基于制度经济学视角的城市公交民营化的改革困境研究

2022-03-19杨玲莉

中国市场 2022年6期

摘要：伴随着世界各国公共事业改革的兴起，民营化逐渐成为一种重要的公共事业改革战略。然而纵观我国公共事业的改革历程，城市公交的民营化改革一直处于停滞不前的困境，公众对于城市公交民营化的未来发展模式的探讨也一直是社会热点。因此，从理论的角度总结并分析城市公交民营化向纵深发展过程中的困境，结合我国国情确定公交民营化改革的方向，并有针对性地提出促进城市公交民营化改革的政策措施是我国亟须完成的任务。文章将综合运用文献资料分析法、案例分析法、数据分析法和比较分析法，以长沙市公交民营化改革为例，剖析城市公交民营化改革的动因与历程，并从制度经济学的视角出发具体分析长沙市公交民营化中遭遇困境的原因，有针对性地提出合理的政策措施，以期更好地推进公交民营化改革，实现政府、民营企业与乘客多赢。

关键词：城市公交民营化;制度经济学;委托代理理论;产权理论;交易费用

中图分类号：F239.45 文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2022）06-0004-06

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.06.004

1 引言

作为城市公共事业的代表之一，城市公交在联通城市不同区域、满足市民出行需求、提高生活效率等方面发挥着重要作用。然而伴隨着社会经济与公交行业的发展，原先国有企业垄断经营的弊端不断显现，城市公交行业市场化改革的呼声越来越高，20世纪90年代起，我国各地陆续开展了公交民营化的探索性尝试，改革虽取得了一定的成绩，但“短暂的春天”过后，一些诸如有效竞争不足、政府监管不善、财政投入不足以致停运等深层次的问题和矛盾逐渐显露与爆发，各地纷纷出现了城市公交重归国有化的浪潮。公交民营化的未来是该全盘否定改革尝试而重归国有化，还是应该总结经验教训并进一步推进民营化改革？政府应当采取哪些措施有效应对公交民营化改革中存在的障碍？公交民营化发展需要哪些制度法规加以保障？这些问题具有一定的研究与指导意义，值得深入分析与探讨。

文章基于对以上一系列问题的思考而开展研究，从制度经济学的角度入手，结合长沙市公交民营化改革的实际情况，分析城市公交民营化改革的具体背景、动因与过程，并总结出导致民营化改革失败的三大核心困境：政府职能缺位、企业经营失效、公益性与盈利性失衡。接下来文章分别从委托代理理论、产权理论与交易费用理论的视角出发探讨城市公交民营化改革困境产生的原因，并在此基础上探索解决城市公交民营化改革困境的政策措施：以民营化为基础，以规制改革为保障，以有效竞争为关键。公交民营化改革在我国仍处于探索阶段，只有明确改革困境，坚持正确的改革方向并采取有效的改革措施，我国城市公交行业的发展才能走出改革的困境。

综上所述，文章的创新点主要体现在：①文章将研究视角集中于公共事业的一个重要分支——公交行业之上，实现民营化理论在公交行业的本土化。与大多数国内专家学者从公共事业的整体角度分析民营化改革的推进不同，更具有以小见大的创新性;②文章从制度经济学的视角来分析文章的实际案例——长沙市公交民营化改革困境的原因，探讨政府、公交企业与乘客等主体在改革过程中的角色定位、相互关系与利益变化等问题，与单纯从实际出发的分析相比更具可靠性与创新性。

文章其余部分的结构如下：第2部分是长沙市公交民营化改革的实证分析;第3部分是城市公交民营化改革困境的制度经济学解读;第4部分是研究结论与政策建议。

2 长沙市公交民营化改革实证分析

在公共事业民营化改革的推动下，2005年长沙市启动了公交民营化改革的浪潮。公交民营化在一定程度上减轻了政府的财政压力，较好地缓解了投资不足、运行成本过高、长沙市民出行困难等一系列问题，但也相应引发了有效竞争不足、政府监管不善、财政投入不足以致停运等诸多困境。历时八年，长沙市公交民营化改革的历程最终以重新收归国有而告终。

2.1 长沙市公交民营化改革背景

随着经济发展与社会进步，市民的出行需求伴随着对公共服务的依赖日益增加，因此建立一个质优价廉、高效完善的城市公交系统尤为关键。在政府垄断经营效率低下、财政投入短缺与民营经济迅速发展的背景下，长沙市政府开始了公交民营化改革的尝试。

2.1.1 政府垄断经营模式导致效率低下

我国传统的公交行业作为自然垄断的行业，一直采用政府运作、国有国营、低价供给、高财政补贴的运营模式，在运行过程中暴露出了竞争不足、效率低下、责任机制不明晰等一系列问题。反观长沙市公共交通行业的发展状况，由于缺乏有效竞争、从业者服务素质低下等原因，公交行业的投诉率连年居高不下。在此情况下，改变传统的供给模式、实现供给主体的多元化以促进竞争的要求促使着长沙市公交民营化逐渐发展。

2.1.2 政府财政投入短缺阻碍发展

传统公交行业的投资主体是国有资产，其投资与融资渠道较为单一，面对公众对公交服务与日俱增的需求，财政资金的不充足使其无法扩大公交服务供给的数量，严重阻碍了公交行业的发展，例如长沙公交总公司由于政府财政投入不足，无法及时更新车辆与场地。因此民营化可以说是在政府财力紧张的背景下，拓宽融资渠道、开放市场的不错选择。

2.1.3 民营经济迅速发展

改革开放以来，我国民营经济蓬勃发展，如图1所示1998—2004年我国民间投资的年增长率超过国有经济投资近10个百分点;同时在国家相关政策的激励下，长沙市民营经济发展势头迅猛，相关数据显示2005年长沙市非国有单位完成投资608.83亿元，占全社会固定资产投资总额的69.1%。民营经济的快速发展积累了大量的民间资本与投资潜力，也为城市公交的民营化改革奠定了良好的经济基础。

2.2 长沙市公交民营化改革历程

基于国有垄断公交行业效率低下、发展受阻等问题与民营经济蓬勃发展的背景，2005年长沙市政府启动了公交民营化改革，其改革历程大致可分为公交整体民营化、政府收回经营权与公交市场最终整合三个阶段。

公交整体民营化阶段的主要特点是多家经营主体相互竞争。改革初期，经过中巴企业的重新整合，长沙市成立了三叶、万众、嘉年华等七家公交企业，其中有五家为民营企业，公交民营化改革的历程就此拉开序幕。2005年随着湖南巴士责任有限公司与龙骧巴士股份有限公司的成立，长沙市公交市场上呈现出了“两大七小”的竞争局面，公交运营线路不断增加，营运能力大幅提升（如表1所示）。

虽然长沙市公交民营化在一定程度上改善了公交行业的服务质量并扭亏为盈，但“短暂的春天”过后，由于民营化导致了多家企业为追求自身的经济利益，采取抢占线路、场地与客源、违章驾驶等短期行为，加之民营化运营成本过高、政府补贴不足等原因，直接造成了长沙市公交行业陷入无序竞争、资源浪费、管理混乱、难以维持运营等困境中。基于民营化改革后的公交集团面临有效运营与维持市场秩序的难题，政府决定收回公交企业的经营权，全面接管公交公司，由此长沙市公交民营化进入了第二个阶段。随着2012年湖南巴士公交公司将企业65%的股权以1.06亿元出售给长沙市政府，国有资本重新占据了长沙市公交市场的主导地位，长沙市公交行业的新一轮整合由此开始。

2013年长沙市公交行业的民营化改革进入了第三个阶段，即公交市场的最终整合阶段。伴随着公交市场上民营主体的进一步缩减，原有的公交公司分别进行整合和组件，就此成立了龙骧巴士公交公司、都市公交公司与湖南巴士公交公司，并实行统一工商税务登记、统一车辆管理、统一经营模式等。公交市场的最终整合在一定程度上进一步巩固了国有控股企业在长沙市公交行业的垄断地位。

历时八年，从一家国有垄断经营独大，到九家民营主体相互竞争，最后到三家企业资源整合，长沙市公交市场经历了国有—民营化—重归国有的曲折历程，长沙市政府所推行的“城市公交整体民营化”的计划也以失败告终。

2.3 长沙市公交民营化改革困境

长沙市政府最初尝试民营化改革的目的是希望通过改变公交行业国有垄断的局面，提高公交系统运营效率，缓解政府财政压力，改善乘客的乘车体验。然而民营化改革带来的一系列诸如民营公交争夺客源、违章超车、拒载乘客以及公交运营陷入亏损等问题与最初的目标背道而驰。通过总结长沙市公交民营化改革所带来的一系列导致社会福利损失的现象，可以将其归纳为三大核心困境，即政府职能缺位、企业经营失效、公益性与盈利性失衡，也正是这三大困境的交织与爆发，导致了长沙市公交民营化改革以失败告终。

2.3.1 政府职能缺位

在推行城市公交民营化的改革过程中，政府并未良好地履行自己的职责，甚至出现通过“民营化”这个幌子将公交系统这个“包袱”甩掉的现象。政府职能缺位主要体现在政府监管缺位与财政扶持不足两个方面。

公交民营化改革要求政府的监管应当贯穿始终，同时公交民营化改革的几个目标能否顺利实现也与政府监管的有效性密切相关。然而在改革的实施环节，政府的监管往往处于缺位状态，各部门间职能不清、相互推脱的现象势必引发各种打破公交行业规则的违规现象，导致公交行业管理的混乱与公众利益的受损。例如2007年3月长沙市发生了一起外地乘客与司机发生争执而被司机打致轻微伤的案件，当乘客拿着司法鉴定书与证言证词前往长沙市政府、市公用事业管理局与车队上访时，遭到他们相互推诿责任以致案件未能得到解决。这一案件也从侧面反映了公交行业的民营化更需要政府作为第三方，扮演协调者与监督者的角色，保障公众的利益。

此外，公交系统作为一个带有社会公益性质的系统，其发展与完善离不开地方财政的扶持，然而长沙市政府却在公交民营化后大大降低了对其的财政补贴与扶持，在油价上调、车辆使用成本增加后，直接导致了长沙市公交系统由盈利走向亏损。相关数据显示，2007年前长沙市政府每年提供800万元公交站场的建设费，2008年投入4000万元，2009年已增至1.5亿元，然而这些投入远远不能满足公交公司的发展需求，各家民营公交公司都在崩溃的边缘艰难地生存。

2.3.2 企业经营失效

将民营投资引入城市公共服务体系的初衷是希望通过引入市场竞争机制，提高运营效率。然而在具体改革环节却出现了由于竞争机制不合理、民营企业管理欠缺与民营公交运营成本过高等阻碍公交民营化改革的企业经营失效。

由于企业在制定公交票价、经营路段等方面缺乏自主权，故为了追求利润最大化，各竞争主体围绕着客源、线路与场地开展了恶性竞争，竞争机制的不合理严重损害了社会公众的利益，降低了资源配置的效率，导致竞争的无序。例如长沙民营公交公司902路和中巴15路因抢占客源经常在站点长期滞留，有时还为了学生客源发生争吵甚至大打出手。

同时，民营公交在管理方面缺乏经验，对司乘人员实行“放羊式管理”，既未对运营线路进行研究与调整，也未对公交具体营运情况进行监督，滋生了司乘人员争抢客源、违规驾驶等现象。此外，与政府部门微薄的补贴相比，民营公交企业高昂的运营成本与内部管理费用更是阻碍民营化改革的一大重要原因。

2.3.3 公益性与盈利性失衡

公交系统关乎民生，确定班次及营运时间须满足乘客需求、票价调整须由政府控制、客运能力与服务水平须提升社会效益，故兼具公平性与公益性。而将民营化纳入公交系统的体系之下，必须独立核算，维持企業运转，将追求利益最大化作为运营目标，又具有极强的盈利性，公益性与盈利性不可避免地出现了矛盾。通过案例分析可以看出，长沙市政府只考虑到保证车票不涨价以实现公交系统的公平性，却忽视其盈利性，因此不可避免地产生了民营公交企业通过改变路线、降低工人工资、争抢客源等方式获得额外收入的现象。

3 城市公交民营化改革困境的制度经济学解读

长沙市公交民营化改革可以说是一场从原点到原点的改革，其失败的原因可以归结为公交民营化运营体系中存在政府职能缺位、企业经营失效、公益性与盈利性失衡三大困境。以下将以长沙市公交民营化改革为例，从制度经济学的视角出发，基于委托代理理论、产权理论、交易费用理论分别分析并解释公交民营化改革三大困境产生的原因，从理论的视角解读我国公交民营化探索停滞不前的本质。

3.1 委托代理理论视角下的公交民营化改革困境

委托代理理论是由美国经济学家阿道夫和加德纳于20世纪30年代提出，其以“經济人”的假设为前提，主要研究委托人如何通过设计契约来约束、激励代理人的行为，从而减少代理风险，以较低的代理成本实现较高的效率。

公交民营化改革过程中存在着政府-公交企业、公交企业-公交车司机、乘客-政府三种委托代理关系，委托人与代理人相应的目标可以通过表2进行概括。

首先，政府与公交企业之间的委托代理关系可以很好地解释公交民营化改革中公益性与盈利性失衡这一困境。政府作为委托人，其目标是通过公交民营化有效减轻自身的财政压力，拓宽吸引外部资金的渠道以更新公交车辆、建设公交场站、拓展公交线路，打造舒适、高水平的城市公交服务体系。而公交企业作为代理人，最大的目标是扩大公交市场份额，实现企业利润最大化。因此若没有一个有效的契约设计使政府目标的公益性与公交企业目标的盈利性相互平衡，两者就容易出现冲突以致公交民营化失败。此外，代理人依照契约设计保障社会福利的水平，在很大程度上取决于委托人是否能依据契约规定有效兑现给予代理人的承诺，若代理人并未补偿委托人在履行契约过程中所投入的时间与机会成本，那么代理人出现违规、投机甚至欺骗行为的概率便会大大提高。

其次，可以用公交企业与公交司机之间的委托代理关系较好地解释企业经营失效现象。公交企业作为委托人，其目标是提升城市公交的服务质量，而城市公交的服务质量在很大程度上要通过代理人——公交车司机的工作行为来体现，因此公交企业通过组织统一培训、设计有效的契约、制定工作标准与奖惩措施来激励代理人显得尤为关键。其中契约中最关键的激励因素来自薪资与福利待遇。鉴于公交职工在民营化改革中面临着身份转换，可能产生“怕下岗、怕收入减少、怕政府从此撒手不管”等消极思想，若改制后的公交公司未能相应地调整契约设计，及时增加合理有效的激励机制，那么司机在工作中降低服务质量、违规驾驶，甚至不配合民营化改革开展等现象便会频繁出现。

最后，可以从政府与乘客的委托代理关系和多方利益主体权责不清两个角度分别分析政府职能缺失这一困境。

由于公交公司在改制前是属于该市全体民众的国有资产，因此民众群体委托政府对国有资产进行管理，希望在低票价下体验到良好的公交服务。然而在政府管理公交行业的过程中，由于具体的政府行为人不具备完全的公司剩余财产的支配权与控制权，导致政府目标与乘客个人目标往往并非一致，出现类似于“甩包袱”等问题，乘客的利益也不能得到良好的保障。例如公交民营化改革之前，在很多情况下地方政府并未根据当地的实际情况谨慎选择合适、具备高效营运能力的私营企业，政府实施改革的出发点不完全是为了保障乘客的利益，而是为了减轻自身的财政压力，造成了改革的效果不尽如人意。

此外，长沙市公交民营化改革中委托代理关系复杂混乱、多方利益主体权责不清、扯皮推诿等现象也是导致政府职能缺失的根源。从政府监管部门来看，长沙市公用事业局负责城市公交行业的管理;公安局交警支队负责城市公交车辆的管理;交通局负责城郊与各县市的连接公交;物价局负责制定与修改线路、票价。作为委托代理关系中的委托人，长沙市政府各部门既存在管理主体复杂混乱、职能划分不清的问题，又缺乏有效的监管与激励机制，因此不可避免地产生了各部门间权责关系难以理顺、利益冲突、相互扯皮推诿等现象，对代理人（各公交企业）无法实施及时、彻底、到位的监管与规制。

3.2 产权理论视角下的公交民营化改革困境

产权理论是制度经济学的代表理论之一。由于各经济学家的研究方向不同，对于产权内涵界定的侧重点也有所差异，其中阿尔钦认为，“产权是一组权利束，是社会所强制实施的选择一种经济物品用途的权利。”产权制度的建立能有效地规范人们在一定的权利边界内获取与使用资源，在一定程度上避免“搭便车”、资源侵占等现象的出现。由于产权在经济上的特殊性，产权理论中最重要的问题之一便是产权的界定与明晰问题。

以产权理论的视角分析长沙市公交民营化改革的实践，可以得出由于政府在产权的界定与实际运行中存在较多问题，导致了公交民营化改革的三大核心困境。

首先，政府在公交民营化改革过程中没有理清产权的内涵而造成政府职能缺位的困境。正如前文所提及，“产权是一组权利束”，在公交民营化改革案例中涉及的产权包括了所有权、使用权、转让权与收益权在内的多种权利。因此在改革实施的过程中，政府通过特许经营、租赁承包或股份制等形式将原国有公交公司的经营权与部分收益权转让给民营企业后，仍对公交资产拥有所有权，应当履行对民营公交企业监督与管制的责任。然而在长沙市公交改革的实践中，由于地方政府在制度层面未能清晰界定公交资产的产权内涵与性质，错误地认为民营化即是将原国有公司的全部产权均转移给民营企业，忽视了自身应承担的监管规制与保障社会福利的职责，导致改革陷入政府职能缺失、公交行业管理混乱与公众福利受损的泥潭之中。

其次，改革过程中存在的产权关系不明晰、产权转让不完全等问题加重了民营企业的运营成本，直接导致了企业经营失效的困境。例如在改革过程中，长沙市政府将公交线路的经营权和部分硬件设施转让给各民营企业，却掌握着对于公交运营枢纽站与停车站的管理权，因此在土地使用权的限制下，各民营企业需向政府租用公交停车场地，无疑加重了民营企业的运营成本。在当地公交市场缺乏财政扶持与税收优惠的背景下，过高的运营成本严重阻碍了公交民营企业的有效运转。同时，经营权的不完全转让使得民营企业在改革过程中受到了政府的过度管制，较大程度上限制了企业的活力与创造性，存在着政企不分的弊端。

最后，公益性与盈利性失衡的困境。城市公交原属于准公共物品，而社会资本的进入使其具备了公有产权与私有产权的双重性质，当私有产权的逐利性超过了公有产权的公益性，以致两者无法取得令乘客满意的平衡时，公私部门的矛盾与纠纷便不可避免地产生了。反观长沙市城市公交改革的实际案例，长沙市政府只认识到了公交企业的公有产权性质，要求民营企业承担提供公共福利的责任，却未及时给予适当的财政扶持政策与税收优惠政策以促进当地公交市场发展。同时出于财政压力，政府部门投入的财政补贴较为微薄，不足以补偿企业的损失，在经营成本过高的财务压力与公益性和盈利性失衡的运营压力的双重作用下，长沙市民营化公交走到了几近崩溃的边缘。

总之，由于产权的界定不清晰规范、产权的关系不明确、产权的转让不完全、公有产权与私有产权的关系不协调等原因，出现了企业只顾追求利润最大化、政府甩包袱、公众无法获得良好的公交服务三方皆输的局面。

3.3 交易费用理论视角下的公交民营化改革困境

交易费用理论是制度经济学的核心理论之一，其从根本上决定了何种类型的市场经济活动得以存在，以及哪些团体、组织、个人能在市场竞争中生存。从古至今、从宏观至微观，学者们就交易费用的内涵给出了不同侧重点的定义，而文章公交民营化改革中的交易费用更偏向于Williamson的定义，即参与主体在公交民营化的不同阶段所产生的交易费用。

城市公交民营化改革的初衷是希望通过引入民营资本，有效降低城市公交体系运行的交易费用。其中，国有企业垄断经营公交服务的交易费用主要体现在公交车辆及设施的购买与更新、公交场站建设招投标、企业内部晋升渠道管理等方面，同时由于国有企业监管体系不完善、产权界定不清而导致的寻租、腐败、资源浪费等现象也极大地增加了国有企业的交易费用。相比之下，公交民营化有效解决了寻租、腐败与资源浪费等问题，但由于涉及的经济主体增多、利益链条复杂，政府与民营企业、民营企业与公交司机之间的博弈所导致的交易费用大大增加。以下通过几个变量与等式来简单说明国有企业与民营企业分别提供公交服务下的交易成本，各个变量的符号与说明如表3所示。

国有企业提供公交服务下的交易成本C=C1+C2+C3，民营企业提供公交服务下的交易成本G=C1+G1+G2，若要保证城市公交民营化改革顺利进行，需满足公交民营化模式优于国有经营模式，即C2+C3>G1+G2。然而单纯依靠理论分析而缺乏有效测量数据，无法得出民营化改革一定能降低交易成本的结论。其中具体分析城市公交民营化改革的交易成本G2，城市公交民营化改革的交易费用主要来自政府与私营部门进行契约准备、契约制行与监督以及契约结束三方面。契约准备阶段的交易费用主要包括政府根据当地的实际情况选择合理的民营化方式、考察并选择资质较好的民营企业作为投资主体、设置民营化监管部门以及和原国有企业的管理层、职工层进行思想沟通等，由于有限理性与信息不对称性，政府较难准确地估计出公交服务的需求量与企业的实际经营状况，这在无形之中增加了交易费用。契约制行与监督阶段的交易费用主要来自：政府对民营企业进行有效监督，并就价格补贴、线路纠纷、线路规划等方面向民营企业提供帮助与支持所耗费的时间与财务成本，以及企业进行内部管理、处理纠纷等成本。此外，如果在契约执行过程中政府与民营企业的利益目标相互冲突，又会增加一部分的博弈成本。契约结束阶段，若民营化改革成功，政府面对规划下一轮改革的成本;若失败则面临资产回收成本，而企业不仅面临着回收成本，还面临资产专用性所带来的被要挟、敲诈的风险。可见，由于有限理性与信息不对称性，交易双方难以完全控制影响民营化改革效果的所有变量，双方的交易费用不断增加，严重阻碍了公交民营化改革的进程。

长沙市公交民营化改革的过程中也面临着交易费用过高的难题。首先体现在政府监管公交企业的过程中，由于信息不对称导致的政府监管财政投入利用情况的成本增加，以及由于公交公司违规驾驶的增加所造成的政府监管成本的上升，均导致了过高的交易费用，在一定程度上也间接导致了政府职能缺位的困境。其次体现在企业内部管理的过程中，改革后原国有企业的遗留员工综合素质较低，对其培训需要花费较高的成本，以及公交司机的工资福利削减所造成的员工流失现象都增加了企业的交易费用，也能在一定程度上解释企业经营失效的困境。

综上所述，交易费用贯穿城市公交民营化改革的始末，若改革前未对各个环节进行客观、准确的预测与规划，无法确保民营化改革的成本低于国有企业垄断经营的成本，城市公交的民营化改革就会失去其原有的初衷与意义。

4 研究结论与政策建议

4.1 研究结论

文章以长沙市公交民营化改革的历程为例，从制度经济学的视角出发，分别借助委托代理理论、产权理论与交易费用理论具体分析长沙市公交民营化改革困境形成的原因，并希望以长沙市公交改革為切入点，折射出中国城市公交民营化改革的现状。

文章研究发现基于政府垄断经营效率低下、财政投入短缺与民营经济迅速发展的背景，长沙市公交民营化改革拉开序幕，而由于改革过程中面临着政府职能缺位、企业经营失效、公益性与盈利性失衡三大困境，公交民营化改革以失败告终。从委托代理理论的角度分析，长沙市公交民营化改革过程中存在复杂且混乱的委托代理关系，各方利益主体内部权责不清、目标冲突，同时缺乏有效的激励与监管机制，导致民营化改革困难重重;从产权理论的角度分析，由于在改革前并未以法律的形式明确产权问题，因此在长沙市公交改革过程中出现了产权界定不清、产权转让不完全等诸多问题，严重降低了社会资本参与公共服务供给的意愿;从交易费用理论的角度分析，产生于政府监管企业过程中和企业内部管理过程中较高的交易费用，严重阻碍了长沙市公交民营化改革的顺利推进。

4.2 政策建议

目前我国城市公交在民营化改革过程中遭遇困境，针对我国城市公交的未来发展是应该继续尝试国有垄断模式，还是应该在吸取经验教训、合理规划的基础上进一步推进民营化改革成为当前人们关注的焦点。文章认为在市场化的推动下，公共服务供给改革的重要性日益增强，同时民营化模式也为城市公交行业的发展源源不断地注入了活力与竞争的因素，故不能因短期的失败而全盘否定民营化改革的可行性，问题的关键是应该针对城市公交民营化改革的困境提出合理的政策措施，确保在改革过程中实现政府、民营企业与乘客多赢的局面。因此文章将以制度经济学的视角，针对城市公交民营化改革的三大困境提出四点建议。

4.2.1 改革监管体制，强化政府的监管职能

在长沙市公交民营化改革的案例中，政府与民营企业之间建立了权利共享、责任共担的机制，但改革具体实施过程中却出现了委托代理链条下权责不清、相互推诿等现象。针对如何有效避免政府职能缺位，如何实现社会福利目标与企业盈利目标的平衡等问题，文章认为应当改革监管体制，强化政府的监管职能，确保政府与企业合作目标的实现。

首先，要做到政企分离。为实现监管的公平与公正，监管部门应与具体的出资者相分离，独立于利益链条之外，成为社会利益的代言人，从而有效地避免民营化改革中人为扭曲市场资源配置的现象。同时为实现监管机构的独立性，应明确各个主体的权利边界，将实际运营权完整归还给民营企业，在最大程度上降低政府部门对公交服务具体供给的干预。

其次，应明确政府的监管职能。城市公交的民营化改革使政府的管理方式与管理对象都发生了变化，在原先的管制政策失效的背景下，政府应当转变观念，明确自己的监管任务，同时通过提高监管人员素质、优化监管队伍结构等具体措施提高监管效率，强化自身的监管职能。政府作为委托人，应通过有效的监管制度与激励政策提高民营企业实现其代理目标的积极性，确保公交服务公益性目标与民营企业经济利润的实现。

4.2.2 建立健全公交法规建设，规范公交民营化市场

通过总结我国城市公交民营化改革的实例可以看出，从地方到中央都是走先改革后立法之路，在不借助法律的手段规范城市公交的运营、保障私人部门的利益的背景下实施改革，只会大大地提高改革的成本与失败的可能性。因此加强立法工作，建立健全公交法规是我国亟须完成的任务。

我国在制定相关公交立法时，可以适当借鉴西方国家“立法先行”的理念与法律法规，增强法规的强制性和法律对民营企业的约束性，较好地规范公交民营化市场。

此外，在制定具体法律法规时应明确城市公交服务的基本性质，兼顾民营化改革的公益性与盈利性;应清晰界定各公交服务供给主体的地位、权利与义务，协调与保障各方利益;应合理规定处理冲突与纠纷的方式，确立法律救济手段等。

4.2.3 制定关于城市民营化改革的财税措施

在民营化公交市场上存在着私有产权的逐利性与公有产权的公益性，如何协调两种产权制度，取得让乘客满意的平衡是改革的重难点。文章认为既保证民营化改革对社会资本的吸引力，又不失其公益性的关键在于解决民营公交企业的投资回报率问题，政府应该在坚持公交优先发展战略的基础上，給予民营公交企业一定的税收优惠政策和合理的财政补贴，促进公交民营化的可持续发展。

首先，优惠的税收政策。政府应该给予公交企业一定的税收优惠政策，以鼓励社会资本进入公共事业的供给市场，通过减税、免税等措施降低民营企业的运营成本，减轻民营企业因承担社会福利责任而造成的利润压力，促使企业将运营重心转移到提升公交服务水平、改善公众乘车体验上来。

其次，合理的财政补贴。财政补贴并不意味着政府对企业运营中产生的所有亏损进行全面弥补，而是应该在调研公交系统在国有垄断时期的收支状况的基础上确定合理的补贴数额，并根据民营公交企业每年的实际运营状况进行适当的调整，弥补企业在经营中因指令性政策变化、外部环境改变等带来的损失。其中，合理的财政补贴应区分政策性亏损与经营性亏损。政策性亏损指企业因承担公共福利而造成的亏损，如对特殊群体收取低票价、维持冷僻线路等，政府应根据规范的成本费用评价机制评估政策性亏损的程度，并确定合理的补贴数额;而经营性亏损主要指公司内部管理不善、缺乏合理的竞争机制、缺乏科技创新等内部原因所导致的损失，对于经营性亏损政府不应给予补贴，否则将违背民营化的初衷并阻碍城市公交行业的创新发展。

4.2.4 引入竞争机制，充分发挥市场调节作用

为有效防止垄断产业经营效率低下与损害公众利益等现象，应允许不同种类的公交服务之间、同种公交服务内部保持一定程度的自由竞争。同时注重发挥市场的调节作用，促进有活力的民间资本自由进入城市公交行业，让民营公交企业自主经营、自负盈亏，充分调动企业的积极性，达到减轻政府的财政压力、促进城市公交行业蓬勃发展的目的。

5 结论

随着城市公交民营化改革在长沙市的失败，民营化在公交行业是否具有适切性成了公众关注的重点。因此，基于长沙市公交改革的实例，文章构建了一个包括公交民营化改革的背景与原因、阻碍城市公交民营化的困境分析、解决改革困境的政策措施在内的完整分析框架，从制度经济学的角度具体探讨了公交民营化改革遭遇困境的原因：多重复杂的委托代理关系使公私部门产生了权责不清、目标冲突与利益矛盾的难题;不明确的产权界定激化了参与主体在财政补贴、义务承担方面的纠纷;较高的交易费用又阻碍了民营化改革的持续推进。针对这些困境，文章提出了我国城市公交改革的方向与政策措施：即在坚持民营化方向的前提下，改革监管体制，加强法规建设，有效平衡企业利益与社会效益，同时明确政府在改革过程中的职能，引入竞争机制，充分发挥市场的调节作用，使民营化改革更好地促进城市公交行业的健康、有序发展。

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