金融机构可疑交易报告质量提升探讨

吴其珅

摘要：目前，各金融机构反洗钱工作者对于可疑交易报告（SAR）的撰写大多基于机构自身监测系统最基础的反馈汇总，或是依据监管机构发布规则开展的简单概括，质量普遍不高。然而，SAR能否发挥作用取决于质量而不是数量，而且数量的增加一般很难会伴随着质量的提高。据美国近期颁布《2021财年国防授权法案》，要求各金融机构采取系列措施，以提升SAR的报送质量。中国紧跟洗钱监管趋严的态势，提出监管要向“风险为本”转型，对金融机构报送SAR的质量也提出了新要求。文章通过研究分析SAR质量提升困境及借鉴美国监管部门在《2021财年国防授权法案》颁布下为提升SAR质量采取的措施，结合人民银行反洗钱监管“风险为本”的指导思想，探究如何提升中国金融机构SAR报送质量。

关键词：反洗钱;可疑交易报告（SAR）;《2021财年国防授权法案》;报告质量

一、当前金融机构可疑交易报告（SAR）的问题

随着经济金融的发展及中国洗钱监管相关法律法规的建立完善，金融机构已经建立了必要的控制流程，监管队伍及报告系统，以防止、发现、报告可疑交易，这些措施确实增加了SAR的数量。得益于SAR报送数量的增加，人民银行作为监管机构强化了制度抓手，有效的控制了区域洗钱风险。但是，SAR数量的快速增长，让监管部门不得不质疑SAR报送的可靠性和客观性，也产生一系列问题。

（一）合规成本增加显著

因繁琐的法律法规，复杂的系统使用和大量的人力投入，导致反洗钱合规成本不断增加。起初，SAR数量的持续上升反映了反洗钱监管力度的提升，但随着相关法规的扩容和对案件增量的考核导向，导致金融机构需要承担更多的监管成本才能达到线索报送的考核要求，最终异化了对SAR数量要求的初衷。同时，数量的增加提升了反洗钱主管部门对金融机构的考核难度和压力，可能会导致对金融机构反洗钱工作的误判，造成资源浪费。

（二）报告分析浮于表面

目前，洗钱罪入罪宣判的推进主要依托公安、检察院等部门的线索共享，受困于各机构目前不成熟、无特色的风险监测模型，其对固有风险和地域风险的指标设计及把控仍停留在初级阶段。而金融机构提供的SAR大多依托于这些初级风险监测模型的普通警报，还未形成有深度的、有行业特色的分析模式。

人民银行作为监管部门，需要金融机构提供高质量的SAR，特别是结合行业特色、业务规模、发展阶段等形成独特的监测模型，科学取值，并对监测模型输出的警报进行深入细致、合理科学的分析。然而，目前大多金融机构对人民银行政策理解不透彻，将SAR数量作为反洗钱制度及系统效率的关键绩效指标，导致空有数量，没有质量。

（三）执法起诉严重受阻

尽管SAR作为重要的线索来源，让执法部门能够发起或补充重大洗钱或恐怖主义融资调查以及其他刑事案件，但是提交过多的SAR并不意味着更大力度的监控力度，反而极大增加了无效的工作量。因为主管部门必须处理这些过量的线索、案例，但却不可能对这些低质量大的线索逐一的排查，如果主管部门不断移送这些线索到公安等执法部门，并不能起到预期的效果，还将挤占本就不多的社会资源，也会导致相关部门对人民银行主管下金融机构报送的SAR的信任危机。因此，这些不必要的SAR移送正在阻碍执法部门调查和起诉犯罪的能力。

（四）报送机制遭到破坏

以数量为指标的考核导向，也会导致防卫性的报送现象。金融机构为降低合规资源或人力成本、规避或减轻罚款风险，有动机进行过度的、低质量的、滞后的报告，这种报告的目的并非为了降低洗钱风险，履行反洗钱义务。

这导致SAR的报送机制并不能发挥其本来的机制设计监管目的。实际上，尽管有大量的SAR报送，但许多金融机构仍会漏掉真正的犯罪活动。这让监管机构无法准确把握金融机构反洗钱合规情况，导致SAR报送制度在实际应用层面上的低效。

二、“风险为本”对SAR质量的新要求

当前，SAR报送数量的激增可以概括为以下原因：反洗钱监管要求的提高;受反洗钱法规约束的机构范围更广，包括对特定非机构的重点检查;金融机构的合规要求更严格;金融机构检测系统薄弱，生成的误报过多，且升级为案件并向监管机构报送。人民银行作为反洗钱监管的核心部门，近年来一直倡导反洗钱监管的“风险为本”转型，为提升SAR質量采取了一系列措施。

（一）倡导开展金融机构洗钱风险导向的评估模式

开展法人机构洗钱风险自评估工作，部署建立与金融机构本身风险规模相适应的评估机制、评估方法、评估流程和评估指标，做到评估的合理化和个性化。优化金融机构评估模型、指标和方法，对风险评估机制和指标侧重于内容性的体现，对SAR质量提出新要求，利用管理平台对洗钱风险进行个性化、精准化的集中控制。

（二）善用科技创新提升反洗钱监管效率

组织开发洗钱风险管理平台，对金融机构SAR报送集中收集评估，预期平台具有监管档案、非现场监管、现场检查、调查协查、宣传培训、系统监测等功能模块，实现日常监管的电子化，提升反洗钱日常监管效率;完善大数据云分析系统，升级内设模型，增强业务应用层与大数据存储运算平台的有机融合，进一步筛选SAR，提升SAR质量。

（三）扩大包括特定非金融行业在内的行业监管范围

推进特定非金融领域及其他机构的反洗钱监管工作。加强与特定非金融行业主管部门沟通协调，建立健全长效合作机制，探索建立与行业主管部门、行业自律组织分工协作的监管体系和合作模式，探索建设特定非金融行业SAR报送渠道。

虽然提出了一系列的监管新要求，但在落实层面仍存在重重阻力，如金融机构对政策要求的理解不深入、对反洗钱监管不重视、主管机构没有合适的监管抓手，因此，还需要进一步的改进、完善、借鉴。

三、美国《2021财年国防授权法案》对提升SAR质量的新举措

2020年年末，美国国会通过了《2020年综合反洗钱法》（AML法）和《公司透明度法》（CTA），这都是《2021财年国防授权法案》（NDDA）的一部分。根据新规，美国金融监管机构强化了对金融机构的审查，提醒金融机构注意反洗钱规则和条例规定的义务，并着重指出了他们在风险监测过程中发现的与合规相关的问题，即：识别和报告可疑交易的政策和程序存在问题，对可疑交易的合理设计程序执行不充分以及提交不完整或不准确的可疑交易报告。通过指出问题，提出方案，强化了反洗钱监管力度。

（一）简化报送流程，强化精度广度

經调整，SAR对监管机构的实用性得到提升。一是重点关注SAR归档制度的审查和调整，简化报送流程。要求FinCEN建立SAR报送的简化流程，并要求对货币交易报告（CTR）和SAR进行正式审查，简化对某些客户和交易类型的SAR叙述，以及考虑风险降低的后果。二是重点考虑修改不同类别交易价值的监管阈值及涵盖范围，强化SAR精度及广度。根据交易类别进行指标的个性化设计，使反馈更精准;对SAR报送的广度进行了拓展，扩大BSA中“金融机构”的定义，包括古董交易商;授权FinCEN发布的有关虚拟货币服务提供商的指南，授权对“货币工具”的定义进行修正，以涵盖“替代货币的价值”。

（二）完善报告政策，规范报告程序

监管机构对金融机构进一步识别线索和报告SAR提出新要求。一是要求金融机构根据客户经常从事的活动的类型来调整线索识别及警报阙值，实施智能化的监测系统来监控大量交易。二是要求金融机构在SAR中充分详细说明警报信号并进行恰当分析，提升SAR报送门槛，金额为5000美元以上。三是要求金融机构关注公司对对清算公司的不当依赖，以识别并报告客户账户中的可疑交易，同时采用个性化的监测模型来识别高风险客户。

（三）强化处罚力度，明确处罚范围

虽然金融机构已经设计了有关SAR的政策和程序，但实施往往不到位。因此，法案明确了处罚范围，加大了处罚力度。一是对金融机构未充分利用现有的报告和监测系统，对系统中报出的危险信号未能充分跟进，未能严格遵守关于禁止某些高风险活动的政策，进行处罚。二是对未能在SAR报告中包含公司内部记录中可用的关键信息（例如，社会保险号，因身份盗窃和账户接管欺诈造成的客户损失美元金额，客户的历史信息和账号等），未能在SAR报告中对警报进行充分详细说明（例如，盗转资金的方法以及“接管”客户账户的计划等）等，都将受到处罚。

四、经验借鉴及建议

借鉴美国《2021财年国防授权法案》中对SAR的相关要求，中国人民银行可以考虑提升SAR的精度及其覆盖行业的广度，进一步规范义务机关的报告政策、程序，落实SAR报送制度。

（一）形成科学有效的个性化SAR监测模型

要指导金融机构建设符合自身特点的个性化风险监测模型，科学分析洗钱活动规律及特点，综合研判经营过程中可能面临的洗钱威胁及洗钱风险。要进一步要求金融机构完善客户尽职调查、身份资料和交易记录保存，规范洗钱类型分析的内容、方法和程序、提升洗钱类型分析的科学性和准确性，并依据这些基础信息，形成对自身业务特点、行业情况的综合判断，来进一步优化风险监测模型，设置合理科学的阙值，确保风险数据不漏报、不多报。

（二）形成监管者语境下的SAR描述特征

要指导金融机构要站在监管者角度上，以监管者的视角撰写SAR，形成分析性强、观点性弱的专业报告。尽管金融机构没有义务调查或确认潜在犯罪，但SAR报送者必须清楚地传达可疑活动的特征，以便主管部门能及时了解潜在的犯罪而及时移交线索。具体来说，SAR的语言描述要基于监察者的语境下，叙述需要提供足够的细节和推理，这对于监管部门能否进行线索开发和深化调查至关重要，其语言描述的质量高低决定了监管者能否做出正确的决定。

（三）形成合作框架下的高质量SAR群体共享

要强化协同配合，规范在联席会议制度建设的合作框架下的信息共享方式及渠道。要积极与地方一线执法机关共建线索共享渠道，形成高质量的SAR群体共享，强化监管部门与执法部门的信任，依赖和协同作用。人民银行监管部门能否协助公检法等执法部门准确发现线索，取决于SAR的质量，同时也决定了该案例是否有可能被成功起诉，洗钱罪入罪宣判能否顺利推进。这就需要人民银行确保SAR的高质量并要求金融机构将相关的提示和建议纳入SAR日常报告中，增强报告的实用性和有效性，促使公检法等部门信任报送内容，促进SAR的共享。

（四）形成分类合理的全行业SAR报送程序

要不断优化可疑交易监测报送程序，在SAR报送过程中关注具有行业特色的关键信息。要采用以参与者为中心的监管模型，重视被监管行业特点与SAR报送程序的匹配度，降低合规成本及风险，改善监管关系并提高SAR的精准度及实用性;必须敦促金融机构重新配置其交易监控程序，以识别正在克服当今手段复杂多变洗钱和恐怖主义融资方法，便于监管机构准确抓取SAR的关键信息，迅速传达报送材料;监管部门也需更专注对金融机构SAR报送的程序设计，为不同特点的金融机构设计具有其行业特色的SAR评价指标，注意区分因行业特点导致的报送数量少，或报送数量过多等问题情况，设置可比的行业SAR报送数量质量标准，以准确衡量金融机构报送SAR的参与度，评估各机构洗钱风险控制效果。

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（作者单位：中国人民银行宿迁市中心支行）

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