加快推进东北经济一体化进程的对策研究

赵球 张文烨 朱学莉 程苗松

〔内容提要〕加快推进东北经济一体化有助于补齐长期拖累东北发展的短板，实现区域经济的统一布局和生产配置。东北地区雄厚的基础设施优势和国家政策的支持为东北地区区域协作提供了良好的条件。本文从产业一体化、城市群间的分工协作、面向东北亚开放和区域协调机制等方面提出了推进东北经济一体化的政策建议。

〔关键词〕一体化 东北振兴 区域协调机制 对外开放

当前，在经济全球化遭遇逆流、世界进入动荡变革期的特定背景下，在国内国际双循环的新发展格局中，东北需要通过进一步整合资源实现比较优势的高质量互补，在深度分工协作中推动产业的高标准升级和经济结构的全面转型，实现区域经济的高度一体化，进而为东北全面振兴、全方位振兴奠定坚实的经济基础。

一、加快推进东北经济一体化的重要意义

（一）东北经济一体化有利于“补短板”“强弱项”

长期以来，东北存在一定程度“条块分割”的现象，加之计划经济体制的诸多“遗痕”，决定了这里“被动等靠”“封闭发展”“小富即安”的保守思想还有相当市场，潜移默化地影响到这里某些地方的发展视野、发展思路、发展战略；东北区域层面规划及其实施机制尚不健全，使得东北区域经济结构战略调整，成为若干空间狭小、资源受限的行政板块结构调整的机械汇总，以致东北全局的经济转型升级长期不见根本性起色；东北区域层面组织协调机制缺失，使得地方的诸多改革事项不得不以现行的“体制划分”“板块边界”为限，以致东北的体制机制创新“热度”总是比国内东部板块差一截。而新时代的东北经济一体化，将有助于补齐、强化这些长期拖累东北发展的短板、弱项，使东北“轻装上阵”，步入高质量发展的快车道。

（二）东北经济一体化有利于“锻长板”“增优势”

在市场化改革大潮的洗礼下，东北老工业基地在国内的相对实力持续滑落，突出表现为，一批原有的国内“排头兵”企业因缺少跨行政区、跨体制乃至跨国的“脱胎换骨”式改革重组，开始持续淡出国内“领军”行列，个别企业甚至滑向破产倒闭；一批具有明显比较优势产业的龙头企业又表现为“各自为战”。例如，长春、沈阳、哈尔滨都建有相对完整的汽车制造体系，但都互不相干、自成体系、品牌众多，不过未来的“电动汽车”研发方向高度相似；一些重大整机装备产品的产业链、供应链的大部分环节流落在东北区域之外，以致相关产业对东北的带动作用十分有限。而新时代的东北经济一体化，至少可以通过东北“区域尺度”的体制机制创新、资本运作，使生产要素有效聚集于领军企业、优势产业；通过地区间的专业化生产和分工协作，实现区域经济的统一布局和生产配置，进而使得区域内产业结构合理化，产业的整体竞争力得以提升。

（三）东北经济一体化有利于兼容并蓄、开放发展

东北地区开放程度长期以来低于全国平均水平，也低于东北地区在全国的经济地位，这构成了对东北经济发展的严重制约，也对东北地区产业结构调整、体制机制改革带来严重困难。面对中央提出的“东北地区要打造外开放新前沿”的要求，东北地区利用与东北亚更加接近的地缘条件，搭建国内市场与东北亚市场连接的桥梁，是扩大东北地区对外开放工作的有效路径。新时代的东北经济一体化，可以通过统筹利用东北的港口、自贸区等优势条件和出口渠道，形成地区间的目标导向合力，在对接东北亚的过程中发挥东北地区的重要作用。

二、东北经济一体化的基本背景

（一）东北经济一体化的有利因素

一是共同的地域空间和雄厚的基础设施优势是东北经济一体化的基础和条件。东北地区是一个相对独立的自然区，拥有较长的国境线和海岸线。东北三省在纬度、气候等自然环境方面比较相似，方言、生活习俗、地域文化等方面认同度较高，人才、技术等方面互补性与合作可能性较强，为东北区域经济一体化的发展奠定了很好的基础。东北地区交通网络基础设施齐全，目前已形成了由铁路、公路、水运、民航和管道等方式构成的综合区域交通体系。随着近年来投资力度的加大，东北地区的基础设施建设进一步完善。东北地区雄厚的基础设施优势将为东北经济一体化提供先行条件。

二是国家政策支持是东北经济一体化最坚实的保障。国家高度重视东北经济一体化。早在2007年，国家发改委发布的《东北地区振兴规划》提出，要“建立区域协调互动机制”“推动区域合作，促进协调发展”；2009年，《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（国发〔2009〕33号）提出，“深化省区协作，推动区域经济一体化发展”“建立东北地区四省（区）行政首长协商机制”；2016年，《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》（中发〔2016〕7号）提出，“深化东北地区内部合作，完善区域合作与协同发展机制，加快推动东北地区通关一体化”。这些政策的支持为东北地区区域协作提供了良好的历史机遇。

三是高等教育协同发展的实践为东北经济一体化提供了样板。东北三省一区普通高校开放办学，着力打造协同发展体系，构建了具有东北特色的高等教育开放办学新体系、协同育人新机制和协同创新新机制等，为东北经济一体化提供了参考样板。东北三省一区高等学校通过建立省际协作机制、校际交流合作机制，实施学生联合培养、教师互聘、平台开放、协同创新、国际交流合作项目176个。例如，东北大学与吉林大学、哈尔滨工业大学、哈尔滨工程大学等高校签署联合培养本科生合作协议；中国医科大学联合三省一區130余家单位组建“东北产科联盟”，举办20余场公益培训，累计学员1万余人；东北大学与内蒙古大学围绕语言资源利用与机器翻译系统研发，开展协同攻关项目。

（二）东北经济一体化的不利因素

虽然东北经济一体化提出时间较长，但受自身的体制性、机制性和结构性矛盾制约，面临着诸多的困难和挑战，在现实中推进的速度非常缓慢。

一是区域产业同构、产业布局分散是东北经济一体化发展的突出矛盾。近几年，东北地区产业结构有所优化，但产业同构、布局不优的矛盾仍比较突出。例如，辽宁、吉林、黑龙江三省都同时汇集了汽车、石油和化工、造船、航空、机床、风动工具、电线电缆、重矿设备等产业，在黑色金属矿采选业、食品加工业、医药制造业等领域低水平、重复竞争的矛盾仍比较突出。趋同的重点产业发展方向使得有限的资源消耗在产业低水平发展的重复建设中，不仅造成资源的极大浪费，各自为政的发展方式也使得区域产业整体竞争力不高。

二是未形成富有成效的区域性协调机制。东北地区经济一体化最大的障碍是体制问题，是政府和市场的关系问题，为此，要强化政府间协调，消除区域内市场壁垒。在2009年国家发布文件提出“推动区域经济一体化发展，建立东北地区四省（区）行政首长协商机制”后，2010年建立“东北四省区合作行政首长联席会议”机制，但仅持续4年。而自长三角一体化发展上升为国家战略以来，三省一市共推出实施了69项制度创新，签署了132个合作协议，建设了67个合作平台，制定了56项规划和相关的政策。

三是行政区经济体制导致资源配置效率低下。东北地区是最早实行、最晚退出、执行计划经济体制最彻底的地区，受计划经济影响较深。现行的行政区官员考核制度带来了GDP增速竞争的惯性思维，各地官员把地方GDP增速作为首要目标，在经济建设和发展中仅考虑短期目标，造成大量的重复投资，导致整体资源配置效率低下。

三、加快推进东北经济一体化进程的建议

（一）加快推进东北产业一体化进程

一是加强东北地区制造业一体化。东北地区的制造业在区域经济一体化的进程中要做到协调配合，集中力量突破不同的产业方向，打造产业链的长板，形成更有创新力、更高附加值、更安全可靠的产业链。辽宁应突出金属冶炼、钢铁加工、智能制造、燃料化工、石油化工，吉林突出汽车制造、医药制造，黑龙江突出食品制造、医药制造，内蒙古突出钢铁制造和食品制造等。

二是合力培育若干优势产业集群。要充分考虑东北地区的比较优势，创新发展具有持续竞争力的主导产业，最终形成新的支柱产业。辽宁发展以智能制造与装备制造为重点的产业集群，黑龙江以农产品加工形成优势产业集群。要进一步发挥冰雪资源优势，大力发展冰雪经济，打造东北区域旅游产业集群。对别具北方特色的旅游资源进行统一整合，打造国家级的“冰雪旅游带”。

（二）加快推进东北城市群合作发展进程

一是发挥中心城市和城市群的带动作用。要以沈阳、大连、长春、哈尔滨四大中心城市为主体建设现代化都市圈，以中心城市紧密合作和城市群的协同发展为基本模式推进东北区域经济一体化。四大城市在强化本省协同发展的同时，要从推动东北经济一体化出发，打破行政壁垒，推动资源要素跨区域自由流动，实现优势互补和合理分工，以中心城市紧密合作加快推动东北经济一体化进程。

二是明确不同城市群的功能定位和发展重点。要将“哈大”中轴放在最重要的位置，通过共建“哈长沈大”城市群，带动“丰”字型经济带，强化轴带引领作用。在制定城市群规划时，要将东北整体看作一盘棋，加强城市群内部和城市群间的分工协作，放在全国的经济布局中来考虑。

（三）加快推进东北以一体化的格局面向东北亚开放

一是利用与东北亚地缘政治和经贸联系更加接近的条件，在对接东北亚共同发展过程中促进东北振兴。通过融入中日韩自贸区，在以生产性服务业为重点的服务贸易上取得重要突破，为东北制造业的转型升级注入新动力。

二是抓住东北亚区域合作新机遇，以产业链、供应链合作为重点推进东北经济一体化。要利用地缘优势加强与东北亚周边国家的产业链、供应链的合作，推进东北产业结构转型升级；加强同东北亚国家的经贸、投资、人员往来和文化交流合作，支持东北承接日韩产业转移，提升东北制造业和生产性服务业的竞争力。

三是适应东北亚合作新趋势，加快推进东北基础设施一体化进程。建议加快推动图们江地区国际合作开发，“珲春-扎鲁比诺-宁波”内贸外运航线可比传统线路缩短近800公里。统筹利用东北的港口、自贸区等优势条件和出口渠道，建设面向东北亚开发开放的基础设施网络，推进“图们江开发开放”与“东北亚经济走廊”建设。同时，加快实现中日韩口岸通关协调合作，提升东北多式联运水平。

（四）加快推进东北地区制度建设一體化

一是建立务实高效的区域协调机制。要强化政府间协调，消除区域内市场壁垒，把东北视为一个整体，就发展规划、产业布局、开放开发、基础设施建设、环境保护等方面加强协调。以东北地区省会城市协调会为基础，扩容增加入会城市，同时对入会城市设置相关的门槛考核指标，如在区域范围内的区位、城市推动一体化能够起到的作用，以及加入协调会的主动性等。

二是成立东北科技成果转化联盟和品牌联盟。建议成立东北科技成果转化联盟和东北品牌联盟，把科研成果转化出去，这样才能把高新技术嫁接到东北老工业基地。在每次区域协调会议上，适当邀请有合作意向的代表企业与园区参会，争取通过会议实现在重要领域区域合作项目的签约。

（作者单位：1.东北大学东北振兴研究中心；2.合肥市第四十二中学中铁国际城校区；3.安徽雨木管理咨询有限公司）

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