基于卓越的公义:美国一流大学招生管理法治化研究

袁卫

(上海交通大学 教育学院,上海 200240)

大学招生制度是我国重要的人才选拔制度,在社会、政治、经济与文化领域发挥重要作用。从实践层面来看,大学招生制度在地方教育体系与国家宏观教育体制的连接中扮演重要角色,对稀缺性教育资源分配、社会文化水平提升、社会阶层流动及国家政治稳定发挥举足轻重的作用。党的十五大提出了“依法治国”的基本方略,党的十八大更明确将全面推进依法治国作为经济建设和政治体制改革的重要任务,为进一步加快建设社会主义法治国家提供了动力,也让“依法治教”“依法治考”等观念逐渐深入人心。有学者指出,“国家治理体系的现代化就是法治化”[1],因此,在深入推进国家治理体系与治理能力现代化的过程中,作为教育制度重要构成部分的招生管理法治化自然是教育改革重要任务之一。

在我国大力统筹“双一流”建设工作、推进新时代教育评价改革的宏观背景下,应考虑从法治角度入手,全面推进招生管理法治化进程。文章以美国一流大学招生管理法治化的演进历程和实践经验为参照,以期为推动我国大学招生管理法治化提供经验借鉴。

一、美国一流大学招生管理法治化的演进历程

耶鲁大学法学家Hansmann认为,美国的大学能胜过历史更悠久的欧洲大学的根本原因在于,美国大学拥有公平公正的竞争环境[2]。美国的法治模式属于判例法系,主要沿袭英国,并在建国后逐步形成了完善的法制体系与独特的法治模式。在法学概念体系中,法治化指“法制的完善与运用法律治理国家和社会的完善”[3]。以马丁·特罗的高等教育大众化理论作为判断标准,美国高等教育在20世纪40年代由精英化迈入大众化发展阶段。结合法制体系与法治程序的完善情况分析,可将美国一流大学招生管理法治化的演进历程划分为高等教育精英化时期的逐步规范阶段及高等教育大众化之后的不断完善阶段。

(一)高等教育大众化之前的逐步规范阶段

20世纪40年代之前,美国高等教育采用旨在培养统治人才的精英教育模式,高等教育受教育权属于少数群体,关于高等教育机构的招生管理问题较少。在此阶段,美国高等教育招生管理法治化逐步规范,主要沿袭判例法的法治模式,成文法颁布较少,具体表现为通过财政支持等方式对高等教育机构招生进行间接管理。1862年,美国国会颁布《莫里尔法案》,鼓励州政府提供土地与资金支持,建立赠地学院。1890年,第二部《莫里尔法案》颁布,规定联邦政府以年度拨款的形式给予赠地学院资金支持,并且通过这种财政拨款的方式来规制其针对少数族裔、弱势群体的歧视性招生,充分保障少数族裔和弱势群体的受教育权,要求受益于《莫里尔法案》的相关大学不能拒收少数族裔和有色人种学生。另外,受《莫里尔法案》的刺激,美国内战后许多小型学院升格为大学,全国范围内涌现出一批新型高等教育机构,高等教育办学类型逐渐多样化,美国大学也开始关注生源多样化,为高等教育大众化后法制体系的完善奠定了基础[4]。自此,美国联邦政府得以通过土地与资金支持来促进高等教育的迅速发展,并以此为条件对美国大学招生进行宏观管理。

从纵向发展历程来看,这一时期的美国高等教育系统虽然主要依据判例法进行招生管理,但是却在多元主体关系方面具备了法治化的特征,主体间关系的法治化是管理法治化的主要环节,各主体间的关系是保持高度独立与自治的[5]。在此阶段,美国高等教育已形成多元开放、和谐规范的考试招生模式,多元关系主体间已各司其职,主体内部也开始建立起专门机构进行招生管理。此外,在少数民族优惠政策的相关司法规制方面,美国最高法院针对一流大学的招生优惠政策,提出了一些限制条件,以确保少数族裔的平等受教育权。尤其是在美国内战之后,随着宪法第十三、十四及十五修正案的颁布,少数族裔在招生中的劣势地位日渐改善[6]。

在美国一流大学招生管理中,考试机构与大学都有明显的自主性,且与政府的关系并不密切。在考试机构层面,负责全美大学入学考试的ETS(Educational Testing Service)和ACT(American College Testing)是两个非政府机构,自主组织和实施招生考试,受政府机构的干预较少,而且与SAT(Scholastic Assessment Test)联系密切的大学理事会(College Board)和ETS也是属于非营利性机构,几乎不受政府干预[7]。大学作为招生管理的主体,也较少受到政府和其他社会组织的干预,在最终的录取决策过程中享有完全的自主权。具体而言,首先,美国一流大学根据招生管理的具体工作规范制订相应管理制度和约束性文件,确保招生顺利实施。其次,美国一流大学通常通过专门的招委会负责具体的考试和招生工作,招生组织管理采取招考分离的模式,即各大学根据自身教学管理需要确定相应的录取规则和具体标准,不受ETS、ACT 等考试服务机构的影响。在政府层面,美国一流大学在最终录取中独立进行决策,录取结果无需政府机构或其他社会组织审核,招生管理程序几乎完全独立自主。

在逐步规范阶段,美国一流大学的招生考试管理法治化程度不高,属于以判例法为主导的法治模式,不过已经初具法治化的雏形,多元关系主体间已经逐渐形成较为平衡、稳定的招生管理方式。美国高等教育大众化之前的招生管理制度给予了大学充分的招生自主权,美国联邦及各州教育部门未设专门的招生管理机构,亦不干涉一流大学招生计划、考试组织以及新生录取等方面的具体招生事务,因此避免了外部行政权力对大学招生带来的干扰。由于缺乏全国统一的招生管理体制,这为美国一流大学形成开放性、灵活性及综合性的招生管理模式奠定了体制根基。

(二)高等教育大众化之后的不断完善阶段

美国高等教育大众化之后,随着高等教育入学人数的增加,新管理主义思潮招致公民受教育权意识的提升,法院受理的以大学招生录取为由的案件也越来越多,在原有判例法的基础上,颁布的成文法越来越多,形成了成文法与判例法相互补充、相互协调的非单一法制体系。在大学招生的相关规定方面,法案主要关注到少数族裔、残障学生等弱势群体的招生问题(具体如表1)。

表1 20世纪40年代至20世纪70年代与招生管理相关的主要法案

成文法颁布以后,在其基础上招致的招生录取相关的争议增多,因诉讼而生成的判例法也丰富了法制体系。20世纪60年代后,美国社会中兴起的平权运动愈演愈烈,一系列针对少数族裔的优待法令陆续出台[13]。与此同时,许多白人群体控诉美国一流大学针对少数族裔的招生优惠政策造成了白人高等教育入学机会的侵蚀而出现逆向歧视的问题。20世纪70年代后,白人群体认为肯定性行动违宪,持续不断地针对肯定性行动提出诉讼。例如,1978年的加尼福尼亚大学董事会诉巴基案,白人阿伦·巴基两次申请加利福尼亚大学医学院被拒绝,因此对医学院录取新生中设立的特殊录取计划(在100名新生名额留出16个少数族裔名额)提起诉讼,认为该计划违宪。最终法院以双重原则解决这个案件,判定医学院违宪、巴基应被录取,但大学在招生中仍应考虑种族因素[14]。在这之后,接连发生了霍普伍德诉得克萨斯州案(1996)[15]、格鲁特诉布林格案(2003)[16]和费希尔诉得克萨斯大学案(2016)[17]等。面对日益增多的招生诉讼案,美国最高法院在几项影响重大的判决中明确表示,大学的招生自主权是重要的国家利益而受美国宪法的特殊保护,大学实行生源多样化招生举措是其招生自主权的重要范畴。此外,美国联邦法院在1975年的“卡斯帕案”中明确强调,大学在招生管理过程中有自主确定录取标准的权利,在最终的录取决策过程中行使准司法(quasi-judicial)的职责,因此只要秉承非任意的理性决策,任何在职责范围内的录取决策应予以支持[18]。这些诉讼案的判决又增加了判例法的内容,进一步完善了美国法制体系。

进入20世纪八九十年代,美国的非政府组织逐渐进入社会治理领域的核心区域,对美国一流大学招生管理法治化产生了重要影响。例如,美国卡内基教学促进基金会在1984年针对美国大学管理中的问题进行了广泛的调查研究,并于1987年发布《美国大学教育现状、经验、问题及对策》,其中对美国大学的招生管理中的相关问题做出尖锐的批评,认为美国一流大学应当实行严格的招生管理制度,进一步明确其招生标准,杜绝其招生录取环节中的模糊性,这在美国社会舆论中引起了强烈反响[19]。之后,美国大学纷纷针对这些弊病做出改革。一方面,美国大学加强与考生沟通,减少学生申请的盲目性,另一方面,加强校际合作,协调各自的招生录取工作。例如美国东北部的哈佛大学、麻省理工学院等一流大学组建了常春藤联合会,以此协调公布相关招生联合公报,对成员学校的招生程序、录取标准、经济资助等重要问题做了明确的规定。一些校外考试服务机构也增设相应的服务项目,以此促进申请者与大学之间的联系与了解。此外,美国联邦政府发布了相应的国家课程标准,以增强大学入学考试跟高中教材的衔接,由此进一步促进了美国一流大学招生管理的规范化。

总体而言,法治理念深刻地影响了美国一流大学招生管理,其崇尚自治、注重程序规范,确保招生考试管理工作的有序进行,在相关司法争讼中重视判例法的同时,也注重相关法制的完善,最终形成了追求卓越与公义的招生管理法治化特征。自此,美国一流大学招生管理法制体系得以完善。

二、美国一流大学招生管理法制体系的运行机制

在美国一流大学招生管理中,法院、大学及其他利益相关者之间形成了既相互独立又相互制约的运行机制。例如,在大学的招生管理实践中,政府立场、公众态度以及州级层面的平权行动禁令是影响大学平权行动发展的重要外部政治力量[20]。从宏观角度看,美国一流大学招生管理法治主要包括大学自主决策机制、法院司法审查机制、考生司法诉讼机制三个主要运行机制。

(一)大学的自主决策机制

由于美国政府没有建立统一的大学招生管理机构,联邦政府与各州政府对于一流大学的招生管理较为松散,仅在宏观层面上通过法律规范、政策引导、财政资助、认证制度等方式进行调控。在招生管理中,美国一流大学具有较强的自主决策权,在招生法治实践中维护了大学的权益。

美国的顶尖私立大学如哈佛大学、耶鲁大学等“常春藤联盟大学”的财政独立性较高,经费支出中政府的资助经费占比较低,通常不需要面对地区配额招生的法律问题。但是,在部分的司法案件中,这些大学也因招生管理过程中的种族歧视问题而遭受质疑,尤其是少数族裔中的亚裔学生对此关注较多,也引发了对美国招生管理法治化的相关争论。高等教育大众化后,受教育权是大多数人的权利,在招生管理法治化的进程中,如何维护大学的招生自主决策权与学生的受教育权是重要方面。美国一流大学的招生自主决策机制具体表现为以下两个方面。

第一,招生整体审查机制。美国一流大学招生管理在政府机构、非政府组织大学、中学及考生之间逐步建立起自主多元为基本管理理念的招生管理机制。美国一流大学在招生录取中通常会对学生的综合表现进行整体式审查,即除考虑标准化考试成绩之外,还会自主设定相应的招生录取决策考量标准与招生程序,依据学生的综合表现情况,如社会实践、个性特长、家庭背景等因素进行综合考量。在招生管理实践中,这种多元化的评价标准通常会引发学生的公开质疑。尤其是当未获录取的学生标准化考试分数高于获得录取资格的学生时,一流大学通常会面临涉嫌区别对待的司法诉讼,诉讼的起因多是认为大学违反了联邦宪法中的“平等保护条款”。由于缺乏统一办理大学申请的考试管理机构,美国各大学独立处理本校的招生审查事宜,其招生管理过程也是申请者与大学招生委员会的密切互动过程,这有利于平衡招生利益相关者的权益。

第二,大学内部的招生机构制约机制。美国一流大学招生通常面向全球范围进行自主的招生管理,实行自主负责制,各校均设有专门的招生委员会,具体招生管理业务由兼具行政管理与业务管理双重性质的招生办公室承担。招生委员会是大学招生的核心审议机构或咨询中枢,主要由院系领导、知名教授、招生官员及学生代表组成,负责共同商议招生政策与具体方案,包括招生计划、入学条件、录取程序等[21]。在招生管理过程中,招生委员会既负责招生政策制订,也负责监督招生办公室的相关程序。此外,美国一流大学会吸收学生代表参与本校的招生管理工作,学生代表可参加考生面试、调查、走访,以及考生对于相关问题的申诉代理等一系列工作,这种吸纳学生参与招生管理工作的方式有助于增加其招生管理的透明度。由此可见,大学内部的招生机构制约机制主要表现为两点。其一,美国一流大学在招生中拥有高度的招生自主权,各大学均设置专门的招生委员会负责招生录取与管理工作,具体业务包括招生政策的制订、新生入学手续的办理以及录取工作的开展等。此外,该委员会设有专门的招生监管办公室,对本校的招生程序各流程进行全过程监管。其二,在美国绝大部分一流大学中,教师大多采用聘用制形式,终身制教职教授占比较低,因此如果大学教师违反了相应招生程序规定,并被调查委员会所证实,在面临法律制裁的同时也意味着学术生涯的结束。这种高度自律的“集体负责制”的招生管理形式,为美国招生选拔机制公平公正提供了充分的保障。

美国一流大学在招生过程中虽然享有高度的自主决策权,但是也必须严格遵守相应的法律约束,以公正原则进行招生管理工作。通常当学生对大学招生录取提出相应质疑时,司法部门首先会依据行政程序法中所规定的“任意和不正规”标准进行审查,以此作为判断大学的自由裁量权是否被滥用。一般而言,自由裁量权在法理上应当根据法律主体的实际情况来加以运用,其解释应当符合理智与正义,以便最大化地满足社会公共利益[22]。

(二)法院的司法审查机制

根据美国宪法第十四条修正案,政府需对全体公民提供法律上的平等保护,因此所有针对肤色、性别、种族、语言等所实行的区别对待均违背宪法原则。在招生管理司法实践中,美国联邦法院通常以合理审查标准为主要依据,在基于宪法条款中主张权利保护的相关案件中,根据不同案由采用不同强度的审查标准。

在基于性别因素的司法诉讼时,美国法院通常会采用中度审查标准。在美国司法体系中通常将对公民的性别因素考量归为准可疑分类[23]。由于美国法院传统上尊重大学自治,避免对大学造成过度的司法监督[24]。中度审查标准的性质较为宽松,通常根据是否达到某一项重要的政府目的、相关的立法或行政行为是否与之实质相关来确定适用范围。美国一流大学在招生录取中因考虑性别因素而招致司法诉讼时,法院重点会审查大学为实现其招生目标而选择的方案,判断其是否确实存在对公民平等受教育权限制较少的替代方案,由此便将相应的举证责任由学生转移至大学。

在基于种族因素的司法诉讼时,法院通常采用严格审查标准。基于种族因素的招生录取决策则通常被划分为可疑分类,适用于严格审查。在美国的司法审查标准中,严格审查则属于最严厉的审查标准,通常根据立法与刑事行为是否达到“迫切”的目标或属于必需的程度来加以判断[25]。根据法理学定义,这种可疑分类通常是建立在与既定宪法原则相悖的特征之上,因此,所有使用该分类的因素均应视为可疑对象,所有涉及种族因素的考虑均适用严格审查标准[26]。一般而言,可疑分类一旦被认定符合“理论上严格、事实上致命”[27]的严格审查标准后,那么这种录取方式就将受到严格规制,其学术自由与大学自治的权利将会严格受限。甚至美国联邦大法官鲍威尔都直呼,在应用严格审查标准时,应当结合大学组织的特性进行综合考量,大学即使在严格审查标准下,也应当享有学术自由的空间[28]。

在执行比较严格的中度审查及严格审查标准时,司法机关也会根据大学自身的解释对其招生录取决策的行为进行解释,以确认是否有充足的证据证明其行为的正当性[29]。在美国的司法实践中,通常法院会通过合同效力来促使一流大学向大众公布入学标准,大学招生管理机构也会专门聘请相应的法律顾问来协助处理相应的司法纠纷,积极应对社会公众对考试程序公正性问题的质询与控告。在合同效力的确定过程中,美国一流大学面向社会公布的入学标准通常被视为要约邀请,学生根据自己的需求向学校提出入学申请则属于提出邀约,一流大学所收取的保留申请费行为则被视为接受邀请承诺。在美国的司法实践中,平等的受教育权并不是宪法明确或隐含保障的基本权利。美国有多所一流大学因为肯定性行动计划当中的招生录取问题,而招致许多司法诉讼。2003年,在关于密歇根大学法学院的一场司法纠纷中,美国联邦法院再次明确了肯定性行动计划这种录取方式适用严格的审查标准,但同时也认为大学能够以学术自由为基础,来设置相应的多元化评价标准以促进校园文化的多样化。由此可见,美国的司法体系尊重大学在招生管理中的自治权和学术自由的传统,维护美国一流大学社会声誉。

不过,在保障美国一流大学招生录取决策不违背司法原则的同时,也为司法机关的介入提供一定缓冲空间。由于在司法实践中,司法机关考虑到“即使对个人适用最公正的程序,也足以摧毁(生命、自由或财产)三种权利”[30]。因此,法院会将相应的审查标准与实体性正当程序和程序性正当程序相结合,在具体的法律事件中进行细致考量,避免导致考生或大学的合法权利受损。总体来看,法院在处理程序性正当程序和实体性正当程序的基础上,根据司法争讼的焦点问题,拓展出相应的司法审查强度[31]。

(三)考生的司法诉讼机制

美国一流大学招生管理法治化除了体现在法院的司法审查机制与大学招生自主决策机制方面外,还体现在考生具有良好的司法诉讼渠道。大学招生是影响考生受教育权的重要一环,因此有关平等受教育权的问题在大学招生管理中的司法诉讼特别活跃。当美国公民认为自身受教育权受到损害后,可以相关司法判例为参考或者根据宪法原则提起诉讼,大学会根据自身实际情况作出辩护,法院则会根据相应的司法形式对不同社会背景下的相似问题作出判决,进而解决大学招生管理中的相关问题。

例如,保守派战略家爱德华·布鲁姆领导的学生公正录取组织(Students For Fair Admissions,以下简称SFFA)在2014年起诉哈佛大学,指控该校在招生过程中歧视亚裔美国申请人。2015年5月,美国亚裔教育联盟(Asian-American Coalition for Education)组织了一场联合美国64个亚裔团体在内的盛大活动,宣布已向美国司法部提交诉讼,要求针对哈佛大学招生录取实行“种族配额”而导致的歧视亚裔人口问题进行调查[32]。该组织认为哈佛大学在招生录取中为实现种族平衡而特意设置针对亚裔群体的配额,这种招生政策实际上违反了美国宪法第十四修正案的平等保护原则。这一活动在美国社会中引发了强烈关注,知名媒体如《纽约时报》《华盛顿邮报》和“福克斯新闻”等在全球具有影响力的媒体均进行了深度报道。在针对哈佛大学的申诉书中,美国亚裔教育联盟援引了多项由实证数据支持的调查研究,以证明哈佛大学等其他一流大学在招生录取中存在的歧视亚裔问题[33]。针对美国亚裔群体强有力的指控,哈佛大学不得不为此作出全面回应。哈佛大学法律总顾问援引了美国联邦法院以往的判决结果,认为其招生制度有助于维护校园种族来源的多元化。此外,在其整体性审阅框架中哈佛大学严格根据该校的招生政策实行录取决策,并不存在歧视亚裔问题。为此,哈佛大学校长发表声明,认为“要明确捍卫该校的招生程序,因为它对于多元化的校园氛围至关重要”[34]。2019年10月1日,法院对SFFA 提出的这场长达5年的诉讼作出最终判决,主审法官阿利森·布劳斯最终在判决书中声明,“没找到有说服力的证据表明哈佛大学存在针对亚裔学生的招生歧视或种族偏见,该校对学生种族背景的考量,与平权运动接纳政策的精神相一致,该举措有助于保障生源的多样性”[35]。在此项影响重大的案件审理过程中,联邦法官仔细考虑了统计证据和有效证词,法院的审判确定SFFA 的主张在事实和法律上都存在缺陷,这肯定了哈佛大学的使命,该决定承认多样性对于创造“促进学习、提高学术水平并鼓励相互尊重和理解”的校园环境的重要性[36]。

一般而言,虽然大学自治和学术自由可以作为避免司法审查的辩护理由,相关司法部门也根据行政法和宪法相应条款为依托,在长期司法实践中构建了宽严相济的司法审查标准[37],但是,司法实践中“任意和不正规”标准属于非常宽松的审查标准,因此,大学录取决策除非严重超出社会公众对事实看法的认可,否则法院不会介入大学招生管理的司法纠纷。立法与行政行为跟正当的政府目的直接相关,如果在实际行为方面呈现了合理相关的局面,法院则会根据合理审查标准的范围来予以支持[38]。合理审查标准的认定较为宽松,与任意不正规的标准极为相似,因此在司法程序中通常只有原告有充分证据表明大学的招生管理行为并非服务于正当目的时,法院才会做出“极大的司法遵从”[39]。总的来说,司法诉讼渠道不仅对大学的招生标准与程序展开了监督,还为考生的受教育权提供了保障。

综上所述,在美国一流大学招生管理中,主要利益相关者形成了大学、法院、考生三者之间利益博弈的均衡机制。在美国一流大学的招生管理法治化进程中,大学自主决策机制保障了一流大学的自治和法人地位。美国法制体系中强有力的司法审查机制对一流大学的招生权力进行了有效制约,使其在招生中能够避免权力寻租、着力保障公民平等受教育权不受损害,同时也能充分尊重大学在招生管理中的自主性。此外,考生通过完善的司法诉讼机制维护自身权利,确保自身的受教育权不受损害。利益相关者如考试机构、专业委员会等非营利性机构的外部监督为法治化营造了良好氛围。非营利性机构在法律授权的范围内进行考试的组织管理实施工作,在招生管理实践中享有法律授予的高度自主权,专业性考试委员会依照相关法律规定对其进行有效监督,从而确保招生管理工作高效开展。

三、对我国大学招生管理法治化的启示

从美国一流大学招生管理法治化的演进历程和运行机制中可以看出,美国一流大学招生管理乃是基于法制理念和法治管理变革作出反应的动态过程,为其自主进行招生录取决策提供了法制保障。虽然美国大学具有较大的办学自主权,在招生录取决策方面享有较强自主性,但是其招生管理全程须符合本国的法律规范、确保公民平等受教育权的维护,与我国的大学招生管理相比,在组织程序和管理方式上仍有较多相似之处。目前,在我国大学招生管理中,存在国家教育考试法律制度位阶较低、立法内容不完善、缺乏相应单行法等问题,因此有必要借鉴美国一流大学招生管理法治化的经验,为拔尖创新人才的选拔奠定法治基础。为有效突破当前我国大学招生管理法治化进程中的问题,具体可从以下三个方面展开。

(一)坚持科学立法原则,提高招生管理立法完善的总体效果

在国家教育考试的立法完善中,应当始终坚持科学立法的原则,避免立法失误、降低立法成本,提高立法完善的总体效果。从美国一流大学招生管理法治化的经验来看,虽然招生管理制度因社会制度、国情和传统不同而在形式上表现各异,但其在本国教育系统中所承担的人才选拔的职能及发挥维护社会正义的作用是相似的。

在当前的大学招生管理法治化进程中,国家教育主管部门应该从高校选拔创新人才的实际需求出发,统筹国家教育考试管理全局,制订一系列有利于提高工作效率、维护社会公平的制度框架。为此,应该重点从国家教育考试立法的角度入手,合理分配考生、教育考试管理主体及其他利益相关者的权利与责任,最终通过构建一套完善的法制体系以促进大学招生管理法治化。在立法完善中应当始终坚持人民主权,以充分体现公民在国家教育考试中的主体性地位。在法治原则方面,国家教育考试立法完善应始终依照法定的权限和程序,确保立法权的存在与行使有明确的法律依据,相关立法活动也应依法进行。与此同时,为充分保护学生受教育权,高校应当结合社会需求与自身办学条件来确定招生方案[40]。

(二)全面提升法律位阶,统一制定招生管理相关法律规范

法制体系的主要内核包括法治运行机制和运行过程组成的系统架构,具体分为立法、司法、执法、守法以及法律监督体系等。从宏观层面来看,教育主管部门在国家教育考试管理的顶层制度框架设计方面,仍未形成十分清晰明确的统筹规划,这无疑会对国家教育考试法制的统一性和规范性产生不良影响[41]。在国家教育行政管理和司法实践中,国家教育考试管理的法律依据包括一系列调整社会主体行为的法律、法规以及国家、地方行政部门依据相关法令条例而制订的规章制度。当前关于国家教育考试管理的法律条文主要见诸行政法规或规章中,颇受法律位阶较低的限制,由此造成在实际工作中针对违纪处罚实施的困难。究其缘由,主要原因为国家教育考试相关法律规章的修订增删工作繁杂,加之我国社会群体错综复杂,人们对国家教育考试改革的思想观念认识尚未完全统一[42]。

为此,应当注重提升立法层次、力争将国家教育考试管理制度上升至法律范畴,最终由国家权力机关制定并颁布,以增强法律效力。此外,当前与国家教育考试管理相关的法律种类较多,具体涉及专门法、行政规章、招生工作通知等方面,也会导致司法实践中的法律规范适用冲突问题,形成“法出多门”的弊端。因此,在国家大力推进法治化进程的背景下,通过有效统一相应的法律和法规来规范国家教育考试管理显得尤为重要。法制的统一要求将有利于确定考试管理主体,也有助于明确行使违纪处罚权的主体,确定处罚的对象、种类、程序以及对相关人员寻求救济的司法途径。国家教育考试管理立法的统一,有助于行政机关正确执法,有利于行政机关正确行使国家教育考试违纪处罚权,提高其依法行政水平,体现依法行政的执政理念。此外,法律规范的统一也有助于规范国家教育考试行为,减少违纪作弊等行为的发生,在维护国家教育考试公平公正、保障公民合法受教育权的同时,为国家选拔人才提供法制保障。

(三)完善监督保障机制,切实保障考生受教育权益

大学招生管理法治化乃是根据宪法与法律规定,通过法治手段对教育行政部门、教育考试管理机构、招生单位、考生等利益相关者之间的法律关系进行调整,其主要目标是将利益相关者的权利主张与利益保障置于法治范围内综合考量,以此保障国家教育考试管理的公平与公正,最终实现“依法治考”的管理局面。在国家大力推进治理体系和治理能力现代化的背景下,合理分配考试管理机构的考试行政权力,保障考生的知情权、考试权、公平竞争权、申诉权、名誉权,是体现教育公平,保障国民公平受教育权利的关键[43]。从招生管理实践来看,有些招生单位在制订招生简章和信息公开的相关程序中,未能充分尊重考生、社会公众及其他利益相关者的被告知权与建议权,导致考试管理的法定程序履行规范性不够。此外,存在处分程序不够严密、未能充分考虑考生的申辩或未按照规定给予考生充分的申辩机会等问题。《中华人民共和国教育法》第79-81条对考务管理人员与考生分别规定了对应的法律责任[44],但在国家教育考试管理实践中并未明确其具体范围。部分考生对国家教育考试相应的规则与程序的信任感不够,司法救济渠道不畅通等问题也影响社会公众对法律的信任。究其原因,由行政部门来主导国家教育考试的组织和评价导致国家教育考试立法的重心仅仅着眼于防范考试作弊,而从法治化的角度来看,国家教育考试管理应该强调过程管理,将国家教育考试的计划、组织、协调、控制等全过程均纳入法律监管范围内,通过建立长效的治理机制来突破行政化管理的桎梏。因此,为规范正当行使法定职权、履行法定职责,社会组织及成员应以立法主体的身份进行活动,其相关行为也始终依法执行。与此同时,应当从我国的实际国情出发,尊重考务管理实践中的具体情况,并将国家教育考试行政机关的权利与责任协调一致,以最大化保障考生的合法权益。