创新与完善当前我国中小学教师编制与人事制度的政策思考

庞丽娟，金志峰，王红蕾，杨小敏

(北京师范大学教育学部，北京 100875)

一、引言

党的十九届五中全会明确提出到2035年基本实现社会主义现代化的远景目标，同时提出了到2035年要建成文化强国、教育强国、人才强国，基本公共服务实现均等化，城乡区域发展差距显著缩小的发展目标；“十四五”期间要深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，全面实施乡村振兴战略，这些目标与战略都对国民素质整体提升提出了更高要求。[1]因此，党中央进一步明确提出要“建设高质量教育体系”，其中在义务教育领域，要重点“推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化”，发展更加公平、更高质量的教育，以大力提升国民整体素质，为基本实现现代化国家筑牢根基。在教育事业发展的各项要素中，教师是关键性的要素，正如习近平总书记指出“教师是教育工作的中坚力量。有高质量的教师，才会有高质量的教育”。[2]教师是教育发展的“第一资源”，是促进我国基础教育事业高质量发展、推动城乡义务教育一体化和优质均衡发展的重要基础。

近十年，在国家政策、各级政府的共同推进下，我国义务教育教师队伍建设在数量上和质量上都取得了显著进展，有力支撑了我国庞大的义务教育事业发展和人才需求。但同时，也需要清醒地看到，由于长期的历史原因，义务教育教师特别是乡村教师队伍仍然存在着数量不足、专业素质整体不高、流动性较大等问题，“下不去、留不住、教不好”的问题在不少地区仍然突出存在。[3-4]制约我国义务教育教师队伍建设的因素固然是多方面的，但其中有两方面长期的深层次的“卡脖子”原因，即中小学教师编制制度和人事制度的改革滞后与不适应。

编制制度是中小学教师政策体系中的一项核心制度，直接关系着教师的薪酬、社会保障、职称、培养培训等一系列待遇及其保障。人事制度是关于用人以治事的行动准则、办事规程和管理体制的总和，[5]其核心是用人制度，包括用人方式、岗位管理、工资福利、职称评聘、考核评价等制度环节。近年，随着国家新发展理念、经济社会高质量发展和城乡一体化发展的推进，我国教育领域综合改革不断深化，中小学教师编制和人事制度有明显改进。但是，由于编制和人事制度的根本性、系统性以及改革的复杂性、艰巨性，同时编制资源配置使用与人事管理制度仍然存在相对传统、僵化的弊端，城乡中小学教师编制紧缺的状况尚未得到有效缓解，制约了有限而宝贵的编制资源的活力与应有效能，人员身份严重固化、编制内外同工不同待遇现象突出，较严重地影响了教师队伍的稳定性与建设质量。因此，为建设一支庞大的高素质、专业化、稳定的基础教育教师队伍，亟需创新和完善我国中小学教师编制与人事管理政策制度和相关的体制机制，激发教师队伍活力，大力加强和推进教师队伍建设，以有效支持我国高质量教育体系建设，助力建成教育强国、人才强国和文化强国，全面推进基本实现社会主义现代化国家。

二、当前我国中小学教师编制与人事管理的主要问题及其影响

随着国家新发展目标战略推进，要发展更加公平、更高质量的教育，同时人民群众对子女接受有质量教育的需求日益强烈，城镇化进程持续推进，乡村振兴战略全面实施，我国中小学教师编制和人事管理上的问题及其消极影响进一步凸显，在相当程度上制约了我国教师队伍建设和义务教育高质量发展，亟须引起高度重视和研究解决。

首先，乡村学校普遍存在名义超编、实质缺编的“结构性缺编”现象。伴随着我国经济社会快速发展，城镇化进程快速推进，乡村百姓对子女接受有质量教育的需求日益普遍和强烈，乡村中小学生持续向城市和县镇学校集中。乡村人口的向城性流动，使得乡村生源总体逐年减少，乡村学校规模和班级规模均呈现下降趋势。根据教育部统计数据，2011年乡村小学在校生数为4065.20万，乡村初中在校生数为1162.98万；(1)教育部2011年教育统计数据. http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_560/s7382/2020年乡村小学在校生数为2450.48万，乡村初中在校生数为637.81万。(2)教育部2020年教育统计数据. http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_560/2020/小学和初中的在校生数九年间分别下降了39.72%和45.16%。生源的减少导致乡村学校日益小规模化，成班率降低，但每班的课程和教育教学任务并未相应减少，而在师资配置上仍依据生师比编制标准，因此造成了很多乡村学校名义上超编但实质上缺编的结构性缺编的现实问题。乡村教师面临较大的教育教学压力。而近几年，随着脱贫攻坚、乡村振兴战略的持续推进，乡村生活面貌发生很大变化，在不少东中西部农村地区都有大批中小学生返乡就读，教师编制紧缺及编制制度上的弊端日益突出。

其次，城镇大规模学校面临“总量性缺编”问题。与乡村小规模学校相对应的是城镇学校生源的持续增长，伴随人口向城性流动日益频繁，大批的中小学生向城市和县镇学校集中。根据教育部《2011年全国教育事业发展统计公报》和《2020年全国教育事业发展统计公报》关于全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女人数的统计，2011年为1260.97万人，[6]2020年为1429.73万人，[7]九年间随迁子女在校生总数增加了13.38%。生源的增长带来对师资需求的不断增加，但各地教师编制多未能实现及时动态调整与增加，造成了师资的短缺，也引发了大范围的大班额现象，影响了正常教育教学的开展及其质量。[8]在这种情况下，不少城区学校突破“国标省考县聘校用”的教师聘用政策界限，聘用了一定数量的区(县)聘和校聘教师，这些教师成为新时期的“代课教师”。[9]

再次，大批的寄宿制学校存在大量的生活管理和服务岗位需求但通常没有编制供给。城乡寄宿制学校还承担了繁重的学生晚自习管理、生活管理、卫生保健、心理健康和人身安全等工作。这些在课程教学之外的工作都提出了大量的用人需求，但当前的编制制度设计上未能考虑这些因素，没有相应的编制。为解决这一问题，城乡寄宿制学校往往采用两种方式，或是由教师兼任，或是向社会购买相关服务。但这两种方式都面临着较大的困难，前一种方式，教师每天需要完成大量的上课、备课、批改作业和班级管理等工作，再承担学生寄宿管理和生活服务等工作，负担过于繁重，影响其教育教学和身心健康；后一种方式向社会购买服务，不仅受到经费限制，而且在边远乡村地区难以购买到合格的专业性的服务。为解决实际用人需求，目前这些寄宿制学校只得更多采用编外用人的方式，存在不少用人风险与隐患。

再者，当前我国中小学教师人事管理相对僵化，改革滞后，仍然基本是基于编制进行固化的身份管理，活力不足。城乡教师编制的紧缺造成了中小学编内教师资源供需失衡，形成巨大的用人缺口。为应对师资短缺问题，一些地区和学校在编制外大量招用教师；同时，囿于当前的人事制度，各地在教师人事管理上，主要依据编内、编外“身份”进行固化的身份管理，[10]同工同质但不同待遇，对编内外教师管理及待遇存在着明显的依附于其“编制”而非业绩，导致编外教师的合法权益和待遇得不到有效保障。一是编外教师工资普遍低于编内教师。我们近年在湖南、湖北、江西、山西、四川、广西、甘肃、云南等中西部乡村地区调研发现，编外教师工资为编内教师平均工资的30%～50%。在城市，一些正规大学毕业、有教师资格证的“新生代代课教师”陆续加入编外教师队伍，其薪酬待遇与编内教师相比也有很大差距，通常都低于本校在编教师薪酬的1/2。[11]二是为编外教师缴纳社会保险的比率整体偏低。我们在中西部省份乡村地区的调研结果显示，55.6%的乡村学校代课教师未缴纳“五险一金”中的任何一项；在44.4%缴纳了“五险一金”的教师中，有6.2%的教师仅缴纳了养老保险一项。三是在培训进修、职称晋升、评优评先等方面，编外教师也难以享有与编内教师同等的机会和待遇。这些问题在相当程度上影响了编外教师的职业认同感、从教热情和工作积极性，抑制了教师队伍整体活力，制约了教师队伍建设质量与职业内在吸引力。

三、 中小学教师编制与人事管理问题的体制机制、政策原因分析

当前，我国中小学教师编制与人事管理中的主要问题有深层次的体制机制根源和政策制度原因。政策制度原因主要表现为，编制标准的科学性、区域差异性欠缺，编制资源动态调整滞后，人事管理制度僵化，人员身份严重固化等；体制机制根源主要表现为，教师编制与人事管理统筹层级偏低、教育部门主导权不足、编制分配机制僵化等。

(一)教师编制与人事管理统筹层级偏低，教育部门主导权不足，编制分配机制僵化

义务教育领导和教师管理的统筹层级、教育及相关部门的权责体系及其运行机制的科学性和合理性，直接影响义务教育教师政策的制定与执行。准确把握教师编制与人事管理制度背后的体制机制制约与症结，是提出有效对策建议的前提和基础。研究发现，当前我国义务教育教师编制与人事管理在统筹层级、部门权责体系和编制分配机制等方面，均存在着亟待解决的问题。一是在当前“以县为主”的义务教育管理体制下，教师编制资源与配置的统筹层级过低，缺乏上位的地市统筹机制，教师编制资源配置与使用局限于区县内部，无法在区县之间进行有效的统筹调配和动态调整，以及时适应新形势下经济社会发展特别是城镇化推进和乡村振兴战略所带来的人口大幅流动，以及由此引致的学龄人口的跨区域流动。二是在政府相关部门权责体系中，教师编制和人事管理权限主要由编制部门和人社部门掌握，教育部门难以对教师编制管理及相应的岗位管理、薪酬待遇、职称评聘等发挥统筹和主导作用，难以及时适应义务教育事业发展和教师队伍建设需要、实现人事管理的改革创新、有效激发教师队伍活力。三是编制的分配机制依然僵化，编制一次性分配到公办学校，并固定到人头，一编定终身，基本缺乏竞争、激励与动态退出机制，难以有效发挥编制资源应有的效能激发教师队伍活力。

(二)现行以生师比为主要依据的城乡统一的编制标准缺乏科学适宜性

2014年，中央编办、教育部、财政部联合印发的《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》要求，城乡学校适用统一的生师比标准，高中1∶12.5，初中1∶13.5，小学1∶19。新的编制政策将以往城乡倒挂的义务教育教师编制标准调整为城乡学校统一的教师编制标准，有其进步与积极意义。但是，我国城乡及其学校之间存在着很大差异，在广大的乡村地区，小规模的村小和教学点仍普遍存在，特别是在中西部的偏远地区仍为数不少；而且由于交通、地理与居住分散，这些小规模学校通常一个年级或班级学生少、成班率低，依据当前生师比标准进行教师配置，难以满足实际的教育教学需要。有研究表明，如按师生比看，乡村小学已达1∶14.71，教师数量看似充足，远高于城区和镇区的1∶20.21和1∶18.85；但若按师班比看，则仅有1.85∶1，教师数量又非常不足，远低于城区和镇区的2.25∶1和2.29∶1。[12]我们在中西部地区的调研发现，很多村小、教学点一个年级仅十几名甚至几名学生，按现行教师编制政策一个年级配备不了一名教师，一名教师承担几个班的教学或教多门课和几个年级。[3]由于编制资源短缺，这些乡村小规模学校只得将宝贵的资源集中于“主科”，导致音体美等“副科”教师严重不足。按照国家规定小学课程标准课时数比例计算，语文教师应占教师总数的26.16%，数学教师应占18.02%，体育教师应占11.63%，美术教师应占6.40%，音乐教师应占6.40%，科学课教师应占4.65%。有研究者在西部六省市区的调研发现，这些地区乡村学校体育教师占6.18%，美术教师占4.12%，音乐教师占4.12%，科学教师占3.47%。[13]可见，当前以生师比为主要依据的城乡统一的编制标准，未充分考虑到城乡差异，未能充分照应到乡村地区小规模学校的实际情况，需进一步研究完善，提升其科学性和地区适宜性。

(三)教师编制配置制度调整进度普遍滞后于教育事业发展

随着我国城乡二元分割制度的逐步消解，人口流动越来越频繁，规模也越来越大。[14]人口流动又导致区域内人口数量和年龄结构的变化及学龄人口空间分布的变动。因此，各地区生源的波动成为新常态，进而引起人口流出地和人口流入地之间对于教师编制需求的此消彼长和编制总量的富余与短缺不断变化，但教师编制资源的管理与配置制度的调整普遍滞后于这种变化。2019年，我们在湖北省某市的调研发现，随着新型城镇化的加快推进，进城务工人员子女大量涌入市中心区，每年递增均在1000人以上，学校学位与师资资源供给面临极大压力。一方面市中心区学校教师资源供给不足，而另一方面部分生源流出地出现师资富余现象。但是，教师编制资源配置却并未能随着生源的流动而及时调整，城区学校教师资源短缺问题不断加剧，编外聘用教师及大班额现象大范围出现，给教育教学和学校管理带来一系列困难。教师编制配置制度调整滞后于教育发展，在当前是一个较为普遍的现象，也是我们在调研中很多地方反映比较集中和强烈的一个问题，严重制约了当地教师队伍建设和义务教育高质量发展。

(四)教师人事管理制度严重身份固化，编内编外教师同岗不同待遇

为缓解教育资源快速扩大与编制短缺的矛盾，一些地区和学校大量聘用编制外教师。但当前在教师人事管理制度上，仍然是依据编内、编外的不同身份进行待遇及权益管理，实行编内外教师同工但不同薪酬、社保、职称评聘、岗位晋升等制度安排。目前各地尚普遍缺乏对编外教师的合法权益和待遇予以有效保障的制度。而且，编外教师的使用、专业发展等所需经费因不符合预算要求不能纳入各级预算，因此缺乏财政支持，直接限制了编外教师的薪酬、社保等待遇保障，编外教师与编内教师同岗同质但不同待遇的现象非常普遍，导致编外教师薪酬普遍低于编内教师，其社保的参保率整体偏低，在职称评审、岗位晋升、培训进修等方面多与在编教师有根本的区别。

四、创新和完善新形势下我国中小学教师编制与人事制度的政策思考

从以上论述可见，要积极适应新形势下我国中小学教师队伍建设的需要，从根本上改变当前我国中小学教师编制与人事管理的主要问题，全面加强新时代教师队伍建设，有效支持高质量基础教育体系建设，助力基本实现现代化国家，亟需深化改革，从深层次的体制机制和政策制度同时着手，既需进一步改革完善中小学教师编制制度和人事管理制度，同时更需在当前编制总量严控的大背景下，积极主动地改革和创新中小学教师管理体制机制。

(一)改革完善义务教育教师管理体制，明确各级政府在教师队伍规划、编制和人事管理中的职责

当前，我国长期实行的义务教育“以县为主”的管理体制对于各地教育事业发展发挥了积极作用，但也使得教师编制资源的配置调整等均局限于县域以内，无法在更高的市级层面统筹调配，严重制约了教师队伍建设和城乡义务教育一体化发展。根据在各地的调研、事业发展需求与思考，我们认为，应积极改革完善义务教育教师管理体制，明确各级政府在中小学教师队伍建设规划，特别是编制与人事管理中的职责；明确建立“省级统筹，地市调剂”的编制与人事制度体系。省级政府为全省义务教育发展的责任主体，负责根据国家相关政策和本省经济社会与教育事业发展，统筹全省的义务教育发展和教师队伍建设规划，及全省教师编制、岗位、工资的配置与流动。地市级政府根据区域内各区县教育发展情况，对教师编制、岗位、工资等资源进行跨区县的动态调配。

(二)明晰教育及相关部门在教师编制与人事管理中的权责边界，建立良好的部门协同机制

教师编制与人事管理的对象是具有专业性和独特人群特点的教师队伍，教师编制和人事管理必须紧密结合教育行业特点和教师职业特点，符合我国基础教育改革发展和中小学教师队伍建设的需要与规律，而最熟悉这些特点与规律的是教育行政部门。因此，更充分地发挥教育行政部门在教师编制与人事管理中的重要作用，是有效加强教师队伍建设、促进教育事业高质量发展的重要保障。教育及编制、人社、财政等部门应立足国家发展目标与战略，立足基础教育对国民素质整体提升和基本实现现代化的战略高度，提高政治站位，密切协同合作，共同服务和促进教育事业发展和教师队伍建设。当前需进一步明确教育等相关部门在中小学教师队伍建设中的责任、权力及其边界，加强各部门职责；同时在分工合作的基础上，建立编制、人社部门负责核定编制、岗位总量，教育部门统筹教师资源使用、调配及招聘引进、职称评聘、考核评价等工作的协同机制，对教育部门进行充分合理赋权，确立其在教师编制与人事管理中的主导地位。

(三)创新编制使用性质，改革完善对学校和教师的配编方式

在“一编定终身”的僵化的编制资源分配机制下，编内教师自入职始即获得稳定的身份，捧上了“铁饭碗”，缺少了必要的工作压力；而编外教师则在后续工作中难以通过努力工作进入编内，也缺少了应有的工作动力，两类教师积极进取的活力从不同的方向受到抑制。应有效使用与配置宝贵的编制资源，亟须创新编制使用性质，改革创新配编方式，释放编制资源活力。 一是要改变传统的将教师编制一次性全部分配给公立学校的做法，将编制分为公立学校基本编制、乡村边远学校倾斜性编制、优秀学校的奖励性编制三部分。主管部门在教师编制分配过程中，不仅将新增教师编制“大盘子”分切为三部分，而且更为重要的是，编制资源的配置方式要发生重要变革：向乡村边远、小规模学校倾斜；对办学质量优秀，特别是在区域城乡义务教育一体化发展、乡村教育质量提升中贡献突出的学校，可二次获得奖励性编制。奖励性编制依据质量与贡献，对学校进行差异性奖励，实现“以奖励代直投”。 二是要改变传统的所有编制自招录伊始，一次性固定到人头的习惯性做法，探索实施“择优梯次入编”制度。而对于具有强烈教育情怀与理想信念、自愿到艰苦边远的小规模乡村学校工作六年及以上的优秀从教者，可优先入职则入编。这样，以盘活教师编制资源，激发所有学校和教师的工作积极性和动力，特别是编制内外教师的活力，并吸引优秀人才到中小学特别是艰苦边远的小规模乡村学校从教。

(四)实行城乡差异化的编制标准，满足小规模乡村学校和寄宿制学校的实际需求

生师比反映了各级各类教育教师数量及其效益，是衡量一个国家或地区教师资源总体状况及教育事业发展水平的重要指标之一，也往往被采用为教师资源配置的指标和重要依据。但用于具体的不同类型学校教师资源配置时，生师比指标也有其一定的局限性，即主要适用于正常规模的学校和班级，而不适用于小规模的学校和小班额教育教学。鉴于在我国广大的中西部农村地区、偏远贫困地区的小规模乡村学校，包括村小、教学点，均班额少、成班率低，普遍存在名义超编、实质缺员的突出问题，建议根据形势发展和国家发展目标战略需要，进一步研究完善编制制度，实行城乡差异化的编制标准，探索实施义务教育学校教师基本编制标准的新“三轨制”，即城市与县城学校仍使用生师比，乡镇学校则根据实际情况与需求使用生师比或者班师比，而对于乡村小规模学校包括村小和教学点则使用班师比。同时，根据中小学校特别是寄宿制学校的特点与实际需要，设置一定比例的专门编制或机动编制，以满足寄宿管理、学生管理与生活服务等工作的实际用人需求。

(五)创新建立地市调剂和动态调整的编制管理机制，积极适应经济社会发展新常态

鉴于前述，综合考虑编制紧张、总量严控、人口变化和事业发展等因素，结合实地调研、地方探索，我们建议，创新编制使用与配置的管理机制，加强编制的地市统筹与动态调整机制，打破编制的地区性固化，在编制总量严控的前提下盘活区域内编制存量资源。一是建立“地市调剂”的教师编制统筹机制，由市级政府建立中小学教师“编制蓄水池”或者“编制周转池”，统筹使用各区县教师编制资源，根据本辖区内学龄人口流动及各区县对教师编制需求的变化，在各区县间根据实际情况与需求适时进行适当调剂、配置；二是推进中小学教师在市域范围内的交流、轮岗，快速有效地缓解乡村学校教师资源短缺和优秀教师匮乏的矛盾；三是推行教师编制年度报告制度，县教育部门每年汇总县域内各中小学师生、班级等数据，测算编制需求，上报市级部门；市级部门依据各区县情况在区县之间进行编制资源调剂，县级部门再视情分配到各校。通过这种“一年一核”方式，适时、科学地实现“生(班)增即师增，生(班)减即师减”，用活现有编制数，缓解师资不足和区域结构性缺编问题。

(六) 健全人事管理制度，探索“学校工资总额包干制”，打通优秀编外教师入编通道

大力深化当前我国中小学教师人事制度改革，创新用人机制，建立健全岗位管理制度和基于岗位的人事、薪酬、待遇制度，打通编外教师入编通道，充分激发学校用人活力。一是实施“责任、业绩与待遇相一致”的统一规范的岗位管理制度。以岗定薪，同岗同待遇，所有待遇对岗不对人、随岗不随编，社会保险、住房公积金、评优评先、培训进修、职称晋升等也均与岗位责任和业绩挂钩，不分编内、编外，推动实现由固定用人向岗位用人、由身份管理向岗位管理的转变。二是探索建立“学校工资总额包干制”。地方教育人社等相关部门依据各学校的学生和班级数量，按照编制标准核定学校用人数量，提出工资总额(包括基本工资、绩效工资和津补贴等)预算，将工资总额拨付给学校，由各学校根据教师的实际工作与业绩自主分配；其中的奖励性绩效工资部分，加上因科学管理减少用人数量或缺员而节余的工资数额，均由学校自主作为绩效奖励按教师业绩与贡献发放。三是设置“乡村学校政府公益岗”。结合调研和地方有益探索经验，可由人社和教育部门根据当地乡村学校实际用人需求，设置一定数量的乡村学校公益性教师岗位，纳入政府财政，由政府统一出资，为公益岗教师提供基本工资并缴纳社会保险，以有效缓解乡村学校实质性缺编问题。四是突破传统用人机制，打通优秀编外教师优先入编通道。鉴于当前我国城乡中小学特别是乡村小规模学校教师数量和编制紧缺，并且事实存在着大量的编外教师，亟需突破已有用人机制，以破解教师短缺困局。目前一些地方探索实行的“临时周转编制”制度，已在实践中取得明显效果，可总结推广。即对于聘用的编外教师，年度考核连续五年合格以上且累计三次优秀，即可纳入政府“临时周转编制”；教育部门和学校在公开招聘时，优先录用“临时周转编制”教师，或为其单设招录名额。此制度设计有利于打破与消除当前编制内外教师身份的固化，为现有大量在岗的编外教师和新招聘教师提供良好的职业发展预期，以充分发挥人事制度创新的激励功能。