谈我国地方政府债券的发展与风险防范

摘 要：随着我国改革开放的深化，城镇化也迈向高速发展的阶段，大规模的基础设施建设逐渐展开。地方政府作为城镇化的一线，由于预算机构的不完善，基建与经济发展常常面临着资金的短缺问题。事实上，全球许多国家都在进行政府债券的模型研究，想要取得量大且低成本的资金。文章结合我国地方政府债券的发展国情，对采取的相关政策进行了分析。

关键词：地方政府债券 城镇化 信用风险 防范 建议

中图分类号：F810.5

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2022）02-051-02

一、前言

（一）研究背景

我国改革开放以来，城镇化浪潮、财政税务体制改革不断深化与加速。地方政府机关通过发行债券进行融资弥补发展建设资金的短缺，已是地方财政机构所需。但是不合规的融资渠道会带来各种各样的问题，一些地区的债务风险逐渐上升，例如贵州和甘肃的负债率已超过50%，偿债压力较大。突出的有如贵州独山县的400亿地方债，以独山县每年10亿的财政收入，很难偿还这批融资成本超过10%的债务，且此批地方债主要用于建设脱离独山县客观发展规律的标志性建筑项目，回本周期很长，这种发展模式对于一個贫困县无异于饮鸩止渴。地方债务若出现违约，中央政府一定程度上成为了地方政府的隐形担保。因此为防止地方政府出现严重的债务危机，国家发改委、财政部等下发了各类通知、规则严禁各级政府违规吸纳资金，发行地方政府债券须经有关监管部门批准等等框架条约。地方政府融资作为不可避免的刚需，为确保地方政府债券的可持续发展，20世纪80年代起我国的一些地方政府债券政策已经逐步改革，吸收学习发达国家的成熟债券体系经验，逐步建立起完善发达的债券发行体系与债券规模。

（二）研究目的及意义

2014年起，国务院出台了许多处置地方政府债券问题的文件，对各类地方融资平台进行处理，分门别类地进行清理调整。发展大规模的债务性投资模式，有益于优化经济结构、提升经济效益，是我国经济高速发展的重要组成部分，因此构建合理合适的债券管理模式是发挥地方政府债券积极作用的当务之急。笔者将结合国外的不少成熟经验及我国地方政府债券的发展历程，对我国地方政府债券存在的问题以及重点发展的方向做一些粗略的探讨。

二、地方政府债券的发展经历

（一）改革开放初期

改革开放后，我国许多地方就担负起了城镇化、大力建设基础设施的重任。但限于经济基础差的情况，地方政府常存在着预算机构不完善、信息系统不透明、盲目求大求全求多等体系不健全问题。于是在1995年国家就通过立法的方式，在1995年1月1日起施行的《中华人民共和国预算法》中，明确规定禁止地方政府不得通过发行债券进行融资。原因在于，20世纪80年代初许多地方政府为了修路造桥，都或多或少发行过地方政府债券。而中央对地方政府的偿债能力及信息透明程度和信用存在不信任，担心无法管控其规模，最后造成中央政府兜底的情况。于是在20世纪90年代国家全面取消了地方政府发行债券的权力。

（二）财政部代理发行时期

新世纪到来后，国家开始意识到地方政府发债的重要性与灵活性。同时随着地方财政的逐步稳健发展、科学技术的进步、地方政府各项体系越来越规范、改革发展的稳步前行等时代优势逐渐体现出来。2009年至2011年，财政部陆陆续续为各地方政府代发政府债券，规模也由最初的2000亿增长至3500多亿。这个时期主要是由省级或市级为偿还主体、财政部代理发行并代理还本付息等事项的地方政府债券，对上级形成了地方政府债券转贷款。这项政策的启用，大幅提高了地方政府债券的发行效率与发行信誉，满足地方政府资金需求的同时，又能降低发债的违约风险，大大推动了地方政府债券市场的健康发展。

（三）地方政府自主发行时期

2011年后，国务院在各地级市开始试点允许上海、深圳、广州等城市自行发行地方政府债券。随后的2012年与2013年，试点的省市范围与发债额度不断加大，自行发债在地方政府发债中的比例也不断加大。从市场的初步观察来看，民众对地方政府自行发行债券的信心与接受程度都不差于上级政府代理发行的债券。

三、地方政府债券的信用风险与防范

（一）地方政府发行债券的必要性

从我国地方政府债券的发展经历与经验来看，明令禁止地方政府发债并不能削减地方融资的需求，反而导致各种不经账面的隐性负债方式层出不穷。地方政府作为改革开放的第一线，城镇化、基础设施建设势不可挡，其所需的大量资金缺口总得找途径补上，不放开地方政府发债的范围，将会增加地方的压力，也有可能产生一些不可控的债务关系。所以在技术、时机成熟的时候放开对地方政府发行债券的约束，是顺应改革开放的必要一步。给与地方政府发债的权力，同时建立健全合理的发债幅度、透明的债务管理，是必由之路。

对于地方政府债券的发行模式，我国应继续鼓励发展地方政府单独自行发债模式;也可以尝试更为市场化的专业机构代理发行模式，而不仅局限于目前的财政部代理发行的模式。

（二）地方政府债券的信用风险

中央政府不敢完全放开地方政府举债的权力，很大程度是担心地方政府发债不考虑经济实力或考虑不周到，最后出现大面积坏账、地方政府信誉大幅下降时，只能由中央来进行兜底偿还。对于这种中央与地方的转移支付，应当进行合适的责权利划分，地方政府发行债券的范围，应当依赖于地方的经济实力。在可靠的发行范围内，由地方政府完全自行决定发债规模和偿债义务，用地方政府的信誉来提供保障支持，不再提供中央的财政转移兜底。

另一种地方政府债券的信用风险产生于政府换届的情况中。上届地方政府为了完成经济指标盲目扩大发债规模，实现在任期间内GDP的“繁荣增长”，但借债的压力与财政赤字在上任退休换届时，下届政府人员便会苦不堪言，也为当地后续的发展带来潜在隐患。如何规避这类只顾在任期间政绩逃避巨大还债责任的道德信用风险，是中央与地方权利义务分配的难点问题。应当建立严格的应届政府考核制度，核算规范负债与收入之间的比例关系，建立健全绩效的追责制度，严格防范此类信用风险的发生。

（三）地方政府债券的风险防范

目前国际上关于债务信用风险研究常用的模型有KMV模型、CPV模型、CM模型、和CR+模型。通过合理的评分评级机制，对达到等级的地方政府开放相应等级的发行债券规模。但这种评级机制所需信息非常多，对政府部门的透明度要求也较高，恐怕短期内难以在我国大部分地级政府形成完善体系。

就地方政府发行债券体系最为完善成熟的美联邦来说，二战结束至今也发生过数千次的地方政府债券违约，严重的甚至有6个城市因债务违约导致破产。2008年金融危机后，美国评级机构对各州的偿债能力产生严重怀疑，由此直接导致许多州的信用等级被迫下降。可见，各项债务风险的信用评级模型在实施过程中仍无法达到百分百的客观准确，买债的民众难免会吃亏，于政府于民众都是不利的。针对我国国情，限制地方政府发债的规模、宁缺毋滥、减少坏账和信用风险事件的发生、提高民众对地方政府财政信心，才是优先度最高的举措。

四、降低地方政府债券发行风险的建议

（一）加大力度发展完善地方政府债务管理

俗话说万事开头难，我国学习西方发达国家的评级制度，第一步就是完善各类信息的收集机制。透明化、有根有据地评价处理发债单位或个人的信息数据，审核担保人的各项数据等等，对发债机构和买债民众都有好处。信息披露要做到及时准确、对资金使用方能够出示具有权威的过往多年的征信。建立完善我国征信机构，是整合强化社会的信息服务能力的第一步。

提高地方政府财政透明度，目前我国各级地方政府财政透明度较低，应健全与《新预算法》配套的法律制度体系。健全债务管理中的绩效目标，做到覆盖整个债务生命周期的管理模式。进行发债前的项目可行性分析、必要性分析、经济性分析，对债务项目进行重要程度的划分，并合规制定相应的实施方案，判断其可行性。发债后利用政府运营数据进行全程监督，及时进行债务风险的防控与主要目标完成情况的跟进，确保计划的稳步实现。

（二）完善我国的评级制度

有了完善的征信，地方政府才能有保障独立发展债券市场规模，促进各级债券市场有序发展。目前我国绝大多数评级机构还不是真正意义的独立法人，在开展信用评级过程中受到行政干预较多，缺乏客观独立性。同时，我国拥有众多评级机构，为了争夺客户，其评级过程很有可能受制于外面压力而失去公正性。形成合理的正向激励制度，保证各类市场评级机构之间能进行良性竞争，防止发生内卷现象，保证市场活力的同时，提高各类评级机构的公信力是评级制度的一大改革方向。

（三）提供一定的担保来降低地方发债风险

硬性的担保条件有利于降低地方债务违约的风险，于被投资方也能降低发债成本。我国目前地方政府债券尚未达到足够规模，简单引用西方发达国家的保险公司体制，容易带来虚假营销的问题。因此地方政府应当在适当时机开始拓宽保险体系渠道，既可以创造一定的商业衍生品，也可以降低发债的风险，同时也避免透支政府信用进行过度借债，提高民众对地方政府债券的信心。

（四）健全市场破产制度

综合国外政府债券的经验看来，让地方政府债券真正融入市场，让具有高坏账风险的项目破产，避免出现纳税人全盘负责的情况，才是地方政府债券去“财政兜底”化，减轻财政负担的必由之路。符合客观市场规律，才能有效减少地方政府滥用债券融资、投资人对地方政府债券高估评级、过度投资的现象。评价机构准确评估地方政府债券的信用评级，让投资人理性判断地方政府债券的投资风险。

五、總结

随着我国改革开放的深化，发行地方政府债券的规模也将越来越广越来越大，如何管理地方政府债券已然成为一个全球国家都在研究探讨的课题。完善地方政府征信制度、透明化地方政府借债程序、责任明确、完善市场机制、降低坏账的出现与降低违约风险是我国地方政府完善政府债券市场的发展方向，也是地方政府能够大规模融资的前提。地方政府债券的发展任重道远，在更透明的信息传递工具、信息传递程序出现之前，尚不能完全放开地方借债规模。

应当构建以绩效考核为基础的债务管理模式，将债务管理与政府财政预算管理工作一体化。明确落实相关责任人，量化债务相关项目所实现的绩效与经济收益，达到优化我国经济资源配置、提高政府债务管理水平、提升地区经济效益的目的。各地区的经济发展情况、市场特色不尽相同，优秀的管理者应当善于发现众多地方政府债券存在的漏洞与不足，积极完善绩效管理模式中容易出现问题的薄弱环节。做好充足的准备，时机成熟之时才能更快地抓住机会。

参考文献：

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[2] 孙东升，徐志伟.地方政府债券信用风险与发行限额研究[J].科研管理，2016，37（05）：150-160.

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[4] 顾巧明，邱毅.我国地方政府债券信用风险测度研究[J].财经论丛，2014（07）：25-30.

（作者单位：广西大学商学院 广西南宁 530004）

[作者简介：黄小龙（1999—），男，汉族，广西壮族自治区南宁人，本科学历，研究方向：财政与税收。]

（责编：赵毅）

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