北海市公交服务质量现状与发展路径研究

文婧

作者简介：文 婧（1988—），工程师，从事道路运输和城市客运管理工作。

摘要：文章通过分析北海市公交行业的现状，剖析了北海市公交行业存在的服务水平低、行业管理水平不高、优先发展保障力度不足、企业亏损严重、基础设施设备落后等问题，并从政府、行业管理部门、企业等角度提出转变思想观念、建立长效补贴机制、推进公交企业改革、规范驾驶员管理等具体措施，为北海市推进公交服务质量提升提供参考。

关键词：北海市;城市公交;管理水平;财政补贴

中国分类号：U491.1+7A562054

0 引言

2019年，部分媒体报道“广西北海公交服务质量偏低影响群众获得感”引起社会极大反响。北海市作为一个全国知名的旅游城市，被曝出公交车存在服务态度恶劣、有站不停、设施建设不合理等突出问题。经交通运输部组织的暗访组到北海市调研核实，媒体报道中所反映的问题客观存在，为此交通运输部向全国通报了北海市公交服务质量的问题。2020年底，北海市又曝出市公共汽车有限公司受新冠疫情影响及经营问题，导致公交企业举步维艰、难以为继，存在拖欠公交车辆驾驶员工资、不及时缴纳驾驶员社保的情况，导致春节前公交车辆驾驶员无法足额领取到劳动所得。上述两个事件结合在一起可以看出，媒体反映北海市公交行业服务质量不高的问题并非偶然采访遇见，而是长期存在的问题。

城市公共交通是一项重要的民生工程，它为普通民众提供基本的出行服务，具有公益属性。城市公交也是城市的一张名片，是民众了解一座城市的第一交通工具，其反映出一个城市的治理能力。北海市城市公交行业屡次暴露出问题，有损北海旅游城市的形象，严重影响了城市文明度的提升。

1 北海市公共交通基本现状

北海市市区共有2家公共汽车企业，分别为北海市公共汽车有限公司和北海运德公共交通运输有限公司。其中，北海市公共汽车有限公司成立于1974年9月，在2008年7月经北海市政府批准，于广西产权交易中心公开挂牌出售，被中国扬子集团滁州客车制造有限公司全资收购，由国企改制为民企，与政府签订《城市公共汽车交通客运特许经营协议》，并且以该种方式运营至今。截至2020年12月31日，其拥有公交车406辆，其中新能源（纯电动）车辆320辆，清洁能源车（天然气）80辆，柴油车6辆，公交线路26条，员工397人（其中驾驶员245人）。北海运德公共交通运输有限公司成立于2013年8月，截至2020年12月31日，拥有公交车56辆，其中清洁能源车（天然气）54辆，柴油车2辆，公交线路6条，员工41人（其中驾驶员28人）。

2 北海市公共交通存在的不足

2.1 公交行业服务质量水平较低

（1）部分驾驶员服务意识有待进一步提高。在2019年媒体曝光的问题中，公交驾驶员有绕红灯、开车玩手机、抢黄灯等不规范行为，经过北海市一段时间的整治已经明显有改善，但是公交驾驶员仍然存在中途停车上卫生间无任何告知和提示、未提醒乘客乘车佩戴口罩做好防疫防控工作等行为。

（2）发车间隔时间长。北海市城区内从火车站到银滩等部分热门线路发车间隔时间在10 min以内，其他线路发车间隔时间都较长，甚至有部分线路发车间隔时间超过1 h。而《城市公共汽电车客运服务规范》（GB/T 22484-2016）[1]中规定“市区高峰时间车辆发车间隔不宜大于8 min，市区低谷时间车辆发车间隔时间不宜大于20 min”。北海市公交车的发车间隔时间远超过了国家标准，延长了民众等候时间，同时带来不好的乘车体验。

（3）公交路网布置不合理，线路重复系数高。北海市大部分线路集中在北海大道等主干道，支线线路少，线网覆盖率低。

（4）北海公交驾驶员严重不足。例如，承担北海市区超过80%线路運营的北海市公共汽车有限公司现有公交驾驶员245人，公交车辆406辆，公交驾驶员与公交车辆比为0.61∶1。而北海运德公共交通运输有限公司现有公交驾驶员28人，公交车辆56辆，公交驾驶员与公交车辆比为0.5∶1。上述两个公司均存在不足一车一人的现象，无法满足车辆正常运行需要，距离公交驾驶员2.2～2.4人/车的标准配置还相差甚远。

2.2 公交企业管理水平低

北海市公交企业管理人员的业务水平有待加强。据调研发现，为处理市民投诉“驾驶员市区内乱按喇叭”和创文明城“严禁按喇叭”等问题，公交企业私自拆除了公交车喇叭，如此一来，改变了公交车自身的车辆架构，不符合安全驾驶应急需要，存在重大安全隐患。另外，北海市公共汽车有限公司根据政府要求于2017年新购160辆纯电动公交车，获得政府补贴1 794万元;2019年度在明确的政府补贴政策情况下，公司再次新购160辆纯电动公交车，企业管理人员自认为再次购买同等数量的纯电动公交车可以获得同样补贴，但由于2020年初爆发的新冠肺炎疫情以及北海市财政收入的减少，政府无力承担如此巨大的财政支出，因此2019年度新购纯电动公交车仅获得政府补贴312万元。企业管理人员对政策把握不到位以及不符合实际情况的购置车辆的行为导致企业经营压力大和部分公交车辆长期停放，增加了企业负担。

2.3 公交优先发展保障力度不足

（1）北海市政府对城市公交补贴较低。2019年政策性补贴为557.73万元，2020年政策性补贴为639.83万元，与北海市财政收入不相匹配（政策性补贴在城市财政收入的1%～2%，北海市2019年的财政收入为242.27亿元），相比之下，南宁市政策性补贴7.9亿元，占城市财政收入的1%，贵港市2019年政策性补贴为1 639.83万元，占城市财政收入的1.3%。

（2）城市发展未体现公交优先发展理念。政府各职能部门对优先发展城市公交不重视，仅靠交通运输部门单打独斗，其他部门未认真履行城市公交相关职责，没有形成联合治理机制。例如公交站点布设涉及的标志标线、站台硬化、无障碍通道、绿化移除、隔离栏设置等问题，各部门之间相互扯皮和推诿，导致涉及公交站点的市政设施无法及时建设维护，极大影响民众的乘车便捷性。

2.4 公交企业亏损严重

（1）受新冠肺炎疫情影响，2020年2～10月份，北海市公共汽车有限公司营运收入仅564万元，相比2019年同期的1 513万元，减少了949万元，下降幅度达到62%。

（2）2019年度企业通过融资新购160辆纯电动公交车，远超出了北海公交现有的需求量，极大地增加了企业经营成本。

（3）企业每公里营运收入为1.14元，含财政补贴每公里营运收入为3.72元，而每公里营运成本为7.39元，收入与成本倒挂严重。柳州恒达巴士2020年每公里收入为2.26元，含财政补贴每公里收入为5.21元，每公里运营成本为7.47元。由此对比可以看出，北海公交每公里的亏损为3.67元，而柳州恒达巴士每公里亏损为2.26元，公交车运营的里程越高，则亏损越严重。

（4）作为全国著名的旅游城市和老年人“候鸟”城市，北海市搭乘公交车出行的群体以旅游和老年人为主，加上北海市城市面积不大、冷僻线路多，造成公交企业收入偏低，经营困难。据不完全统计，2018年北海市老年人免费乘坐公交车达420万多人次，军人免费乘坐公交车36万人次，学生半价乘坐公交车156万人次，公交企业年累计减少收入1 000多万元，而财政补贴仅有500万元，企业仅承担社会公益运输一项就缺口500多万元。由于城市公交执行的政府定价，1～2元的票价难以维持正常的运营，而政府补贴不到位导致企业亏损加重。近年来，受疫情影响更是雪上加霜，北海市公交公司连年亏损导致驾驶员工资的发放都成问题。

2.5 公交基础设施设备仍然比较落后

（1）由于部门之间的沟通不畅，北海市的部分站台被绿化带隔离栏遮挡，乘客无法从人行道进入站台候车，严重影响乘客乘车体验，如道路运输服务和信息中心站等。部分公交站台没有固定的站牌，线路指示牌均用简易的铁牌随意摆放在站台旁边，没有规范、固定的标准，严重影响市容市貌。

（2）公交车专用道设置不合理，与非机动车道设置为同一车道。例如北海大道，不允许公交车进入机动车道运行，公交车与非机动车并行在同一车道严重影响了公交车的行驶安全和运行效率。

（3）公交场站不足。近年来北海市公共汽车有限公司不断新购车辆，由于现有公交场站不足，现有30余辆公交车租用场地停放，每年需支付高额的场地租金，增加了企业负担。

3 北海市公共交通发展路径

3.1 树立优先发展城市公交的思想观念

城市公共交通是一项重要的民生工程，具有公益属性，是城市人民政府应提供的基本公共服务，管理权在城市人民政府，具体管理职责由城市人民政府负责。由于城市公交管理涉及城市人民政府各个部门，只有北海市人民政府及政府各部门转变思想观念，认真贯彻以人民为中心、人民公交为人民的发展思想，落实国家公交优先发展战略，让政府的市政、公安、财政、交通等行政部门参与到发展城市公共交通的工作当中。例如规划部门要将公交场站和公交站台设置纳入城市整体规划;公安部门要配合解决公交专用道设置不合理[2]、公交站点周边无标志标线的问题;财政部门要针对公交企业承担的社会义务和政府指令性任务（70岁以上老年人、军人、残疾人等免费乘车，学生半价乘车）进行清算补贴;市政部门对公交站台进行及时建设和维护、及时硬化公交站台地面、撤除公交站台周边隔离栏和绿化带。各部门各司其职，在部门职权范围内处理好城市公交事项，才能从根本上解决北海公交车所暴露的各种问题。而仅仅靠交通运输部门头痛医头、脚痛医脚的方式，不但解决不了问题，而且可能导致北海公交行业不断亏损以及服务质量不断下降。

3.2 建立长效补贴机制

由于城市公交的公益属性，其公交票价往往处于较低水平，仅靠企业自身无法实现正常经营，需要政府投入巨大的财政补贴予以支持。而城市公交又是民生工程，因此城市公交的发展水平与政府的财政投入息息相关。根据目前北海市的城市公交补贴政策来看，依然属于不固定补贴的形式，补贴金额较为随意，不具有科学性。因此，建议尽快出台符合当地实际情况的城市公交补贴长效机制，将公共交通发展资金纳入公共财政预算体系。例如采取成本规制补贴方式，通过专业、周密的第三方审计来核准城市公交补贴金额[4];或者将北海市的财政收入的1%～2%作为发展城市公交专项资金使用，保证城市公交企业的可持续发展;也可以采取政策置换的方式，通过制定相关的优惠政策或者以土地置换、许可出租汽车经营权等方式，用政策红利来弥补城市公交的亏损，让公交企业能够多元化长久运营。

3.3 推进公交企业改革

目前，北海市区仅有两家公交企业均为民营企业，考虑到纪委监察制度较为严格，政府各部门针对民营企业的财政补贴都较为谨慎，有些应该给予城市公交的补贴要么不给，要么在拨付时会远低于应补的金额。因此，建议北海市尽快推进城市公交体制改革，将市区内主要的公交企业转为国有企业，畅通补贴渠道，理顺补贴机制，彻底解决北海公交企业长时间不能得到政策性亏损补貼的问题[4]。同时，针对企业管理人员管理水平不高的问题，建议聘请公交行业有关专家进行业务指导，并对企业管理人员进行定期培训，进一步提高公交企业管理人员业务素质和能力，完善管理机制，加强运营管理，不断提升城市公交服务水平。同时，通过学习借鉴其他城市公交企业的做法，在现有体制机制下，通过“互联网+”开通定制公交、夜间公交、旅游公交、商务公交等特色服务产品，发挥城市公交的大客运量优势，不断拓宽公交服务范围，为企业创造营收。

3.4 规范驾驶员管理

（1）指导企业坚持不懈规范内部管理，优化内部制度，完善经营和服务规范，持续加强从业人员培训，提高司乘人员素质。定期不定期明察暗访，发现问题及时纠正、严肃处理。

（2）建立有效的奖惩机制。根据企业实际情况建立有效的激励制度，对于服务态度好、大众点评高的驾驶员，要予以精神和物质上的奖励。通过树立典型，发挥模范带头作用，促进公交车辆驾驶员主动提升服务质量。另外，对于屡次违法公司规定且拒不改正者，要予以严厉的处罚并予以教育培训。通过建立强有力可实施的奖惩制度，逐步培养公交驾驶员服务意识。

（3）加大宣传力度，增强驾驶员归属感。城市公交驾驶员工作枯燥单一、工作强度大，但关系到众多乘客的人身安全。城市公交也承载了一个城市的温度和展现了市井生活，新闻媒体应加大对公交车辆驾驶员的正面宣传，向大众展示公交车辆驾驶员的精神风貌，提高公交车辆驾驶员的社会地位，让他们感受到尊敬和职业的荣誉感。

4 结语

北海市公交服务质量低下与政府、社会、公交企业等多因素密切相关。北海市作为全国有名的旅游城市，年均接待游客超过4 000万人次，城市公交本应发挥着重要的运输服务作用。由于北海市大部分景区均属于市区范围，且城市道路规划科学、合理，对于城市公交的发展具有先天优势，城市公交本应承担大部分民众的日常出行。而目前北海市居民出行主要依靠私家车以及电动自行车，选择城市公交出行的居民少之甚少，要转变这种不符合常规的现象同时提升城市形象，北海市政府任重道远。在本文提出的四点措施中，政府转变思想观念是优先发展公共交通的基础，建立长效补贴机制是最有效、最直接的手段，需要财政的支持。本文仅对北海市公交行业近期出现的一些服务质量问题进行分析与研究，对于北海市公交线网优化和调整、公交场站建设等措施有待进一步研究。

参考文献：

[1]GB/T 22484-2016，城市公共汽电车客运服务规范[S].

[2]曹 博.西安市公共交通发展现状研究[J].中国物流与采购，2019（11）：50-51.

[3]苏跃江，胡郁葱，李晓玉.城市公共汽车运营管理模式的改革路径[J].城市交通，2019，17（6）：63-70，128.

[4]高 昂.浙江省小城市公共汽车交通竞争力不足问题思考[J].城市交通，2020，18（4）：22-29.

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