中国公共卫生应急指挥的逻辑进路——动态调适与效能增进

刘泽照

(南京大学 政府管理学院， 江苏 南京 210023；江苏师范大学 公共管理与社会学院， 江苏 徐州 221116)

切实提高对重大公共卫生事件的防控能力关系到国家与地区的经济发展和社会稳定，关系到人民群众的身体健康和生命安全，也是对国家的制度体系和治理能力的检测。在快速变革的环境下，对于复杂的、不确定性公共卫生风险的应对往往呈跨越科层式、静态的组织架构，需要一系列的政策支持和跨部门、跨地域、跨层级的综合保障，而保障功能的实现有赖于高水平的领导指挥系统。自2020年以来，经过全国上下的艰苦卓绝努力，中国取得了抗击“新冠疫情”斗争的重大战略成果。习近平总书记提出要建立健全“集中统一高效的领导指挥体系”[1]，这为未来应急制度的建设确立了基本方向。中国应急改革与政策变迁具有鲜明的问题导向和实践特征，对公共卫生应急指挥实践的考察，不仅要厘清应急行为与制度的关系，而且需要在危机治理语境中透视政府组织结构与治理效能的关系。本文扎根中国现实考察公共卫生应急指挥体制的运行，沿着实践—制度—效能的基本脉络，分析实践中存在的短板和冲突，探讨应急指挥体制优化的方向，以使制度优势转化为应急治理效能。

一、中国公共卫生应急指挥体制建设

作为应急体系的重要组成部分，应急指挥的架构和运行模式与政治社会特征密切关联，这决定了中国公共卫生应急指挥体制与西方国家的应急指挥体制有着明显差异。自2003年以来，我国应急指挥系统以党政关系和组织部门的权责配置为重点，呈现渐进式的改革轨迹，因时因势地进行动态调整，破除了组织、体制、技术、思想等层面的障碍，实行了集中统一调度。

(一)法制建设与党政权责的配置

应急指挥系统的核心是权责配置，即确立怎样的领导权关系和相应的组织结构框架，以应对常态和紧急态的公共事件。中国公共卫生应急指挥体系的建立和运行体现两个重要特征：一是法制建设，二是适时调整党政关系。

一方面，强化法律与制度规范，倡导用法治思维和法治方式应对和化解风险。整体上，我国在公共卫生事件应急指挥层面形成了法律法规和各级应急预案以及相关配套政策构成的总体制度框架。其中，在国家法律层面，《传染病防治法》(2004)和《突发事件应对法》(2007)规定了各级政府在公共卫生事件中的应急指挥职责和工作原则。与之配套的《突发公共卫生事件应急条例》(2011)(以下简称《应急条例》)和《国家突发公共卫生事件应急预案》(2006)明确了应急指挥的具体执行规范。《应急条例》规定：“突发公共卫生事件发生后，国务院设立全国突发事件应急处理指挥部，由国务院有关部门和军队有关部门组成，国务院主管领导人担任总指挥，负责对全国突发事件应急处理的统一领导、统一指挥”；“省、自治区、直辖市人民政府成立地方突发公共卫生事件应急处理指挥部，省、自治区、直辖市人民政府主要领导人担任总指挥，负责领导、指挥本行政区域内突发公共卫生事件应急处理工作”。此外，《应急条例》对应急人员、医疗资源调配、部门协作、信息公开等提出明确要求，赋予应急指挥机构相应的权限，协调地方和基层部门开展医疗救助活动，推进减灾科研攻关与合作帮扶。

另一方面，强化应急行动的领导权与权责配置。中国具有独特的政治体制和权力结构，有学者将其概括为“六权分工”(1)“六权分工”包括政党领导权、人大立法权、政府行政权、政协协商权、司法权、军事权。参见鄢一龙《六权分工：中国政治体制概括新探》，载《清华大学学报(哲学社会科学版)》2017年第2期。，其中，领导权是权力系统的内核，主导中国应急体制的运行。因此，党政间的权力配置构成了公共卫生应急指挥体系的关键要素。实践中，党的全面领导贯穿公共卫生应急处置的全过程，而根据介入的程度和发挥作用的方式，党政权责关系实际上主要体现为“直接型”和“间接型”两种模式。“直接型”模式的运作是由党(地方体现为党委)通过成立应急指挥部或领导小组直接推动公共卫生应急管理重大决策的部署和指导，政府系统负责执行决策和协调工作。这一模式最典型的体现是，为了应对2020年的“新冠疫情”，党中央直接成立了由习近平总书记担任组长的应对疫情工作领导小组以及派驻武汉的中央指导组，而国务院则启动了联防联控机制，在中央政治局的领导下统筹推进疫情防控、资源调度、医疗救助、科研攻关等具体工作。“间接型”模式的运作是由政府系统成立包括应急指挥部、应急办公室等形式的应急指挥架构，牵头人通常为政府负责人和职能部门主要负责人，承担应对处置公共卫生事件的责任，党委系统则间接负责统筹规划等重大事项，如，2009年甲流疫情由当时的卫生部组建联防联控工作机制，设立了相应的职能工作组和专家委员会。此外，在地方应急实践中存在特定情形下的“合体型”，即界于“直接型”与“间接型”的中间模式，党政系统共同参与应急行动的指挥与调度，表现为应急架构的“双首长制”。如，2020年，在抗击“新冠疫情”中，部分省份建立了“党委书记+政府主官”并立担任组长的领导工作小组(如四川、江西、贵州、河北等)，共同负责疫情防控的组织、指挥和协调工作，下设机构由党政系统工作人员共同组成。无论是哪一种运作模式，应急指挥均体现了集中统一价值观和因势而变的动态结构特征，这一结构围绕应急活动的党政领导权责展开，在形成共同集中的行动意识和协调各方利益层面深刻地影响着地方应急系统的运行。

(二)平时与战时指挥并立的统一机制

现代公共卫生应急管理本身蕴含了风险治理全要素和全链条防控思想，由此形成的响应行动存在常态和紧急态不同的应急阶段，相应的指挥功能也体现在不同的运行状态和组织机制之中。2003年以后，我国公共卫生应急管理确立了以国家卫生主管行政系统为主导的机制，采用包括各级疾病预防控制中心(CDC)和卫生应急办公室在内的平时领导指挥机制，针对一般性公共卫生突发事件和灾害进行指挥协调，以卫生系统内部的专业化应对和分门别类处置为基本特征。

在2018年党和国家机构改革后，公共卫生应急管理职能主要由国家卫生与健康委员会(卫健委)承担，包括卫健委与其他政府机构的协调合作，如，应对甲型H1N1流感的联防联控机制涵盖了卫健委与农业部、质检总局、海关总署等机构部门的协调职能。[2]虽然地方政府会成立临时性的领导指挥架构或指挥体系，但整体上公共卫生应急管理主要依托卫生行政系统或以其作为牵头部门进行指挥调度，推进各项具体的应急行动。这一机制将应急指挥职能依托于常设的卫生系统科层结构，组织部门和人员编制较稳定，资源调度和信息整合规模相对有限，构成了“小核心、分层级、条块化”的实体应急结构和领导指挥模式。

此外，针对巨灾型、显著跨越界域的重大公共卫生事件，我国应急指挥体现为统一领导、综合协调、战时动员的举国体制的特征，这在2020年抗击“新冠疫情”中得以全面展现。针对罕见的“新冠疫情”，党和国家最高决策层快速介入，习近平总书记亲自部署、亲自指挥，建立起“中央应对疫情工作领导小组”统筹研究部署全国性重大问题和国务院联防联控机制负责协调调度的战时领导指挥体制(见图1)，充分动员发掘党政系统、市场机制、社区组织、基层单元的要素功能，实现了全国一盘棋、合力阻击疫情的大联动局面。可见，我国公共卫生应急领导指挥机制不是静态固定的，而是根据应急情境处于动态变化之中，即传统的应急指挥部的工作模式与跨部门联防联控机制并存，其共同目标是强调部门之间的协调合作，遵循“优化协同高效”的现代应急指挥原则。

图1 2020年“新冠疫情”防控领导组织架构

(三)应急指挥制度的特征

首先，集中统一领导是中国应急指挥制度最突出的制度优势。我国一系列应对公共卫生事件的实践表明，中国共产党的领导是应急效能发挥的根本政治保证，各级党委政府是指挥与协调的中坚力量，更是实现全国一盘棋、紧急总动员、回应公共卫生风险挑战的坚强保障。在此基础上，我国依托“集中力量办大事”的体制优势，以快速灵活的功能重组和统一指挥、统一调配的手段在短时间内释放出强大的资源整合和社会动员能力，使国家应急决策、指挥和管理系统迅速进入实战状态，服从服务于公共卫生应急行动，强化政令畅通、令行禁止。特别是，在2020年抗击“新冠疫情”的战斗中，我国凝聚动员各类组织团体、各种社会力量投入疫情防控，展现出集中统一领导体制的强大效能和制度威力。[3]例如，武汉火神山和雷神山定点隔离医院、大批方舱医院在极短的时间内迅速建成并投入使用，对武汉市疫情防控作出了重大贡献，创造了世界抗疫史上的中国奇迹。在地方层面，党的领导是基层一线应急工作的政治基石，推动各级部门全面落实国家的总体要求和应急方案，释放出统筹高效的行动效能。统一领导、统一指挥体制对于应对突发公共卫生事件具有强动员、实战性的特殊价值，有助于迅速纠正由不确定性、不可预测等因素所导致的漏洞，有力地支撑战时紧急态下的大联动，激发了全国各族人民的抗疫积极性和协同意识。

其次，分级负责、属地管理是中国应急指挥制度的主要工作原则。依据《国家突发公共事业总体应急预案》(以下简称《总体预案》)，突发公共卫生事件分为特别重大(Ⅰ级)、重大(Ⅱ级)、较大(Ⅲ级)和一般(Ⅳ级)四级。[4]在相应的级别条件下，明确赋予不同层级的党政系统承担相应的领导指挥责任，使相关职能部门在各自的职责范围内开展应急工作。经过实践，我国在推动公共卫生事件应急指挥层面着力强化纵向—横向跨部门、跨地域的工作协调，以跨部门组织架构的重塑，快速应对突发公共卫生事件。我国大多采用领导小组或指挥部组织架构，如中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组(2020)、国务院防治非典指挥部(2003)、四川省甲型H1N1流感防控工作领导小组(2009)和广州市埃博拉疫情联防联控指挥部(2014)等。同时，属地管理原则突出了应急工作的管辖范围和责权分配，有具体的管理对象(包括人、财、物、事等)和明确要求，有利于地方应急指挥采取有针对性的措施，避免过度的社会动员对经济社会造成负面影响。分级负责、属地管理既体现了我国的国情、地情特征，又充分尊重和发挥了地方政府的能动性。

最后，综合调度、分工协作是中国应急指挥制度的关键保障。在党的集中统一领导下，强化跨部门的深度大联合大协作是我国公共卫生应急指挥的重点目标。在综合调度方面，当相应等级的应急响应启动后，各级指挥中心依托法定的或授权的资源推动决策、执行、监督等快速展开，如发布传递信息、组织职能部门进行会商和形势研判、向基层一线派出指导组和督查组、加快跨域物资的生产与调配等，进而形成相互支撑配合的强大合力。在分工协作方面，党、政、军、民、学等不同力量和组织团体共同参与应急行动是我国应急指挥社会动员的重要内容。分工协作在2020年“新冠疫情”防控中得以全面展现，即党政官员、普通党员、基层社区人员等冲锋上阵投入联防联控工作；一大批跨省跨市的医疗救护队、公安消防等综合性救援力量发挥专业优势投入到一线救助活动中；政法、交通、金融、通讯、气象、市场监管、城镇公用事业单位等机构快速密集出台抗疫措施或配套政策；军队、武警等救援突击队奔赴疫区开展救援工作。此外，社会慈善机构、志愿者组织、民间团体、公民个人等均响应国家号召投入疫情防控支援和物资捐助服务等支持工作，展现了举国上下全力阻击疫情大协作的景象。总之，这些实践都为中国公共卫生应急指挥体系建设提供了生动的经验。

二、系统短板与隐性张力

认知一项制度不能脱离特定的环境和社会条件，制度优势的发挥都是相对于一定的环境和条件而言的。我国公共卫生应急指挥体制的运行积累了丰富的经验，同时也存在不少短板。正如习近平总书记指出的，“要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力”[5]。客观上，在权力集中的要求下，地方对行政权力和领导指示的过度依赖、危机场景中协调联动机制的不足、平战衔接及责任机制的不健全等因素直接影响着应急指挥效能的发挥。

(一)权力集中与功能模糊衍生的问题

权力集中体制下，在实现集中力量办大事的同时也容易形成政策执行的惯性，风险预控与应急响应集中于政治行政系统甚至个别的领导身上，导致社会吸纳空间有限，各方面的利益诉求和矛盾汇聚到政府“泄口”，一旦决策失误或判断失误很可能会衍生出新的风险乃至造成行为被动。事实证明，在权力集中体制下，仅仅依赖权力者、决策者自身作出纠错是比较困难的。面对现实的公共卫生事件，在地方应急处置过程中往往会出现过度依赖上级单位或高级别领导人的批示、指示而被动地发起响应活动[6]，没有领导指示不敢动、不会动，公共卫生应急指挥在一定程度上会受到行政权力的不当干预或影响，出现信息传递滞后、衰减乃至压制，以至于造成严重后果。

此外，“由谁指挥”“如何指挥”始终是应急系统运作的关键问题。目前，我国公共卫生应急指挥体系缺乏国家层面的统一规范，应急预案普遍未明确指挥机构、指挥关系、指挥流程、权责界定等内容，不少地方政府及其下属部门在制定预案的过程中往往采取的是“自上而下”的模板，规定要求宽泛模糊且时有冲突(如直接绕开预案指定指挥机构)，甚至会发生相互扯皮、系统内避责的现象。当公共卫生事件应急响应从平时转为战时状态时，战时各构成小组与平时专项指挥部之间的关系、党政各职能部门的平时应急职责与战时职责的衔接、紧急态下“双指挥长”的运作关系等都是亟待明确的制度设计与实际操作问题。

从组织体制看，以上问题与我国应急系统的分立相关联。按照我国《突发事件应对法》及其总体预案，公共卫生应急职能主要由各级卫生行政部门(卫健委系统)承担，而在2018年国家机构改革中新组建的国家应急管理部则面向自然灾害和安全生产领域的事故灾害，受应急资源配置和权责职能边界的限制，公共卫生应急指挥存在现实困境。

(二)指挥平台的衔接及其异化行为

按照我国社会动员应急体制的特点，当突发公共卫生事件尤其是重大公共卫生事件发生时，地方政府往往会成立一个临时性的应急指挥部或领导小组，而后发起或跟进各项配套政策措施，承担着非常高的经济社会成本。这一运作模式的基本特征是遇事组建、事后解散，人员的搭配和流动在行政力量的干预下呈现出强制性，延续着搭配—磨合—变动和紧急时“另起炉灶”的运行轨迹，这种运动式应急模式使常态的政策效力与平战、战时的机制转换及磨合面临着诸多挑战，在一定程度上会造成指挥效能缓升陡降，从而对传统的组织人事系统和平时的应急体制造成不利影响，也不利于突发事件的事前预防和事后处置。同时，根据《应急预案》和近年来的公共卫生应急管理改革，地方政府普遍加强了应急指挥平台建设，但出现了基层各自为战、协调衔接成本过高的现实困境，因指挥关系、行政等级、人员资金保障及流程规则存在差异而产生冲突，增加了各级应急指挥平台的实际运行成本。

此外，在公共卫生事件应急响应过程中，央地之间、区域之间、不同部门和系统之间乃至个人和集体之间都存在一定的利益冲突，这对各级政府应急指挥协调工作造成了压力，并间接地催生了异化行为。纵向上，一些基层部门和领导干部出于对小团体或个人私利的考虑会置上级指挥决策于不顾，出现消极敷衍应对和有意识避责等行为[7]，甚至会隐瞒事实，为了短时的政绩而制造“内紧外松”的假象；横向上，由于系统内部存在应急职能的交叉，有时会发生避重就轻、推诿塞责、政策执行空转等问题，使关键信息的传递、共享等遭遇梗阻，甚至出现截留战略物资、侵占挪用救助物品等违规行为。

(三)信息壁垒和风险沟通阻滞

2020年“新冠疫情”暴发后，传染病信息发布和“知情权”问题引起了广泛的关注和讨论，这也是应急领导指挥框架中应当予以重视的问题。[8]例如，武汉市市长无权发布疫情信息是特定制度规则约束下的结果，间接反映了科层组织体系和传统的“条块”机制带来的影响，并实际影响着行动指挥权。事实上，在风险防控和危机处置过程中，把握信息公开的尺度和规则是一门高超的领导艺术，尤其是在网络新媒体时代，信息公开问题一旦处理不当，极易产生负面影响，甚至导致危机的演化。

2003年以来，虽然《突发事件应对法》和《国家公共卫生事件应急预案》等对公共卫生事件的信息披露、收集和上报提出了要求，并建立起全球最大的传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统[9]，但基层实践依然不同程度地受到行政力量的干预和科层组织的影响，受到其背后客观存在的地方政绩考核和“维稳”目标的约束。本课题组于2019年对苏、皖、鲁、陕等四省份地方政府部门进行的一项应急能力调查显示，不少基层官员和一线工作人员普遍认为信息公开要符合“维稳”的要求，当地应急信息的传递受到党委宣传部门和政府主要领导的影响。这一调查结果反映了地方政府信息公开的复杂性。回顾2020年“新冠疫情”的发展过程可以发现，早期信息披露的漏洞降低了民众的警惕性，错失了减缓风险的最佳时间窗口，为各种谣言和不实信息的传播提供了空间；后期信息把控的失守造成了剧烈的社会冲击，导致大规模的人群移动，增加了疫情扩大的风险和外地防疫的负担，也给武汉市政府的应急指挥行动带来了巨大压力。

近年来，一些地方政府部门之间存在较为严重的信息壁垒，尤其是专业性较强的公共卫生数据“部门墙”和“行业墙”现象突出。一旦重大突发公共卫生事件暴发，跨组织信息不对称和风险沟通阻滞的现实问题极易暴露，例如，行政系统内部纵向—横向关联部门(包括医疗疾控、交通、通讯、应急、民政、公安、网信、基层社区等)的信息系统各成一体，数据资源的分割和技术支持标准的差异对于决策、执行和监督层面的跨部门应急指挥协调构成了瞬时压力和较大的交易成本，还造成了碎片化的繁杂舆论场，制约了现实的应急救援响应工作。

(四)基层政府应急指挥之困

现代应急指挥系统是一个多层次、上下贯通的联动体，其中，基层政府(主要指县乡级)是该系统运转的关键力量。公共卫生事件多始发于基层，地方政府通常充当着“第一响应者”的角色。随着公共卫生事件的事态演变及其规模的不断扩大，应急指挥可能会经历基层(事发地)、中层到高层的响应传导过程，这要求基层政府应具备较高的应急指挥权责与调度能力，以减少指挥节点与事件发生点之间的距离，简化内部决策链和信息传递层，从而组织一线力量快速、灵活地作出响应。

然而，由于受到权责分立和经验行政的约束，面临着部门和个体间复杂的利益博弈，基层政府应急指挥未必能按照理想的轨迹运行。第一，权责层面，我国传统的应急决策是一个倒金字塔型结构，高层—中层—基层行政系统的应急指挥权力与责任之间呈倒挂状态，在突发公共事件管理中基层政府很难及时地调度或享有充分的应急指挥资源，尤其是对于跨域型公共卫生专业资源的调度难度更大。在不对等的权责配置下，基层部门普遍存在行动异化和抵触情绪，乃至出现惯性的“避责”行为。[10]第二，执行层面，受权力集中和科层体制的影响，基层部门应急指挥在一定程度上具有被动性，其行动往往会依赖上级的指示，“等靠要”现象比较突出。这很可能会贻误最佳的应急响应时机。第三，决策层面，经验行政依然在很大程度上影响着基层应急管理实践，即应急指挥过程过分强调官员个体的作用，尤其是重视主要官员的个人经验、能力，不断上演着“上下有预案，不如领导一句话”的场景[11]，基层应急指挥规范流于形式，指挥流程的科学性和专业性不足，难以应对突发公共卫生事件错综复杂的局面。

三、增进公共卫生应急指挥的效能

“健康中国”发展战略的实施对中国公共卫生政策和应急体系都提出了更高、更迫切的要求。作为公共卫生应急系统的核心职能，应急指挥的运作呈现显著的制度底色和治理属性，其目标定位是“建立集中统一高效的领导指挥体系”[12]。审视近年来的应急管理实践，我国公共卫生应急管理彰显出集中力量办大事的体制优势，既能够扬长避短，又能够精准地瞄准靶心打通堵点，推动着公共卫生应急指挥效能向更高层级跃升。

(一)在彰显制度优势中完善制度供给

以问题为导向确立解决方案是中国式改革实践一贯秉持的驱动模式。[13]以解决公共卫生应急指挥实践中存在的问题为基础，实现制度的发展跃升是应急领导指挥系统优化的根本遵循。面对当代公共卫生危机处置的极端复杂性，以集中统一领导为主要特征的应急指挥体制直面防控实践中的现实问题，充分发挥了主体意识、组织架构、信息技术等要素的整合作用，能够快速构建点线联动、全社会动员和坚强的保障体系。从根本上讲，对该系统运行的强化破除了传统体制单元的固有障碍，着力于完善配套的“制度供给”。简言之，定法则、定标准、定规矩使应急效能在有利于“集中力量办大事”的体制框架下更好地展现出来，使应急行动中的个人、团体和组织机构在特定风险的冲击和应急响应中遵循一定的规则，接受必要的约束、限制乃至惩戒，各类应急资源和要素依法依规得到了高效、合理的配置。应急指挥效能的发挥来源于制度保障，关键在于建章立制，以明确的制度规范来护航、支撑应急响应工作，这一规则体现出应急环境下责权利关系匹配的要求。

一方面，应充分发挥中国共产党的领导和集中力量办大事的制度优势，强化制度认同和政策保障的整体性。回溯历史实践，中国公共卫生应急指挥体制并不是一成不变的，而处于动态变化之中，但始终坚定不移地坚持两个关键要素。一是党始终处于应急管理的领导核心地位，从中央到地方再到基层都发挥了坚强有力的领导作用。这是我国应急指挥体制与西方国家应急指挥体制最大的不同，也是我国公共卫生应急指挥系统的最本质特征，确保了国家应急行动的集中统一领导和危机下的高效执行力。二是坚持以问题为导向，不断增强改革的针对性和实践动能。这主要体现在围绕央地关系、纵向横向应急指挥体制层面的靶向改革。实践中，无论是采取应急指挥部形式还是联防联控机制均属于公共卫生突发事件应对的具体运行模式，有力地强化了紧急态下的跨部门、跨界的协调合作。

另一方面，应确立常态化和紧急态并存的公共卫生应急指挥组织的结构和规范。应急指挥具有点线联动、长期备战的特点，静态的组织框架无法实现对现代公共卫生不确定性风险的应对，要构建平战一体、常态运行、专兼共存的适应性动态结构，由决策组、应急指挥平台、职能部门和若干应急功能组构成，分层、分级、分阶确立领导指挥职能。同时，应恪守“从实践中来，到实践中去”的原则，推动央地不同层级部门应急指挥的规范化运作，尤其要解决地方应急预案文本和实践指挥操作“两张皮”[14]、预案编制主体与预案执行主体相脱节等现实问题，廓清不同应急状态下的指挥关系，包括总体指挥与专项指挥、地方或部门分中心与基层单元、主责单位与执行单位之间的关系。

(二)着力提升应急指挥的协同质量

应急指挥效能体现在多个方面，提高协同质量是增强应急指挥效能的关键。强化公共卫生应急指挥体系的协同性，应当克服从中央到地方条块管理体系所造成的“体制摩擦”，提升应急领导与指挥活动的整体合作支持能力。确立指挥层网络、明晰衔接程序和工作指令既是优化公共卫生应急指挥的突破口，也是提高应急响应的质量和能力的重要内容。

实践表明，条块分割的管理形式会伴生大量的碎片化问题，极易使专业性部门各自为政，使协同合作受阻。公共卫生应急指挥的重点是打破跨部门合作的阻碍，使信息和资源在网络化结构中得到高效配置。公共卫生应急指挥网络包括高级别应急总指挥部(如国务院疫情防控领导小组)、前方应急指挥部、专业类应急指挥机构(如交通类、气象类)、各层级党委政府指挥协调中心等。在该指挥系统中，高层级指挥部驾驭、统筹全局，协调国家层面的宏观事务、救灾国际合作和关键救助资源的整体统一调度；各层级指挥中心和前方指挥部是应急指挥的主要负责机构，一般由地方党政主要领导牵头担任，承担属地部门的协调与资源的调配工作，可将上级专业部门负责人吸收到属地决策层，以利于畅达条块关系；专业类应急指挥机构要服从高层级指挥部的领导，重点强化与属地指挥部门的信息沟通和任务协同。总体上，各级应急指挥平台起到了统一指令、居中协调的作用，视情形以应急领导小组办公室的名义进行指挥。同时，属地应急指挥机构与紧急事态下外部驰援的社会力量构成了内外合作关系，一般由属地应急指挥机构的相应功能组(如物资投放组、医疗救护组等)承担对接和指导工作，明晰对外指令的发布，外部社会力量服从属地指挥部的统一调遣。特别是要提高各级党政领导干部的公共卫生法治素养、全局观念以及对应急指挥系列制度规范的熟知度，使其按照法律、法规、制度的要求和预案规定的指挥规则办事，以确保指挥行动的合法性和专业性。

(三)升级应急指挥平台

公共卫生应急指挥是一项复杂的综合系统，除了应当注重制度和微观意识层面的提升外，基础设施和平台建设也占据着特殊地位。依靠科技创新推进应急指挥调度平台建设顺应了我国新发展阶段的要求和信息化、智能化的趋势，也是破解现实中应急协调工作堵点，为其提供应急联动科学依据和决策支持的重要技术保障。

首先，要统筹央地不同层级公共卫生应急指挥平台的建设规划和运行框架，以信息互联互通为目标建立全国性的综合应急平台(见图2)，统一平台建设的标准，厘清平台衔接的流程，以实时、全流程信息采集和联动指挥为目标，保障在平战不同环境下对各类应急资源的有效调度，提高智慧化工具在应急指挥平台应用的兼容性和安全性，重点破除部门、条块、军地之间的信息壁垒。其次，鼓励各级政府与科技型企业实体和高等科研院所加强合作，对公共卫生应急指挥中心进行提档升级，完善指挥大厅、会商研判室、指挥调度室、应急值班室和新闻发布室在内的基础设施场所，逐步引入实时视频联动指挥云平台、应急决策大数据分析、数字化监管等硬件系统，制定相应的技术标准以对接政府职能部门应急信息系统，覆盖省、市、县(区)和乡镇部门，以科技工具破除由数据孤岛和信息不对称带来的响应滞缓与指挥调度不畅等问题，在梳理应急响应工作流程的基础上，针对不同等级公共卫生风险确立具体的指挥程序和规则。

图2 公共卫生应急指挥平台结构

此外，根据公共卫生事件应急指挥的一般内容和联防联控机制，配合战时专项应急小组，可依托各级指挥平台灵活地设立监测预警、救援处置、医疗救助、综合协调、物资保障、宣传舆情等职位，畅通跨部门信息沟通的渠道，选派医疗卫生、交通运输、公安政法、市场监管和金融工信等部门的精干力量作为信息员，专门发挥信息和舆情的采集、反馈、发布功能，构建应急指挥平台“一张网”，实现对关键节点信息的高效整合。同时，引入物联网、GIS技术、区块链、遥感等科技手段，不断优化指挥平台信息沟通机制，政府部门依托各级应急指挥平台快速、准确、权威性地发布信息，实现内部信息共享和外部口径的统一，坚决摒弃隐瞒遮掩、迟滞避责等错误行为，破除信息失真和谣言滋生的空间，使决策者和一线指挥人员能够在获取真实、科学、严密的信息的基础上发出指令和应急调度。

(四)赋能基层指挥行为

作为指令、信息、资源传递的整体网络，应急指挥系统既要强化顶层设计和高级别指挥机制，又要关注基层能力建设和“微指挥”活动。作为应急指挥和政策执行的前沿阵地，我国基层组织(尤其是农村)的公共卫生理念与应急能力短板已引发诸多问题，影响着基层领导指挥功能的发挥。

一方面，改变应急指挥“重上层、轻基层”的传统观念，建立基层委托授权与容错纠错机制，探索设立基层应急指挥官制度，通过制度赋权和科学的责任追溯给予基层一线更有效的指挥权，减少指挥点与公共卫生事件发生点之间因程序、级别等限制因素可能导致的信息扭曲现象，缩短事发地与上级部门决策点和人员之间的时空距离，支持基层根据复杂多变的现场状况应变。要实现这一目标，必须明确常态与紧急态下的决策差异，界定基层决策和执行人员的“临场”指挥职能与关联责任，制定、细化现场指挥人员操作的工作规范和运转程序，消除惯性的消极等待上级指令、重复多头指挥等弊病。

另一方面，加强城乡社区、街道、农村、专业医疗机构的公共卫生应急能力和预案建设，强化基层部门的自救互助意识。基层可吸收国内先行地区的经验，制定应急培训规划，开展常态化的指挥演练、进行跨部门调度和决策方案论证等应急练兵，规范公共卫生风险预警、信息报告、应对处置等流程。以社区、乡村、学校、企业等组织和单位为重点，广泛开展公共卫生应急宣传和人员培训，充分吸纳利益相关方、驻村(社区)等参与，巩固和强化应急合作关系，确保一旦公共卫生风险暴露，基层应急指挥能够把握准、稳得住、联得上。

(五)完善健全应急指挥法律法规

法律法规是应急管理的基础。针对国家公共卫生应急管理体系，习近平总书记明确提出，要“全面提高依法防控依法治理能力”[1]，为提升我国公共卫生应急指挥系统的效能指明了方向。

当前，要尽快修订完善《突发事件应对法》《应急条例》，增加应急领导指挥相关条款，重点解决平战应急职能、属地管理、权责资源的配置、紧急状态下对基本权利的限制(如征收、征用)等操作性问题，明确应急指挥的人员、机构、装备、信息披露及会商机制等，形成有职责、有规则、有监督、可追溯的管理通路，为开展应急指挥协调行动创造条件。同时，应适时制定《紧急状态法》及其在公共卫生领域的实施细则，对紧急状态下应急领导指挥关系、基层裁量权等关键问题进行科学界定，在不与上位法相抵触的前提下允许国家部委、省级行政区域及具有地方立法权的较大城市制定本地区应急指挥关联法规条例等，兼顾国家法的权威性与地方适应性的统一，通过法治化建设增进应急指挥效能。

结语

中国的应急指挥体系是在抗击若干重大灾难危机及公共卫生事件的艰苦实践中逐步形成的，有成功的经验，也存在一定的短板和弱项。未来，要实现更高水平的应急指挥效能，应充分彰显我国已形成的制度优势，扎根中国本土实践和公共卫生应急行动的现实场景，以问题为导向补齐自身的短板。这一过程有赖于顶层设计和治理思维的跃升。应加快构建适应紧急态下的制度规则，在法治框架内依靠各级党政系统、市场机制、社会部门和城乡社区等力量共同发力。吸收2020年疫情防控所取得的重大战略成果，健全公共卫生应急指挥体制要以政府治理能力的全面提升为目标，构筑条块畅达、执行有力的领导指挥体系，推动大合作大应急格局，这是实现我国公共卫生应急现代化和指挥体制优化的必然进路。