山西支持转型综改的财政政策研究

摘 要：通过对近年来山西财政支持转型改革的大动作和新动作进行论述，从总体上分析了财政支持转型综改的现状，并在此基础上进一步剖析，指出山西在财政支持方面的薄弱环节和突出问题。聚焦于关键问题，文章从财政视角出发，给出支持产业结构优化升级、提升科技创新供给水平、激发市场主体活力、提升生态环保保障水平等方面的政策建议。

关键词：转型综改 财政 政策支持 山西

中图分类号：F127

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2022）02-019-03

山西省作为全省域的资源型省份，在过去的发展中形成了以煤焦冶电等重工业为主的单一的产业结构，同时造成了创新能力不足、生态环境破坏等问题，对经济的可持续发展造成了影响。从20世纪90年代开始，省政府已经意识到山西省资源型经济转型的迫切性，并出台了一系列财政政策推动转型发展，目前来看，虽然这些政策起到了一定的效果，但是转型之路依旧漫长，多年来积攒的问题的解决需要更长的周期、更多的智慧。2021年是山西“十四五”转型开局之年，财政应立足新发展阶段，不断优化政策供给，为全省重大战略和转型改革提供更加强有力的资金支持和政策保障。

一、支持转型综改的财政政策及实施效果

为推动资源型经济转型，山西充分发挥财政引导性和支撑性作用，不断优化政策供给，为全省转型改革提供了资金支持和政策保障，全省转型综改取得了初步成效。

（一）施展财政职能，支持产业结构优化升级

在支持产业结构优化升级方面，山西一方面安排财政资金加大技改投入力度，提升传统产业创新能力，推动产业结构向高端化发展;另一方面突出重点定向发力，助力新兴产业加快发展步伐。2017—2019年，全省连续三年共安排55亿元支持企业实施技术改造，同时发挥财政资金的引导示范作用，撬动更多社会资本投入经济发展建设领域。2018年，通过技改资金的引导共带动全省工业企业技术改造投资455亿元，较上年增长13.9%。2019年，省、市两级全部设立技改资金，为企业参与重大科技专项或重点研发计划、首购首用首台套重大技术装备、重大创新产品给予补贴或奖励，当年工业技改投资增长20.9%。支持传统产业升级改造的同时，财政通过定向施策，推动新兴产业高质量发展，包括积极推动太行产业投资基金实体化运作，引导社会资金投向以高端制造业为代表的新兴产业;对重大新兴产业类项目给予资金补助，加快新兴产业发展步伐;将县级第三产业、新兴产业产生的税收收入增量省级分成部分，全部用于县级新兴产业发展。在一系列政策作用下，全省传统、落后的产能不断下降，新动能、高新技术产业增速逐渐上升，而且上升的幅度逐渐加大。

（二）加大财政科技支出，推动创新驱动

资源型经济的转型离不开科技创新。2018年，山西省级科技投入近20亿元，较上年增长45.5%，资金总量和增幅为5年来最多。同时，科技成果转化奖励力度也大幅提高，省级科技奖励资金由500万元增加到6000万元。2019年，全省科技经费投入力度进一步加大，财政科学技术支出84.25亿元，占当年一般公共预算支出的1.79%。《中国区域创新能力评价报告2019》指出，2019年区域创新能力排名上升的7个地区中，山西上升了3位，排名得到了明显提升，全省转型动力愈发强劲。2020年，全省财政科学技术支出稳步增加，全年支出87.3亿元，研发经费投入较快增长，增速达到10.4%。

（三）支持国资国企改革，助力民营企业发展

围绕国资国企改革，山西出台了财政支持国企国资改革九条政策意见，累计安排300多亿元注入和转增资本金支持国企改革脱困，并投入97.28亿元财政补助资金用于深化剥离国企办社会职能，多措并举推动解决“三供一业”和厂办大集体等国有企业改革历史遗留问题。对国有资本经营收益分配比例进行了优化，将30%的国有资本经营收益调入一般公共预算统筹使用，另外的70%用于省属国有企业培育新动能、发展新产业、解决历史遗留问题及相关改革成本等支出。在激活民营企业发展方面，山西出台了支持民营经济“30条”政策，政策工具不仅多样，而且含金量较高，对缓解企业融资难题起到不小作用。2019年，财政拨付中小企业发展专项资金2.7亿元支持小微企业创业创新，出台鼓励知识产权质押融资财政支持政策及政府采购支持创新产品和服务实施细则，支持中小微企业创新发展。此外，还率先搭建起全国领先的省级“政采智贷”平台，累计为102户企业发放贷款2.5亿元。

（四）加大生态环保投入力度，改善生態环境

在推动环境保护和生态环境改善方面，山西财政突出重点，采取了不少有力举措。2018—2020年，山西投入近211亿元省级生态环境保护资金，全力推进污染防治和生态环境综合整治，资金投入年均增速达到20%以上。生态保护补偿力度不断加大，全省生态转移支付资金投入规模由2008年的1.98亿元增加到2020年的14.64亿元。在加大财政投入的基础上，山西还积极鼓励各市运用股权投资、建立基金、PPP等多种模式，引导社会资本进入生态建设和环境保护领域，推动形成政府、企业和社会多元化的生态环保投入格局。截至2021年3月份，全省生态环保PPP项目36个，项目投资额共计198.42亿元，其中，引导社会资本投资额达到185亿元。

（五）助力综改示范区发展，推进综改主阵地建设

综改示范区是山西转型综改的主阵地。山西出台了多项财税方面的政策助力综改示范区发展，从财政资金直接支持企业创新、转型，到设立产业基金、创新基金等间接支持方式的应用，构成了一个相对完整的政策体系。如，用于支持示范区科技创新的专项资金每年达到1亿元，建立起对省级科技计划、示范区研发机构和企业的稳定支持机制，同时还规定了转型综改示范区、开发区税收增量两个100%奖励政策，各种奖励的名目及其数额都大大超过以前，税收方面对企业的优惠力度也有很大提高。可以说，综改示范区转型发展在较短时间内取得了很大的成功，财税政策的作用巨大。

二、存在的问题

财政在推进转型综改中取得的成效可圈可点，但若结合山西当前发展阶段特点，从政策实施效果的角度分析，财政支持政策依然存在以下几个方面的突出问题。

（一）产业升级的财力支撑不足，支持方式有待完善

山西作为典型的资源型经济省份，产业结构调整的市场内在动力不足，政府需要给予更加有效的财政支持和引导。从目前情况来看，对于产业升级与新旧动能转换不论是在财力支撑上还是政策创新上仍存在一些不足。首先，山西对技改的投入规模虽有扩大，但与中部其他省份相比，差距仍然比较明显。其次，从现有政策看，无论是对过剩产能的整改和清退，还是对新技术、新业态、新模式等创新型高技术产业的挖掘，财政多是以各种名称设立专项扶持资金，在操作过程中，存在设立的专项资金名目繁多、资金过于分散、不能精准对焦等问题，最终导致资金的使用效果较差。最后，从政策内容上看，大部分扶持政策仍然是原有政策的延续，在扶持方式，主要以直接补助方式为主，基金等间接扶持方式仍然较少，容易造成过度依赖财政直接投入及效率低下等问题。

（二）科技投入存在差距，创新激励政策需要改进

从山西科技投入水平看，科学技术支出在财政支出中的占比持续偏低。2017—2020年，山西财政科学技术支出占当年财政支出的比重仅维持在1.3%左右，2020年为1.29%，而全国平均水平已经达到4.1%，山西与全国相比存在不小差距。从研发投入强度看，山西2020年为1.2%，而全国同期为2.4%，山西处于全国较低水平。从创新激励政策看，目前的财税激励主要体现在对创新成果的事后奖励，财税优惠适用于创新成果产生之后，主要是针对已经成功的科研成果所带来的收益，而对于那些有创新需求却缺乏创新实力的企业来说扶持就相对较弱。这种事后奖励并不符合创新型企业的阶段性需求，在很大程度上有违于创新型企业的发展规律。而且，能享受到政策支持的企业范围比较有限，政策工具较为单一的问题也较为明显。

（三）国有资本预算功能定位存在偏差，民营经济政策效应释放有限

随着国资国企改革的探索和不断深化，目前整体改革已取得了重大进展，但依然存在一些问题尚待解决。国有资本经营预算作为政府预算的重要组成部分，其功能定位不仅在于实现国有资本回报，更重要的是构建了国有资本的配置机制，但因受到多方面因素制约，国有资本经营预算目前还主要是“国有资本收益”预算，而不是真正意义上的“国有资本”预算，宏观调配国有资本的功能需要進一步强化。对于民营企业，山西已有不少支持民营经济和中小微企业发展的财政政策，特别是近年来密集出台了多项为民营企业纾困解难的融资政策，但是，这些政策对于金融机构而言更多是一种“软约束”，民营企业融资难、融资贵的问题依然难解。

（四）生态环保投入能力有限，多元投入机制尚不健全

经过多年的探索和实践，山西的生态环保支出得到明显增长，但同时也面临着有限的可用财力与不断上升的生态环保资金需求缺口较大的问题。由于产业结构和历史性因素的影响，山西能源产业的发展对生态环境造成了严重的破坏，采煤生态破坏欠账较多，不少地方财政尚是以“保工资、保运转”为主，用于民生事业改善的可用财力极其有限，用于生态环境保护的财力更是捉襟见肘。对于山西而言，不仅要面对历史欠账，解决存量问题，又要整治层出不穷的新生污染，新老问题交织导致修复资金缺口较大，仅靠财政自身难以支撑，而多元化投入机制尚不健全，生态补偿资金总体不足且来源较为单一。

三、政策建议

根据山西当前发展阶段和财政实际，结合高质量发展要求，未来支持转型综改的财政政策应以补短板为核心，发挥财政政策促进产业结构优化升级、提升科技创新供给水平、激发市场主体活力、提升生态环保保障水平的重要功能，为顺利推进全省转型综改提供更加有效的财力支撑和财政政策支持。

（一）支持加快产业结构优化升级，促进经济转型

传统产业的升级改造是产业转型过程中必不可少的环节，山西应进一步扩大传统产业改造升级资金规模，通过无偿资助、政策奖励、贷款贴息等方式，加快传统优势产业转型升级步伐。充分利用引导基金，积极争取国家专项建设基金、工业强基等国家重大专项支持，针对全省煤炭、电力、焦化、钢铁等“老字号”“原字号”“初字号”能源产业的技术改造，每年给予一定资金支持，建立起稳定的技术改造财政投入机制。加强对重点新兴产业支持，在全省支柱型、支撑型、潜力型新兴产业领域开展示范应用，省财政每年重点支持产业化示范应用项目5个，按照项目实际完成投资的相应比例给予补助。发挥政府投资基金作用，通过设立新兴产业创业投资引导基金、先进制造产业投资基金等政府投资基金，引导社会资本加大对新兴产业、制造业领域投入力度。创新财政资金使用的方式方法，改“拨”为“投”，针对专项扶持资金过于分散的问题，建议设立新旧动能转换引导基金，由省市政府共同出资，通过引导基金注资和市场化募集，吸引企业、金融机构以及社会资本进入形成基金群，对新动能培育重点领域进行精准支持。

（二）构建合理的创新投入体系，提升科技创新供给水平

科技创新是资源型经济转型发展的根本推动力。山西应紧扣“转型出雏型”的重要阶段性战略目标，加大对战略性新兴产业和前沿尖端领域的科研投入力度，通过省级统筹整合资金、安排债券资金、引导市县投入，全力支持“六新”建设[3]。聚焦重点产业技术领域，持续加大关键共性技术创新投入力度，对由山西牵头的国家科技重大专项以及国家重点研发计划项目，且对全省新旧动能转换和重点产业发展能够起到重要支撑作用的，省财政择优按照1∶1比例给予配套支持。将政府投资引导基金和创新专项资金统筹使用于创新型企业，培育创新领军企业和技术攻关的中坚力量。逐渐改变资金直接划拨到企业的方式，主要采取以财政资金注入投资平台公司或基金的方式，进行股权投资或跟进投资，撬动更多社会资本支持创新。强化对企业的创新激励，充分运用研发费用加计扣除、加速折旧、投资抵免、提取准备金等间接优惠方式激励更多企业投入到科技创新中。壮大高新技术企业队伍，将中型企业纳入“小微企业升级高新技术企业”财政补助范围，由省财政给予一次性引导补助。对于利用利润来扩大或重新投资的高新技术项目，给予再投资退税的优惠政策，按照投资额的大小，按比例抵扣应纳企业所得税税额。

（三）支持国资国企深化改革，帮助民营企业化解融资难题

国资国企改革是事关山西转型综改全局的重大战略问题。财政支持新时期国资国企改革，不仅需要在微观层面合理承担国有企业改革的成本，强化公共服务，更应当作为国有资本的公共管理者和市场机制的保障者，管理好、调配好、使用好企业国有资本，健全国有资本宏观管理，进一步完善相关财政治理制度和机制。要按照国家战略和公共意志管理和调配国有资本，不仅是将现在的国有资本收益纳入财政预算，而应将国有资本存量调整纳入国有资本经营预算编制范围，以预算编制的形式体现国家意志，决定国有资本退出和投入事项。针对民营企业面临的融资难题，政府应加强财政资源与市场主体的对接，通过财政金融联动，努力化解企业“燃眉之急”。实施财政金融互动奖补政策，引导金融机构加大民企支持力度，帮助民营企业获得信贷支持。建立新型政银担风险分担机制，加大政府性融资担保机构的资本金投入力度，为中小微企业融资担保增信。对于为民营企业发行债务融资工具提供主承销服务的金融机构，按其年度累计发行额的一定比例进行奖励。

（四）支持市场化融资模式应用，提升生态环保保障水平

生态修复是山西转型综改的重点任务之一，山西应牢固树立生态优先理念，全方位加大生态环保投入，建立起财政资金对生态文明建设的长效投入机制。应明确资金投放重点，聚焦重点地区、重点领域，使财政资金向污染防治攻堅战倾斜，确保财政投入与生态文明建设的重点任务相匹配。面对有限的可用财力与不断上升的生态环保资金需求缺口较大的压力，财政政策也势必要支持推进生态环境保护市场化融资模式的应用。一是设立绿色产业基金，支持利用绿色债券、绿色证券、绿色发展基金等政策工具为生态保护服务;二是通过专门发行一定量的生态保护专项债券，为生态保护提供专项资金支持;三是通过PPP模式引入社会资金，运用债券、基金等金融工具，为PPP项目提供持续不断的资金支持，撬动社会资本参与生态环境保护。

[基金项目：2021年度山西省社会科学院（省政府发展研究中心）规划课题（YNYB202104）。]

参考文献：

[1] 覃丽平.山西经济转型与财税政策创新初探[J].山西财税，2018（06）：53-54.

[2] 高见，邬晓霞.山西资源型经济转型突破发展的支持政策研究[J].经济问题，2018（09）：17-21.

[3] 武涛.登高望远继往开来 为全省转型发展蹚新路提供坚实财政支撑[J].山西财税，2021（06）：4-10.

[4] 中共山西省委党校第67期中青班课题组.推动山西产业结构调整的对策建议——基于山西综改示范区产业发展的调研分析[J].中共山西省委党校学报，2020（10）：54-58.

[5] 李明，赵恢林.财政政策支持黄河流域生态保护和高质量发展的理论基础、作用机理与路径探析[J].财会研究，2020（07）：5-14.

[6] 李炜.完善财政支持国资国企改革的若干思考[J].财政科学，2016（06）：106-115.

[7] 山西省财政厅政策研究室.转型综改十年来的财政作为——2009年以来山西财政支持转型综改成效综述及案例.山西财税，2019（10）：4-8.

（作者单位：山西省社会科学院（省政府发展研究中心） 山西太原 030032）

[作者简介：张婷（1981—），女，山西太原人，硕士，副研究员，主要从事财政经济研究。]

（责编：李雪）