我国城市轨道交通存量PPP项目实践及发展研究

蒋鑫

作者简介：

蒋 鑫（1990—），硕士，经济师，研究方向：轨道交通。

摘要：文章对城市轨道交通存量PPP项目选择模式及实践情况进行了分析，指出城市轨道交通存量PPP项目发展中存在的问题，并从政策完善、标杆树立、资源整合等方面提出建议，以确保城市轨道交通存量PPP项目有序发展。

关键词：城市轨道交通;存量项目;PPP模式

中国分类号：U491.1A552023

0 引言

作为政府投融资机制改革重要方式之一，自2014年开始，政府和社会资本合作（PPP）模式得到了国家各部委的大力推广并取得了较好成效，PPP模式也经历了从填补公共财政预算缺口，到提高公共产品供给效率及实现可持续发展为目的的转变升级[1]。但根据全国PPP综合信息平台统计，已实施的PPP项目中新建项目多、存量项目少。2017年7月，国家发展改革委专门发布《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关的通知》（发改投资〔2017〕1266号），明确优先支持通过PPP模式盘活存量公共资产。采用PPP模式运作存量基础设施，一方面能减轻地方政府债务压力，改变以往过度依赖政府财政补贴的局面;另一方面通过市场化运作，提高项目运作效率，实现成本与收益的平衡[2]。

作为基础设施的重要组成部分，城市轨道交通快速发展。截至2020年12月，我国已开通运营的城市轨道交通运营里程高达7 978.19 km，同时国家“十四五”规划提出将新增城轨运营里程3 000 km。《2021年新型城镇化和城乡融合發展重点任务》（发改规划〔2021〕493号）也提到支持有条件的城市群合理规划建设城际轨道交通，未来轨道交通新建项目和存量项目都将需要大量的资金投入，而打通新建与既有线路的开关就是运用PPP模式盘活存量项目。一般可用PPP模式盘活的存量资产呈现以下特点：（1）资产权属清晰，不存在法律纷争;（2）经营性较强，有稳定的收费机制;（3）具有专业化和投融资能力较强的社会资本方[3-4]。城市轨道交通存量项目是指已经建设完工的项目，因其商业模式清晰、现金流稳定等优点，被认为是优质存量资产，适宜采用PPP模式。

1 城市轨道交通存量PPP项目模式运用

1.1 存量PPP项目政策发展

随着2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）以及《关于地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）的发布，存量PPP项目开始进入萌芽阶段。通过盘活存量资产减轻政府债务、将回收资金用于新的基础设施项目建设成为各地积极研究探索的新方式。2017年国家发展改革委发布1266号文，进一步推动了存量PPP模式发展。2021年《关于引导社会资本参与盘活国有存量资产中央预算内投资示范专项管理办法》（发改投资规〔2021〕252号）的发布，又为各地盘活存量资产注入新的动力。252号文要求各地充分发挥中央预算内投资引导带动作用，引导社会资本积极参与盘活国有存量资产。

在政策的大力支持下，轨道交通行业也积极引导各地区开展PPP项目运作。2015年《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》（发改基础[2015]49号）鼓励对轨道交通沿线土地进行综合开发，充分发挥社会资本的积极作用。2018年国务院办公厅发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号），鼓励开展城市轨道交通领域政府和社会资本合作（PPP），通过多种方式盘活存量资产。

1.2 存量PPP项目运作方式选择

《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）对PPP项目运作方式进行了总结，其中用于存量项目的PPP运作方式主要有委托运营、管理合同、转让-运营-移交以及改建-运营-移交[5]等，不同运作方式又有其特征，具体如表1所示。

在实践中，相比社会资本承担较少投资与较低风险的O&M、MC模式，以及社会资本承担全部投资及较大风险的完全私有化模式，城市轨道交通因其体量大、周期长、经营性较强等特点，其存量项目更适用于风险与收益相对平衡的TOT运作方式[6]。

1.3 存量项目运作实践

自2014年国家各部委陆续出台一系列鼓励PPP发展的政策法规以来，PPP模式运用得到快速发展。轨道交通行业也一直在积极探索并实践PPP模式，但在实际运作上新建项目运用较多，存量PPP项目占比较低，截至2021年3月采用该种模式的城市轨道交通存量PPP项目基本情况如表2所示。

轨道交通存量PPP项目一般呈现以下特点：（1）政府通过公开招标、竞争性磋商等方式选择社会资本;（2）社会资本与政府方出资代表成立项目公司;（3）政府授权相关单位为实施机构，实施机构与项目公司签订存量PPP项目合同，项目公司在合作期内负责项目的投融资、运营、维护、追加投资和更新改造;（4）项目公司通过获得票务收入、非客运业务收入及可行性缺口补助获得合理回报;（5）合作期满，项目公司将项目无偿移交给实施机构或其指定单位。

在实践运用中，国内首例完整意义的地铁存量资产PPP项目是天津地铁2、3号线。在城市经济进入高质量发展时期，天津轨道交通建设也进入快车道，目前已投入运营的地铁线路有1、2、3、5、6、9号线，正在建设的项目包括4、7、8、11号线采用PPP模式实施，10号线由政府投资建设。为了盘活存量项目，引入市场竞争机制，2017年天津市政府提出将既有线路引入社会资本，用市场化思维经营城市，天津地铁2、3号线在这样的背景下开始了新的发展之路。经过不

断探索研究，天津地铁2、3号线最终于2021年1月由社会资本——中国交通建设股份有限公司控股项目公司正式接管运营[7]。本项目中，天津市政府授权市交通运输委员会为本项目实施机构，作为政府方出资代表的天津市地下铁道集团有限公司与社会资本共同组成项目公司，其运作模式如图1所示。

1.4 存量PPP项目发展问题

从轨道交通目前的发展规模以及行业的发展趋势来看，存量PPP项目具有巨大的市场空间，当然未来挑战和机遇并存。

1.4.1 市场需求大但各地仍处于观望姿态

从当前的实践来看，已有的存量PPP项目具有一定示范作用，但由于还处于初步合作阶段，其能产生的效果如何尚未可知，同时由于存量资产涉及转让风险、税负成本高且牵涉部门多、交易较为复杂等问题，以及各地各项目本身的独立性、特殊性，并不能完全将已有的做法推而用之，因此各地仍处于探索阶段。

1.4.2 设备更新改造带来一定投资风险

已经建成运营的轨道交通项目在一定的时间内，将会大规模地进入工程和设备老化的更新周期，在开展存量PPP项目时，未来各阶段更新改造及追加投资金额较难确定，因此会给社会资本方带来一定的投资风险。

1.4.3 运营商作为社会资本方参与度不够

对于存量项目，由于不需要进行施工，更注重社会资本的运营能力。但不管是新建还是存量PPP项目，大型建设商是PPP項目主要参与者，作为有专业能力的轨道运营商参与度却不高[8]。

2 促进城市轨道交通存量PPP项目发展建议

2.1 加强统筹管理力度，推广示范项目经验

行业相关主管部门要做好统筹管理，不仅要立足轨道交通领域本身，也要关注其他行业存量PPP的开展情况，将国内外存量PPP项目中执行较好的经验和做法进行总结和推广，减少各地试错成本。条件成熟的地区可以开展轨道交通存量PPP项目的专项研究，选取合适项目进行试点。

2.2 提高社会资本资源整合能力，拓展项目收益来源

虽然设备更新改造会产生大量的资金投入，但未来轨道交通后市场空间巨大。如果社会资本能够有效整合产业链资源，让旗下公司参与到轨道交通后市场中的设备使用维护、更新改造、智能升级等各环节，就能获得存量项目的持续收益，实现自身的投资回报。

2.3 引导专业化社会资本参与，激发市场竞争优势

（1）要营造良好的政策环境，引导轨道运营商积极参与到存量PPP项目中;（2）各大城市成熟轨道公司要转变发展思路，借助存量PPP市场扩张时期，将自身先进的技术、服务等进行对外输出，在提高品牌影响力的同时增加企业收益。

3 结语

随着城镇化进度进一步加快，城市轨道交通建设也将达到新的高度，越来越多的新建项目采用PPP模式开展。虽然目前存量项目PPP应用较少，但面临庞大的建设需求及资金压力，轨道交通存量PPP项目将会成为发展趋势。今后还有多少存量项目采用PPP模式，以及当项目合作到期或因特殊原因无法继续执行时如何顺利转化为新的存量PPP项目，或者存量和新建项目同时存在时如何处理，以及目前有学者在研究如何将PPP项目进行资产证券化等，在城市轨道交通密集发展的未来，这些情况也将是值得研究和探讨的问题。

参考文献：

[1]高若兰，闫 蕾，董 雯.新建PPP项目和存量PPP资产的出路探析[J].管理现代化，2018（4）：8-12.

[2]周月萍，周兰萍.PPP项目困境破解与再谈判[M].北京：法律出版社，2019.

[3]吴昺兵，贾 康.“存量PPP项目”发展的制约因素与化解思路[J].经济研究参考，2019（8）：5-11.

[4]吴亚平.基础设施存量资产引入PPP模式研究[J].宏观经济研究，2020（2）：84-91.

[5]财政部.关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金〔2014〕113号）[Z].北京，2014.

[6]李 芊，崔同磊.存量城市轨道交通项目PPP模式选择研究[J].都市快轨交通，2019（3）：32-38.

[7]李忠峰.天津地铁“生”地铁——全国首例地铁存量PPP项目“探路”[N].中国财经报，2021-02-02（6）.

[8]许树生，徐志超.轨交存量项目社会资本参与策略[J].中国投资，2019（17）：94-96.

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