方立法已非鲜见，但目前仅2021年5月1日施行的《安徽省大数据发展条例》第38条规定“建立数据产权交易机制”；相关数据主题类政策文件十分丰富，但未出台专门的数据产权政策。

对数据产权的认识，学界有不同的立场。在国内，冉从敬等认为，当数据价值被发掘后，国内产业界也愈发迫切需要对数据产权进行更为清晰的界定[2]；汤琪认为，大数据交易是把大数据作为所有物的一种进行交易，这必然涉及到数据产权问题[3]；吴江认为，数据交易的本质就是对数据产权的转让[4]；姬蕾蕾提出，数据产权重点关注对数据的占有、使用、收益和处分的权利配置，即“谁的数据，归谁所有”[5]；陈一认为，大数据产权转让可分为所有权、使用权、收益权3种交易模式[6]。在国外，很少有直接论述数据产权的成果，不少研究从所有权等视角展开。Hoeren等指出数据所有权正在被广泛的讨论，必须从法律上界定数据本身、数据所能包含的信息和数据载体之间的关系[7]；Boerding等认为欧洲物权法为建立数据所有权的理论概念提供了充分的框架，进而构建了数据所有权概念的维度，提出了分配所有权的潜在标准，并分析了积极的访问和消极的限制权利[8]；Josef Drexl等却认为，既没有理由也没有必要在数据上创设独占权，而应确保对数据的访问[9]；Josef Drexl等还提出，与建立一个新财产权制度相比，设定不可转让的数据访问权是最好的解决方案[10]。

尽管现有研究成果从不同角度分析数据产权，但并没有从政策文件入手，通过实证研究方法呈现数据产权政策现状①，以及政策中所体现的国家对数据产权的态度。数据产权体系建设正在探索，国家对数据产权的态度会影响其建设进程。相关文件早在2015就提到数据产权，并且从2015年至今每年都会出台关于数据产权的政策文件，尽管有些政策文件中使用的是“大数据产权”“数据资源产权”“数据资本产权”等表述，但是这些表述都体现着数据产权化意图。因此，当下已经具备研究数据产权政策的样本基础。由于涉及数据产权表述的语段分散在相关政策文本中，相关内容也比较多样，因此本研究选择扎根理论方法展开研究，该方法在图书情报研究领域比较成熟[11]，而本研究的目的是分析政策情报，即分析数据产权政策的整体概况、具体内容及其隐含信息并给出政策调整建议。

1 研究设计

1.1 样本获取

本研究以Wolters Kluwer法律信息库作为数据来源获取样本，检索时间为2021年6月20－30日。Wolters Kluwer法律信息库并未包括“数据产权”的分类，故需要自行构建检索式“‘数据 产权’～4-知识”进行预检索。该检索式表示命中结果需要满足3个条件：(1)同时包含关键词“数据”和“产权”，且这两个关键词的命中需满足“先‘数据’后‘产权’”；(2)“数据”和“产权”之间间隔字数小于4；(3)命中结果不包含“知识产权”。如此，确保检索结果尽可能与“数据产权”相关。用以上述检索式进行预检索：(1)进行标题精确检索和模糊检索，均无结果；(2)进行全文精确检索，共获取85条检索结果。由于预检索结果的关联性相差太大，故以“数据产权”为检索词进行标题模糊检索和精确检索，仍无法获取有效样本。因数据产权是新兴领域，尚无专门政策出台，故预判数据产权政策分散在其他政策之中，因此将检索范围扩大，即以“数据产权”为检索词进行全文精确检索，共获取34个样本。同样，以“数据资源产权”为检索词共获得7个样本，以“数据资本产权”为检索词共获得1个样本。随后，通过国务院、科学技术部等官方网站，以“数据产权”为检索词进行全站检索，并未获得新的样本，故可认为上述样本已基本涵盖已发布的数据产权政策。由于数据产权相关的立法很少，现有的政策样本数量也不多，故将相关法律法规也纳入政策样本范畴。

1.2 样本处理

第一步，剔除无意义结果。例如，在该数据库中检索“数据产权”，会将“......数据。产权登记......”纳入检索结果，但实际上并没有任何关联，故应剔除。第二步，剔除检索结果中的“征求意见稿”。因为“征求意见稿”与正式出台后的文本内容无论是否一致，均应以正式文本为准。例如，《安徽省大数据发展应用条例(草案征求意见稿)》出台后，名称改为《安徽省大数据发展条例》，但关于数据产权的规定并无实质改变；《深圳经济特区数据条例(征求意见稿)》规定的“探索完善数据产权和隐私保护机制”，但公布的《深圳经济特区数据条例》删去该内容。第三步，保留失效样本。失效样本有可能自此失去效力，也有可能被新政策文本取代，但它至少反映了有效期间的政策意图，故予以保留。第四步，合并“数据产权”和“数据资源产权”重复的检索结果。如此，剔除无意义结果1个、“征求意见稿”4个，合并重合样本1个，共获得“数据产权”的有效政策样本36个(见表1)。

表1 数据产权政策样本

当前数据产权政策文本总量并不多，且相关内容分散在其他的主题政策文本，故不宜直接对政策文本全文进行计量分析，否则会导致结果失真，还需要通过人工处理的方式将数据产权相关表述的句子或段落摘录形成样本库。由于政策用语并不是固定不变的，总是映射着制定政策当时的社会认知，不同的政策制定主体在同一时段采用的政策用语也并非总是一致的。因此即便政策用语发生微小改变，但并不影响其所表达的实质意义。无论是“大数据产权”，还是“数据资源产权”“数据资本产权”，在政策文件中实际上所传达的还是“数据产权”。在后续行文中，如果没有特别说明，则在计量分析时将这些表达统称为“数据产权”。

（续表1）

1.3 数据处理

36个样本文件并非专门针对数据产权而出台的政策文件，每个政策文本中“数据产权”的词频在1～3个之间。为了使研究结果更加精准，不适合对每个样本文件的全部内容进行分析，而是将样本文件中出现“数据产权”相关内容的语段(简称“数据产权语段”)以及其“上一级标题”摘录下来作为原始资料便于后期分析使用。

第一步，原始资料摘录。逐一检索样本文件中的“数据产权”，定位到相应语句，再通过人工判断摘录数据产权语段与其上一级标题形成样本库，作为运用扎根理论方法的原始资料。在人工判断摘录数据产权语段时应注意整体性摘录，而不是只摘录包含“数据产权”字眼的语句，应将有利于理解“数据产权”含义的上下文内容一同摘录。此外，为了更好地理解样本文件提到“数据产权”的意图以及便于后文分析政策目标，故在摘录数据产权语段的同时还需将该条原始资料的上一级标题一并摘录。通过上述方法逐一对36个样本文件进行摘录后共得到38条原始资料，其中从《广东省“数字政府”建设总体规划(2018-2020年)》《上海市大数据发展实施意见》两个样本文件中各摘录2条原始资料，其他文本都只摘录1条原始资料。

第二步，原始资料编号。逐一对38条原始资料进行编号，目的是方便后期运用扎根理论方法对原始资料进行概念化和范畴化时能回溯到具体的原文。由于绝大部分样本文件中只摘录了1条原始资料，因此编号的规则不必太过于复杂，仅对样本文件和原始资料进行组合编号即可满足需求。样本文件号取自表1中的01S到36S连续编号，原始资料号则采取三位数编号(按照每条原始资料在样本文件中出现的顺序编号)，最后将两个编号合并，即“样本文件号+数据产权语段号”称为原始资料编号。例如，表2中的“24S002”中的“24S”是指样本文件《广东省“数字政府”建设总体规划(2018-2020年)》，而“002”则代表从该样本文件中摘录的第二条原始资料。需要注意的是，每条数据产权语段与其“上一级标题”都是相对应的，因此原始资料编号可以分别代表数据产权语段或其“上一级标题”。

表2 数据产权政策的开放式编码过程示例

1.4 编码过程

由于原始资料的内容繁多，且篇幅有限，因此仅从国家级、省级、地市级的样本文件中各选取一个原始资料示例开放式编码过程(见表2)。因为样本文件作为政府发布的政策，其言语表达比较精炼，然而研究数据产权政策应当注重发文机关的意图，因此在运用扎根理论对数据产权语段所进行的开放式编码与传统操作不同，其不仅仅是发现数据产权语段的概念类属，还需完整地将数据产权语段的原意提炼出来，因此应当注意两个方面：第一，在概念化数据产权语段时要注意吸收相应的主题动词，完整的表达原文含义，便于后续分析“政策的推进力度”。例如，表2中的24S002号的“完善数据产权保护，加大对数字技术专利、数字版权、数字内容产品及个人隐私等的保护力度”，其初始概念应将“完善”一并提取，最终为“完善数据产权保护”。第二，提取初始概念时应当注意联系前后文，不应当追求极致的精简。例如，30S001号的“加强数据资源管理，建立数据产权保护、数据开放、隐私保护相关政策法规和标准体系”的初始概念应是“建立数据产权保护相关政策法规和标准体系”，而不只是“建立数据产权保护相关政策法规”或“建立数据产权保护标准体系”，更不是“数据产权保护”。

为避免在开放式编码过程中个人的主观偏见影响到初始概念与范畴的客观性，在进行概念化和范畴化时应当尽可能选择数据产权语段中的表达。同时，在进行概念化时应当注意，一条数据产权语段并不一定只能提炼出一个初始概念，有可能某一数据产权语段中“数据产权”只出现了1次，但可以提取出两个不同的初始概念。例如，表2中29S001号的“逐步启动数据资产产权登记、产权界定、资产购置等工作”，其应当提取出“启动数据资产产权登记”和“启动数据资产产权界定”两个初始概念。此外，同一数据产权语段中可能出现多个“数据产权”字眼，此时应当注意根据其不同的含义提取不同的初始概念。

在完成对38个初始资料的开放式编码后，合并相同的初始概念和范畴，共得到37个初始概念和12个范畴(见表3)，在此基础上进行主轴编码获得9个主范畴(见表4)。

表3 数据产权政策的开放式编码汇总

表4 数据产权政策的主轴编码

2 数据产权政策整体状况

2.1 年度分布与主题词频

如图1所示，自2015年以来，我国数据产权政策数量整体呈上升趋势，大致可分为3个阶段：2015-2016年处于勃兴发展期，从1个样本增加到6个样本；2017-2020年处于缓慢探索期，年均样本4件；2021年开始进入大幅增长期，截至2021年7月，正式生效的样本已有12件。尽管学界还有关于数据产权化是否有必要的争议，但3个阶段的变化体现了“数据产权”已经逐渐进入政策体系之中。2020年3月发布的《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》不仅明确要“研究根据数据性质完善产权性质”，还提出“建立健全数据产权交易和行业自律机制”，这一大背景很大程度上为数据产权政策进入大幅增长期起到了整体引领的作用。如图1所示，数据产权词频数量与数据产权政策数量大致相当，除了2020年的词频数量比政策文本数量多2个以外，其余年份的词频数比政策数均多1个。通过比较样本政策数量和样本词频数量，发现政策文本中直接出现“数据产权”并不多，平均一个政策中出现1次，这符合当前没有专门数据产权政策的实际情况，意味着当前出台数据产权政策总体上比较审慎。

当前，各个高校都已经构建了校园安保系统，同时也建立了校园安全视频中心，虽然能够通过监控录像还原一些事件的情形，但是并没有使用太多的智能化技术，缺少智能识别、预警、视频摘要等功能[6]。为了能够完善安保监控网络的功能，需要对整个网络进行升级，引入智能视频监控云系统，并加入智能识别的功能，从而进行视频摘要并推送到云端进行搜索。

图1 数据产权政策文本和词频数量的年度分布

2.2 政策类型与颁发部门

如表5所示，数据产权的政策类型主要有通知、意见、建议、纲要和条例5类。“通知”是最常用的政策类型，自2015年开始每年度都会出台“通知”类数据产权政策，占72.22%，年度占比区间为40%～100%，总体呈现下降趋势。“意见”是第二常见的政策类型，自2019年起才出现“意见”类数据产权政策，此后每年度都出台此类政策，占16.67%、年度占比区间为25%～40%。其他3类政策出台时间太短，不具有统计意义，不做分析。总体而言，政策类型逐年递增，2015-2018年政策类型单一，2019-2021年每年增加1种政策类型，结合政策数量来看，我国出台数据产权政策处于“审慎”的“稳中有增”状态。此外，很多省市出台了与数据相关的专门“条例”，但仅《安徽省大数据发展条例》明确规定了“数据产权”，说明当前地方立法已开始直接表述“数据产权”，这可能是数据产权体系建设的新契机。

表5 数据产权政策类型的年度分布 n(%)

如表6所示，制定数据产权政策的部门有13个，发文量最高的是省级人民政府(25%)，其次是省政府办公厅(19.42%)；除中共中央和国务院、中共中央办公厅与国务院办公厅、国家发展和改革委员会与科学技术部分别联合发文外，其余都是单独发文。从属性来看，涉及人民代表大会、党中央、政府和司法机关四大系统，政府单独发文量占72.2%、党中央单独发文量占2.78%、人民代表大会和司法机关的单独发文量均占8.34%、党中央和政府联合发文量占8.34%，四大系统内的最高机构都有发布政策，分别是全国人民代表大会、中共中央、国务院、最高人民法院。尽管政府系统政策发文量占比最高，但是在政府系统内，主要是以人民政府及其办公厅/室名义发文，部委发文量非常少，仅国家发展和改革委员会与科学技术部于2021年联合发布一个政策。

表6 数据产权政策颁发部门的年度分布 n(%)

发文意愿最强烈的当属地方政府系统，而且最早的数据产权类政策是地级市人民政府(厦门市人民政府)发布的，国务院于2016年才开始发布数据产权类政策，中共中央于2019年与国务院联合发文，由于司法部门的特殊性使然，最高院于2020年才发文。背后的原因在于：数据产权政策有利于促进地方数字经济的发展，因此政府系统发文的意愿度高，体现了其积极推进地方产业经济转型、建设数字经济的能动性；司法系统总是一贯地审慎，在中共中央、国务院于2019年3月颁布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》提出“探索完善数据产权和隐私保护机制”之后，最高人民法院才于2020年11月发布《关于支持和保障深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，提出“完善数据产权保护规则”，从司法层面作出保障。

2.3 发文量与地域分布

将全国人民代表大会、中共中央、国务院、最高人民法院归入到“国家”层面，其中最高人民法院的两个政策文件虽然分别是支持和保障深圳建设中国特色社会主义先行示范区和为北京市国家服务业扩大开放综合示范区、中国(北京)自由贸易试验区建设提供司法服务和保障，但是从其内容来看并没有限定适用范围为深圳和北京的法院，这意味着其他各地法院系统在处理与前述支持事宜相关事务时仍然适用；国家发改委和科技部联合颁布的政策，其政策限定在北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、安徽、湖北、广东、重庆、四川、陕西适用，故不计入到“国家”层面，由于其仅1个政策文件、占比2.78%，其影响几乎可以忽略，为了便于计量分析，故不计入前述各省的样本文件；各省及其所辖地市分别计入各省样本文件。在表1的基础上按照上述规则处理样本得到表7，分析可知各地的数据产权政策文件占比分别为：国家层面的占比22.22%，广东省的占比13.89%，山西省、福建省、浙江省和上海市的占比均为8.33%，山东省和安徽省的占比均为5.56%，湖北省、内蒙古自治区、辽宁省、四川省、湖南省和北京市的占比均为2.28%。进一步分析可知，国家级、省级和地市级的数据产权政策占比分别为22.22%、52.78%、22.22%。

3 数据产权政策具体内容

3.1 数据产权政策拟解决的问题

基于表4的B1-B9整理得到表8，分析可知现阶段数据产权政策拟解决的问题按照重要程度，涉及数据产权的保护、交易、制度、标准规范、确权、利用、研究、纠纷解决和相关关系协调九大问题。(1)数据产权保护方面，需要加快制定和修改数据产权保护的政策法规、标准体系、规则、机制建设，以及从总体上强调数据产权保护，尤为值得关注的是已经上升到司法保护层面。(2)数据产权交易方面，交易模式备受关注(占比50%)，交易机制和交易所建设等问题也得到重视。(3)数据产权确权方面，提出农业大数据系统数据产权归政府所有，甚至提出数据产权归属于市政府，而产权的界定和登记尚处于“启动”阶段。(4)数据产权研究方面，提出研究数据产权属性、形态和权属等法律问题。此外，数据产权制度、标准规范和利用机制方面，仅在宏观层面提出探索建立和完善基础制度，但并未涉及具体切入点。值得关注的是，政策层面开始正视和重视涉数据产权新类型案件的审理，同时要求妥善处理企业数据产权和国家安全、国家数据主权、个人信息保护的关系。综合来看，政策层面已经触及的数据产权九大问题涵盖了数据产权体系建设的重点内容。

3.2 数据产权政策的主要目标

在综合性政策文本中，数据产权的语段很少、篇幅很小，需要结合政策文本中数据产权语段的上一级标题理解相应政策目标。之所以将语段的“上一级标题”而不是语段的标题作为分析点，原因有二：一是因为语段所在标题往往是其下内容的直观概括，涵盖内容过于狭窄，难以体现政策目标，如“进一步推进要素市场改革。……深化资源要素市场化改革，推动土地、能源、金融、数据等要素向浙江自贸试验区倾斜。加快培育数据要素市场，探索数据产权保护和利用机制……”二是有些语段没有标题，如“……探索建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范”。鉴于此，直接摘录上一级标题作为分析样本，如果最近一级标题表意不完整，需结合政策名称补全。例如，“2.建设内容”补全后为“数字政府建设内容”。如表9所示，相关政策就“数据产权”作出规定，主要是为了实现20项政策目标。具体表现在，实现数据交易流通、共享开放、开发利用，推进数据要素的市场发展、市场配置，从市场规则方面建设运行机制，实现数据要素增值；作为创新发展的驱动力，激活产业经济、奠定新兴产业发展基础，推进数字经济、数字城市、数字治理、数字化政府等领域数字化发展；作为大数据平台建设、市场建设、数字基础设施建设的内容，促进大数据发展和信息化；作为制度体系建设的内容，促进贸易投资自由化便利化、完善产业发展环境并赋能营商环境，服务于法治环境、公共服务。可见，在数据产权政策早期，数据产权被视为一种政策手段，以推进其他政策目标的实现。

表9 数据产权政策主要目标的开放式编码

3.3 数据产权政策的推进力度

在做相关政策分析的研究时，政策的推进力度往往因为难以找到计量方法而被忽视。情感分析是对文本中关于某个实体的观点、情感、情绪及态度的计算研究[12]，通过提取评价性词汇将其分为积极、消极、中立三个类别，目前已经被应用于公共图书馆用户在线口碑[13]、网络舆情[14]等领域，也有部分学者使用转移学习的小规模非结构化政策数据构建情绪分析模型[15]。本研究借鉴“情感分析”的思想，而不是直接适用情感分析方法，对数据产权政策推进力度展开分析。

在表3的a1-a37基础之上，提炼出相关的主题动词，并结合原始材料内容理解，按照政策的语言特有属性，分为命令型”“倡导型”和宣示型”三类。其中，命令型”是指必须执行特定事务，“倡导型”是指鼓励推动某些事项，宣示型”是指仅对某些事宜表明态度，三者所代表的政策推进力度逐渐减弱。如表10所示，将建立、归属、启动和制定归入“命令型”，因为判断与它们连接的目标是否实现更容易量化，比如“数据产权归属于市政府”很容易从““““相关记载、凭证上判断；将探索、完善、加快、创新、加强、妥善和保护归入“倡导型”，因为判断它们所连接的目标是否实现具有相当的弹性空间，不是所有的相关主体在客观上都能够实现，只要求其主观上尽力即可，例如“加强数据产权属性、形态、权属等法律问题研究”，做到什么程度才算“加强”，具有模糊性；将“依法”归入“宣示型”，因为法律的制定并不是政策所能主导的，政策层面只要表明一种态度即可。总体而言，倡导型政策占比66.67%，命令型政策占比31.37%，宣示型政策占比仅1.96%，说明数据产权政策总体比较务实，符合当前的时代趋势。

表10 数据产权政策情感分析词频和占比 (n/%)

如表10所示，结合各主题词所对应的内容来看：“倡导型”主题词对应着数据产权保护、数据产权交易、数据产权司法保护、数据产权法律问题研究和“企业数据产权与国家安全、数据主权、个人信息保护的关系处理”等8项内容；命令型”主题词对应着数据产权保护、数据产权交易、数据产权归属、数据产权登记和数据产权界定等8项具体内容；“宣示型”主题词则对应着数据产权案件审理。其中，“倡导型”主题词和“命令型”主题词所对应的内容存在着异同部“分，二者都包含数据产权安全和数据产权交易等5项具体内容，但是各自又分别包含数据产权司法保护、数据产权法律问题研究和“企业数据产权与国家安全、数据主权、个人信息保护的关系处理”3项具体内容与数据产权归属、数据产权登记和数据产权界定3项具体内容。“倡导型”主题词特有的3项具体内容本身属于法律范畴，并不能由政策性文件所主导，因此只是以倡导的方式在政策中凸显数据要素市场对解决数据产权相关法律问题的呼吁和需求，而没有提出强制性的要求；“命令型”主题词特有的3项具体内容本身属于政府行政部门的业务范围，因此相关政策可以对这些内容作出命令式的要求，同时也体现了相关部门对数据产权确权的积极意愿。

4 数据产权政策调整建议

4.1 优先解决数据产权的关键基础问题

如表8所示，数据产权的“确权问题”在政策中的重要程度仅排到第5位，第1-4位分别是数据产权的保护、交易、制度和标准规范问题。然而，结合当前数据产权体系建设的实际情况来看，最终要解决的最基础的确权问题尚未得到解决。从数据产权研究和实践的逻辑上推导可知，数据产权的权属确定之后，数据才能有序地交易和利用，在实践过程中逐步建立相关标准规范，推进数据产权制度建设，并协调好与其他相关法益的关系，才能确保数据产权得到有效保护，出现纠纷时才能够得到解决。因此，确权是整个数据产权大厦的基石，确权问题没有解决，交易、保护、纠纷解决等问题难免成为空中楼阁。

此外，当前政策文件规定的数据产权归属，存在政府“自我赋权”的问题。例如，《清远市广清农业众创空间建设方案(试行)》规定“农业大数据系统数据产权归政府所有”，《阳泉市政府投资信息化项目管理办法》规定“开展电子政务建设和应用所产生的数据产权归属于市政府”。可见，地市级的政策制定主体对于数据产权的认识还存在偏颇。一方面，由于国家级和省级的相关数据产权政策并不涉及数据产权确权问题；另一方面，我国国家层面法律规范尚未供给数据产权具体规则，深圳市曾尝试规定“数据权属”但以“妥协”告终，《安徽省大数据发展条例》规定“数据产权交易机制”却未涉及权属，而且地方法规有适用于本行政区域的局限性。由此，导致地方政府的政策制定主体拟确定数据产权归属时，既没有参考依据，也没有规则约束。

与法律规则相比，政策具有较大的灵活性和高效性。从数据产权政策分布年度来看，2021年开始进入大幅增长期，应在今后的政策制定中注重调整相关基础问题的优先序列，尤其是重视数据确权这一关键基础问题的解决方案。制定相关政策时，可通过“倡导式”政策激励相关主体逐步去探索确权方案，甚至在有条件的情况下允许在一定范围内实践数据确权，依靠市场参与主体(企业和用户等)在数字市场中“自发”形成确权方案，但也要注重发挥“命令式”政策在压实相关政府主体责任中的作用。

4.2 出台聚焦数据产权目标的专门政策

从样本文件的名称和内容来看，没有“数据产权”的专门性政策，当前所有的数据产权相关政策条款都是分散在其他主题政策之中。如表9所示，现有政策就数据产权作出规定主要是为了服务数据要素市场等政策目标，意味着政策视角下的数据产权被视为实现其他政策目标的一种方式、内容或手段。另外，由于是将数据产权政策规定分散在其他主题政策之中，囿于表述的空间非常有限，因此现有规定都非常抽象和宏观，其被落实的情况就大打折扣。不可否认，数据产权属于新兴事物、新兴领域、新兴问题，在法律没有明确规定、政策也不明朗的情况下，相关市场主体难以“放开步子”去实践和探索数据产权的建设方案。从现有制度体系的发展规律来看，其是“自下而上”逐步构建的，先是“自下”实践，再是“往上”制度化、体系化，但在初期需要相关政策给予“定心丸”般的保障。数据产权的体系建设也不例外，应该让数字市场主体感受到政策的安定性和安全感。因此，有必要出台专门的数据产权政策，就数据产权的基础问题、关键问题作出规定、释放信号。

出台专门的数据产权政策既可以是旗帜鲜明地在政策名称中明示“数据产权”，也可以在标题或内容中用其他主题表述，例如“数据权属”“数据红利”“数据价值”等，“数据产权体系是否形成，并不以法律文本中是否出现‘数据产权’字眼为标志”[16]，这一道理同样适用于数据产权的专门政策文本。至于专门数据产权政策的主要内容如何展开，建议围绕表8所归纳的数据产权九大基本问题展开，即数据产权的保护、交易、制度、标准规范、确权、利用、研究、纠纷解决和相关关系协调，然后在此基础上不断地适时调整和深化，逐步在数据产权政策体系中规定“数据产权交易定价”“数据产权市场监管”等内容。这九大基本问题不仅是当前数据产权政策制定主体“深思熟虑”过的重要问题，也确实属于数据产权体系建设的基础问题。当然，出台专门的数据产权政策，并非必须面面俱到地涉及九大基本问题，可以是就其中一个问题、某些问题或全部问题作出规定，这需要根据实际情况来确定，但无论如何要将“确权”问题作为首要任务。

4.3 政策力度从“重引导”转向“重落实”

尽管数据产权政策条款是分散在其他主题政策文本之中，针对数据产权语段表述使用的主题动词分析，我国现有的数据产权政策总体上比较务实，但并不意味着我国数据产权政策保持在当前的推进力度就足够了。一方面，如表10所示，当前数据产权政策中的“倡导型”是“命令型”的2.12倍，意味着数据产权政策推进力度不够强，这符合当前的数据产权建设实践，例如数据确权问题“悬而未决”、数据交易问题“机制不畅”，前述“比较务实”是基于“总体”的评价。另一方面，当前我国数字经济发展趋势很好，2021年《中国数字经济发展白皮书》显示，2020年我国数字经济依然保持9.7%的高速增长，是同期GDP名义增速的3.2倍[17]，但需要注意当前“产业数字化仍是各地数字经济发展的主攻方向”[17]，当产业数字化转型基本完成，那么数字经济增长的压力就会转移到“数字产业化”，如果没有数据产权作为机制保障，数字产业化难以突破瓶颈。鉴于此，数据产权政策的推进力度应该进一步加强。

无论今后出台的数据产权政策是延续当前的分散模式，还是出台专门的数据产权政策，都应该积极从“重引导”转向“重落实”。重落实不能仅在政策文本中嵌入“命令型”主题动词，更应该从牵头单位、时间节点等方面加强。例如，《合肥市大数据发展行动纲要(2016-2020)》《湖北省大数据发展行动计划(2016-2020年)》明确了牵头单位，且政策文件名称明确了时间节点。当然，并非要一刀切地明确“牵头单位”“时间节点”，而是要视各地实际情况来确定是单独还是同时明确此二者。此外，也不能局限于“牵头单位”“时间节点”两方面，而是要能动性施政，找准数据产权政策驱动的“抓手”。数据产权体系建设离不开政策驱动，因此数据产权政策能否转向“重落实”，关系到数据产权体系建设的进程和实效。

注释

①本文的“数据产权政策”是指与“数据产权”相关的政策，包括但不限于政策文件名称中出现“数据产权”的样本，以及政策文件文本出现“数据产权”相关内容的样本。

②北京市、天津市、河北省、辽宁省、上海市、江苏省、浙江省、安徽省、湖北省、广东省、重庆市、四川省、陕西省。