教育福利视角下英美促进高等教育入学机会公平政策比较

方淦,倪浩

(南京农业大学 本科招生办公室,南京 210095)

作为社会公平问题在高等教育领域的拓展,高等教育公平一直是政策研究关注的重点。教育福利政策是社会福利政策的重要组成部分,它在促进社会公平方面发挥着特殊作用[1]。二战后70多年来,英美等发达国家高等教育在实现由精英到大众再到普及化转变的同时,其入学机会不公的现象并未从根本上发生改变。作为典型的福利国家,英国为促进高等教育入学机会公平,自1963年起,先后出台和发布了《罗宾斯报告》《高等教育:应付新的挑战》《迪尔英报告》《高等教育的未来白皮书》《2004年高等教育法》等一系列报告和法案,通过实施扩大高等教育参与行动,有效保障了其教育福利供给。美国为促进高等教育入学机会公平,自1961 年起,历任总统先后签署“10925号行政令”“11246号行政令”“11375号行政令”“11478号行政令”等一系列政令,通过先后实施肯定性行动及百分比计划,以实现教育领域的人人平等[2]。

自1977年恢复高考以来,教育部先后颁布了《1980年高等学校招生工作的规定》《1987年普通高校招生暂行条例》《2004年普通高等学校招生工作规定》《2005年普通高等学校少数民族预科班、民族班招生工作管理规定》及《普通高等学校招收内地西藏班、新疆高中班学生工作管理规定》等政策文件,采取配额制和降分制的方式招收少数民族学生。此外,为解决城乡入学机会的不公问题,我国自2012年起,通过实施“专项计划”招生政策,为农村学生进入重点大学开辟“绿色通道”,但该政策却因降低录取标准产生“反向歧视”等新的教育不公问题。如北京大学2019年降分补录2名国家专项计划考生,由此引发高等教育入学机会公平问题和受照顾学生入校后学习适应问题的讨论,在社会上掀起轩然大波[3]。本研究旨在通过分析发达国家促进高等教育入学机会公平政策的先进理念和实践经验,为中国促进高等教育入学机会公平政策的改进提供借鉴和参考。

目前国内学者关于英美促进高等教育入学机会公平的研究不多,且多为政策内容或实施个案的描述性分析。本研究运用当前社会政策界常用的尼尔·吉尔伯特和保罗·特雷尔的社会福利政策分析框架[4],主要围绕社会分配的基础(为谁提供政策)、所分配的社会福利品的类型(提供什么政策)、提供福利品的策略(如何提供政策)、福利筹集资金的方式(如何筹集经费)四个维度对英国、美国促进高等教育入学机会公平政策进行系统梳理和分析,在总结两国政策特点的基础上,着重研究国内相关政策优化策略。

一、促进高等教育入学机会公平政策演变进程

(一)英国扩大高等教育参与行动

教育不仅能够预防和缓解贫困、促进社会分层的向上流动,也能够有效切断贫困代际传递。《罗宾斯报告》提出让每一个有能力从高等教育中受益者都能接受高等教育[5],可以看作是现代版的“英国梦”,是英国促进高等教育入学机会公平政策制定的思想萌芽。1987 年公布的《高等教育:应付新的挑战》教育白皮书中重申了“罗宾斯原则”,政府尊重高等教育录取新生决定权在高校,同时督促有关责任者考虑为使更多的青年进入高等院校采取必要的措施[6]。1997年新工党执政后,有选择地采纳《迪尔英报告》的建议,强调“机会均等”,主张提高弱势群体学生对高等教育的期望、帮助其提高学业成绩、促进其升入高等院校[7],实施扩大高等教育参与行动。2000 年,剑桥大学“劳拉事件”加快了英国促进高等教育入学机会公平政策实施的步伐。2003年1月,英国政府发布了《高等教育的未来白皮书》,主张在扩大高等教育规模的同时,采取一系列补偿和倾斜政策,通过给予社会经济弱势群体学生扶持,着力改变高等教育入学机会在不同阶层分布不平等的问题。同年4月英国政府又发布《扩大高等教育参与》文件,提出扩大高等教育参与行动4A 提升策略,以利于扩大高等教育参与行动的实施。2004年,《高等教育法》将《高等教育的未来白皮书》中的建议纳入法律,并配套实施了高等教育收费和学生资助方式的改革。

(二)美国肯定性行动及百分比计划

美国“肯定性行动”要求接受联邦经济资助的项目或合同,不得以种族、肤色、民族等歧视任何人。通过发展,肯定性行动在促进美国高等教育入学机会公平方面先后经历了三个历史阶段。第一阶段是以维护少数族裔成员权益为主要内容的“维权时期”,时间从20世纪40年代持续至“10925号行政令”的发布,强调少数族裔在高教领域应当拥有与多数族裔成员平等的机会,通过政策和法律消除弱势群体在高教领域受到的歧视和不公平待遇,以保证人们不因性别、种族、肤色等而不被录取。第二阶段是以优待少数族裔成员为主要内容的“优待时期”,时间从20世纪60年代中后期持续到20世纪90年代,强调对少数族裔成员机会的补偿,通过降低少数族裔学生的录取标准提升弱势群体接受高等教育的人数。1965年约翰逊总统发布“11246号行政令”,1967年又发布“11375号行政令”,不仅强调机会均等,而且开始转向对少数族裔的补偿,包括招生上的优先录取和就业上优先聘用,在理念上延续了1964年民权法案中的反歧视原则,同时将政策实施的首要责任交付给劳工部。1969年,尼克松总统发布“11478号行政令”,扩展了就业中的少数族裔优待。第三阶段是以适用“严格审查”标准为主要内容的“平等时期”,时间从20世纪90年代末至今,肯定性行动回归了对某些群体的非歧视而非优待,20世纪70年代以后,特别是90年代,围绕着肯定性行动优先录取政策,出现了许多的法庭裁决、州和城市的诉讼,将肯定性行动“逆向歧视”推到了舆论中心,虽未终止政策却削弱了其有效性[8],直至霍普伍德案,肯定性行动优先录取被认为是“违宪”,政策受到巨大冲击,不得不面临大的变革。1999年起,加利福尼亚州、佛罗里达州和得克萨斯州陆续废除了肯定性行动优先录取政策,改为实施“百分比计划”。

二、促进高等教育入学机会公平政策比较分析

(一)政策社会分配的基础

英国扩大高等教育参与行动服务对象是那些来自弱势群体家庭、落后地区、家庭中没有人接受过高等教育的学生[9],该计划同时关注不同民族、不同性别、不同年龄及残疾人在专业选择、高等教育选择方面的情况。其涉及的服务人群可以用如下公式表示:扩大高等教育参与=(社会阶层)*(性别)*(种族)*(年龄)*(学习定位)+(残疾学生)[10]。随着计划的深入实施,英国高等教育拨款委员会(HEFC)在全国范围内根据地区学生高等教育参与率和地区学生高等教育参与率个体追踪数据筛选出997个政策目标实施地区,在地区内面向具备少数民族、身体残疾、政府看护和公立高中等显著弱势群体特征学生提供扩大高等教育参与服务。相对明确的服务对象识别办法使得资源分配利用更加高效、聚焦。为了提升政策实施效果,扩大高等教育参与服务不断完善,服务对象逐渐拓展到学生家长、学生所在中学/第六级学院教职工群体。

美国肯定性行动积极采取措施为社会弱势群体提供机会,试图通过对社会资源的再分配,来平衡不同地区、不同民族之间现有资源分配的巨大差距,尤其是对那些多年来受到排斥的少数族裔在资源方面进行补偿[11]。美国大学通过制订少数族裔学生特殊的录取政策和资助政策,保证其可以优先录取,从而获得高等教育入学机会。自政策实施以来,肯定性行动优待对象的范围从少数族裔中的非裔拓展到印第安人、西班牙裔,从少数族裔拓展到女性,从健全人拓展到残疾人,从普通人拓展到士兵。为通过促进大学生源多元化来实现更大范围的种族平等[12],肯定性行动优先录取政策的替代版公立大学“百分比计划”主要面向各州当地居民或在各州就读的高中生,比如加利福尼亚州“前9%计划”、佛罗里达州“前20%计划”均面向本州当地居民。

无论是英国还是美国,政策享有者均定位为社会弱势群体。与此同时,随着政策的不断优化和演进,为了更好实现促进高等教育入学机会公平目标,英美两国政策享有者均在不断拓展。然而,相较于美国肯定性行动少数族裔这一特征,英国扩大高等教育参与行动的弱势群体特征更加多元、弱势群体识别办法相对明确,既扩大了政策享有者不同群体覆盖面,又避免了仅满足某群体中优势阶层子女的教育需求。尽管美国肯定性行动优先录取政策的替代版公立大学“百分比计划”在定位政策享有者时,将少数族裔特征完全转变为户籍或学籍特征,但识别特征仍然较为单一。单一特征的政策享有者识别办法虽简单易行,但在政策惠及对象精准定位方面难以保障。

(二)政策提供的社会福利品类型

为消除目标群体学生对高等教育的神秘感、提高其对高等教育促进个人未来发展的认识、增加其对高等教育的向往[13],英国扩大高等教育参与行动主要提供以下三个方面的支持服务。一是组织各类体验活动,在大学生活体验日、大学暑期学校等活动中,面向不同年龄段学生提供针对性的内容,参与学生可通过长期寄宿制或短期非寄宿制项目,进入大学像大学生一样学习和生活,体验本科课程、独立开展研究项目、参与实验室操作、参加学术研讨会、参加大学社团和体育活动、游览大学校园等,充分体验大学软硬件设施、教学模式和学习生活氛围;在职业体验活动中,参与学生可体验相关职业,通过职业体验感受反馈并修正自身当前的科目学习和选择[14]。二是提供信息、建议和指导,组织大学教师赴联系中学举行讲座、与联系中学师生讨论考试科目选择、解答师生关于大学录取过程和财政政策等问题、帮助学生完成高质量的大学申请并做好申请提交前后的相关辅导[15]。三是提高学生学业成绩,通过工作坊等形式帮助学生探索学术科目以提升写作能力,组织经验丰富的教师和专家团队开设专门课程作为中学课程的补充,辅导学生高难度核心课程学习,为学生提供丰富的学科网络学习资源等[16]。

高等教育作为美国肯定性行动优先录取政策实施的主要领域,在改善少数族裔社会经济地位、促进其高等教育入学机会公平方面主要采取以下三个方面的举措:一是在招生录取方面,对少数族裔给予优待,为少数族裔学生设立单独招生计划,保证少数族裔学生的比例,以增加其入学机会[17];二是加强学生学业能力提升教育,高等院校通过设立补习教育计划,对少数族裔学生数学、英语等科目进行补习,使少数族裔学生学习成绩达到基本学力要求,降低了辍学率;三是聘用少数族裔教师,开设有关少数族裔课程和学科专业,营造多元化的校园文化氛围,改善少数族裔学生的学习环境[18]。作为肯定性行动替代版的公立大学“百分比计划”,保证在本州就读的公立或私立高中班级学业成绩GPA 排名前X%的学生能够自动收到州内公立大学的录取通知,而以往高校录取中必备的全美大学入学考试成绩(ACT 或SAT),仅作为学生学术能力的辅助要求,或作为学生入学后跟踪评价的依据[19]。在实施“百分比计划”的同时,得克萨斯州设置了少数族裔学生奖学金,佛罗里达州在获得奖学金、开展活动及设立大学入学前学习准备方面对少数族裔给予优惠。

英国扩大高等教育参与行动并未降低高校录取标准,而是通过教育资源的倾斜补偿提升弱势群体学生基础教育阶段学业能力、增强他们接受高等教育意愿。该政策既未造成高等教育入学机会公平的“逆向歧视”,也有助于帮助弱势群体学生顺利完成大学学业,但从政策提供内容的实施效果来看,短期内英国过程性补偿效果明确低于美国结果性补偿效果。美国肯定性行动优先录取政策面向少数族裔设立单独招生计划,有效避免多数族裔群体对该部分教育资源的剥夺,但在客观上却降低了高校录取标准,多数族裔群体认为其造成高等教育入学机会公平的“逆向歧视”,而其替代版公立大学“百分比计划”虽然将对某一弱势群体的录取补偿转变为通过录取资源分配调节实现对学生可利用教育资源的补偿,但并未改变降低高校录取标准本质。值得一提的是,英美两国政策提供内容也在不断调整和趋同,为提升补偿效果,英国各高校也正逐步探索语境化招生模式,即考量学生社会经济和教育环境的背景数据来做出录取决策,通常是降低入学分数要求[20];美国肯定性行动在降低高校录取标准的同时,也注重弱势群体学生入校后学业能力提升,以保证其顺利完成学业。

(三)政策提供福利品的策略

1.英国扩大高等教育参与行动

多年来,英国扩大高等教育参与行动采取政府统一组织和高校自行组织相结合的方式,通过种种策略,有效实现了政策内容的供给。

(1)打造全国覆盖的工作网络。2003 年起,教育技能部(DFES)、学习与技能委员会(LSC)和英国高等教育拨款委员会共同协作,整合伙伴关系促进计划和卓越挑战计划,形成了英国政府首个统一组织的扩大高等教育参与项目,即更高志向项目(Aim higher)[21],通过提高弱势群体学生意识、愿望和成就来扩大高等教育参与。随后该项目不断升级依次进阶为全国性合作拓展网络项目(NNCO)、全国性合作拓展项目(NCOP)及通向大学项目(Uni-Connect)。目前正在进行中的通向大学项目[22]由学生工作办公室统一组织和管理,重视并鼓励不同部门间的合作,组建了29个大学共同体,每个大学共同体充分整合高等院校机构、继续教育学院、地方教育机构、地方政府部门、慈善机构、商务部门和企业等多方资源。该项目形成了覆盖全域的扩大高等教育参与工作网络,采取区域包干、协同配合的方式,各大学共同体面向本区域弱势群体学生提供大规模的扩大高等教育参与活动供给,并通过全程跟踪的活动效果评估及时反馈修正活动供给内容。此外,根据《2004年高等教育法》的有关要求,英国政府成立了独立运行的公共服务机构公平入学办公室,对高校相关招生政策和收费标准进行管理和审批,避免来自社会弱势群体的学生不因学费的变化影响高等教育公平入学[23]。

(2)加强高校活动的成效监督。根据《迪尔英报告》有关内容,英国政府要求各高校定期制订和公布扩大高等教育参与战略规划及表现数据,战略规划涵盖扩大高等教育参与的说明、目标、措施和行动计划;表现数据包括来自少数族裔、高等教育参与率较低地区学生占比情况[24],从目标制定、过程实施和最终效果三个方面全方位对高等院校落实扩大高等教育参与行动政策提出管控。从20世纪末开始,英国政府更是将高等院校在扩大高等教育参与方面取得的成绩与其教育拨款相挂钩,在分配资金时,向在扩大高等教育参与方面做得好的高校倾斜,该举措进一步促进了政策的有效实施。英国各高校整合校内招生办公室、各院系以及学生会等多方资源,充分发挥招生联络官、专家教授、学生骨干等不同群体的力量,以多样化的形式和针对性的主题,每年在高等院校或其联系的中学/第六级学院举行成千上万的扩大高等教育参与活动,在促进高等教育入学机会公平方面发挥着重要作用。

(3)构建标准统一的工作模式。因为政策实施参与主体较多,为保证各方均能围绕政策制订目标开展工作,英国政府构建了贯穿目标群体学生接受高等教育前后全过程标准化的“学生生活周期”工作模式。无论是全国统一组织还是各高校自行组织的扩大高等教育参与行动,均按照此模式框架实施。一方面,采取循序渐进的方式激发目标群体学生对高等教育的热情、协助其准备和申请就读高等院校、提升其高中科目学业成绩,这既扩大了高等教育参与,也促进了高中教育和高校教育的有效衔接,减少了目标群体学生入校后学业困难和压力。另一方面,在以上基础上从大学前期适应、大学期间学业和生活支持服务、毕业时就业指导三个方面进行了拓展,旨在通过使用新的“一体化”的方法,协助其入学、进阶、顺利完成学业和就业,如通过诊断性测试、小组讨论、导师辅导、同学帮助等方式,使学生认识到自己存在的技能和知识的缺陷并加以克服;将符合弱势群体特征的申请者作上标记,被录取后,该申请者在就读期间将获得持续的资助;在学生处于即将走出高校踏入就业之路的转型期,给学生提供职业生涯设计能力培养课程等支持服务[25]。

2.美国肯定性行动

自实施以来,美国肯定性行动在大幅提升少数族裔高等教育入学率的同时也因“逆向歧视”导致其政策的摇摆与反复。为促进少数族裔高等教育入学公平,政府和高校在推动政策的落实、调整和变革中发挥着重要作用。

(1)充分调动高校的主观能动性。美国肯定性行动主张高等院校在招生录取时要对种族进行特别考虑,要预留和各弱势群体少数族裔学生相似人口比例的招生名额。美国各高校尤其是精英高校主动探索招生及人才培养变革[26],在工作理念上率先公开倡导招生平等,部分高校还向公众宣传平等主义思想,“既欢迎拥有能力、上进心和正直的富裕的学生,也欢迎同样具备以上能力和品质的贫穷的学生”,为高校实施肯定性行动提供了思想、舆论和行动准备[27];在招生录取环节主动回应并发起对弱势群体的补偿性招生,公开声称高校肩负促进社会流动的责任,要培养“智慧且多元化的学生群体”,同时将多元化视为宝贵的教育资源,打破出身和单纯的学业成绩衡量标准,在评估弱势群体学生的入学申请时进行特别的考虑[28];努力探索个性化的操作办法,将肯定性行动的落实与高校自身的组织结构变革相结合,形成了聘用少数族裔招生官、选派少数族裔学生组织赴少数族裔社区招生、选送符合条件的弱势群体学生赴精英高中读预科等多种创新举措。

(2)不断变革力争实现利益均衡。肯定性行动虽极大地推动了美国少数族裔高等教育的发展,但政策出台以来,有关肯定性行动实施必要性的讨论却从未中断。由于高等院校的招生名额本身是稀缺性资源,在招生录取时对弱势群体学生的优待必定会损害其他群体的利益,因此,在肯定性行动实施的过程中免不了产生不同利益主体间的博弈,如少数族裔学生与主流族裔学生的博弈、少数族裔学生与主流族裔中校友子弟的博弈等。少数族裔学生与主流族裔学生的博弈致使肯定性行动历经“维权”“优待”“平等”三个不同时期,最终不再是直接采取配额制,而是将种族身份作为录取众多考虑因素之一以保证生源的多样性[29],部分公立高校更是实施了形式上不以族裔、性别作为标识的肯定性行动替代版“百分比计划”,对学生大学前所获资源进行校正,以促进高等教育入学机会公平。少数族裔学生与主流族裔中校友子弟的博弈导致高校将校友子弟认定为录取优待特征,由于校友捐赠是私立大学经费来源的重要组成部分,其对于校友子弟有特殊优待的传统,如耶鲁大学在1939年录取新生中校友子弟比例高达31.4%[30],随着私立大学在招生录取中对少数族裔优待,导致校友子弟的利益受到损害,校友捐赠资金大幅减少。经过长期的博弈,私立大学与校友组织达成一致,校友子弟与少数族裔一样,均被认为是大学宝贵的教育资源而受到优待。

(3)努力应对多元生源带来的挑战。“多元化说”虽是目前肯定性行动支持方的常用理由,但高校招收了更多非传统意义上的生源后,不得不采取各种措施应对多元化生源带来的挑战。首先,各高校逐渐形成“杂食主义”教育观念,认为生源多元化有利于处于其中的所有人,对所有学生学业成长和个人发展均具有重要的积极作用。不同背景学生带来多元和复杂的学习环境,少数族裔学生进入大学后,不仅对主流族裔学生起到激励作用,还可以增进不同族裔学生间的交流,为其未来多元化的职业生涯做准备[31]。其次,各高校进行入校后人才培养政策调整,一类是以布朗大学为代表的高校,它们在人才培养阶段面向弱势群体学生实施倾斜政策,通过少数族裔同伴咨询计划、第三世界过渡项目、为少数族裔学生提供专门宿舍等方式,在人才培养环节给予少数族裔学生特殊的活动内容、空间资源支持,可被认为是肯定性行动在学生入学后人才培养阶段的延续与发展,但是,此类做法也让主流族裔学生认为造成了学生间的分裂[32]。另一类是以哈佛大学为代表的高校,它们在人才培养阶段实施族裔融合政策,通过跨文化和种族基金会、社区对话项目、不同族裔学生混合住宿等方式,以推动校园多元化融合。最后,充分运用现代科学技术助力个性化的人才培养,比如加州大学系统采用的“自我适应技术”[33],通过全程跟踪、了解、反馈学生学习情况,及时调整学生学习内容,以使学生的大学学习与内在的个性需要相匹配。

英国扩大高等教育参与行动致力于促进高等教育入学机会公平的过程性补偿,旨在通过政府、高校和社会循序渐进的共同努力,改善落后地区高等教育参与率,让更多弱势群体学生有志于并成功接受高等教育。由于扩大高等教育参与行动涉及的参与主体多、活动开展频次高,在实施过程中需要构建全国覆盖的工作网络、实行全方位的工作监督确保各参与主体自上而下形成合力,需要打造统一的工作模式确保各项活动围绕行动计划共同目标而努力。美国肯定性行动致力于促进高等教育入学机会公平的结果性补偿,旨在通过单列招生计划、降低录取标准,扩大弱势群体学生高等教育录取率。由于肯定性行动政策提供内容饱受争议,在实施过程中既要得到各高校的大力支持、充分发挥各高校主体作用,也要不断优化调整政策内容以实现各方利益均衡,还要解决生源多元化产生的人才培养环节的一系列问题。由此可见,英美两国促进高等教育入学机会公平政策实施策略均是围绕政策提供内容而确立的,政府和高校在实施过程中均发挥着重要作用,不同之处在于,英国在鼓励活动形式多样化的同时着重强调工作模式和目标一致性,并在学生入校前后全过程应对生源多元化挑战;美国在明确统一工作模式的同时更加强调政策实施方式的多样化,仅在学生入校后才应对生源多元化挑战。

(四)政策福利筹集资金的方式

英国扩大高等教育参与行动经费来源主要分为两类:一类是政府统一组织的全国性扩大高等教育参与活动,由高等教育拨款委员会全额下拨经费并对其使用进行统一监管,下设29个大学共同体均有严格的经费使用预决算制度[34],更高志向项目在9年间累计投入经费2.5亿英镑,全国性合作拓展网络项目在2年多的时间内累计投入经费0.2亿英镑,通向大学项目截至目前累计投入经费2.8 亿英镑,在接下来第三阶段至2025年,通向大学项目将每年继续投入0.4亿英镑经费。另一类是各高校自行组织开展的扩大高等教育参与活动,其经费来源则更加多元,除政府拨款、赞助商赞助、慈善捐赠、第三方组织或企业支持外,各高校还从本科生学费收入以及教师发展培训收入中单独拨款。但无论是哪一类活动,均不向参与学生收取任何报名和参与费用,部分活动甚至承担学生往返高校差旅费。

美国政府为了鼓励高等院校在招生环节大力推行肯定性行动优先录取政策,投入大量经费对实施肯定性行动计划的高等院校给予资助[35],并对大学此项资助的使用情况加以检查,若发现某个高校在招生环节未执行肯定性行动要求,将立即停止资助,甚至撤回资助。相较于私立大学而言,公立大学肯定性行动的实施更具强制性,同时也获得了更多的经费支持。此外,由于美国大学尤其是私立大学需要收取昂贵的学费,政府、私人团体、高等学校、慈善组织等多方力量设立多项奖助学金,以资助家庭经济困难学生,虽然其中大部分资助计划和项目并不是专门为少数族裔学生设立,但少数族裔学生受益最大。

英美两国促进高等教育入学机会公平政策运行经费主要还是来自政府或教育主管部门的专项拨款以及高校学费收入内部分配,其中英国高校政策实施经费来源中政府或教育部门专项拨款所占比重有下降趋势,自身学费收入内部分配所占比重有上涨趋势[36]。英美两国的政府或教育主管部门均通过拨款,强化对各高校政策实施情况的监督。与此同时,有偿教育培训收入、社会捐赠及赞助收入等多元经费筹措渠道,大幅减少了各高校实施政策过程中对政府或教育主管部门经费投入的依赖,并有效促进了参与主体各方资源的有效整合。

三、借鉴与启示

目前国内实施的面向少数民族和农村学生的招生倾斜政策,是基于我国少数民族教育基础薄弱、城乡二元发展现状的暂时之举,配额制和降分制增加了以上弱势群体的高等院校学习机会,大幅提升了我国高等教育入学机会公平补偿效果。该政策虽然促进了少数民族和农村学生的社会升迁性流动,但并未从根本上改善少数民族和农村地区落后的教育和经济情况。因此,我国促进高等教育入学机会公平政策需要进一步优化,以实现入学机会补偿和落后地区教育状况改善的双重目标,既授之以“鱼”,又授之以“渔”。

(一)细化弱势群体识别办法,精准定位政策惠及对象

当前,我国面向少数民族和农村学生采取配额制和降分制招生,为破解高等教育资源配置的失衡提供了政策支持[37],且均有各自的惠及对象。预科班民族班面向生源地少数民族学生,西藏新疆高中班面向西藏或新疆班实际就读且在办班省市参加高考的应届毕业生,新疆协作计划面向新疆地区11个少数民族学生,国家民委专项计划面向民大附中非京籍少数民族应届毕业生,少数民族加分面向边疆、山区、牧区、少数民族聚居地区的少数民族考生。国家专项计划面向集中连片特困县、国家级扶贫开发重点县以及新疆南疆四地州学生,高校专项计划面向边远、贫困、民族等地区县(含县级市)中学的优秀农村学生,地方专项计划面向本省实施区域的农村学生。学生民族、居住地区以及是否农村户籍成为判断其是否符合相应招生类型或加分条件的主要特征。根据最大化维持不平等假设理论,教育扩张将优先满足优势阶层子女教育需求。少数民族和农村学生招生倾斜政策扩大了群体中重点中学与普通中学学生间的差距。此外,民族特征相对容易辨识,但我国已进入巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要时期,加之地区户籍改制,贫困地区和农村户籍特征的识别难度增加。因此,除了民族、地区和户籍特征外,一方面,可借鉴英国弱势群体识别办法,增加地区高等教育参与率指标科学划定实施区域,将政府看护、身体残疾等特征纳入弱势群体特征范围,确保政策惠及更多弱势群体学生;另一方面,可借鉴美国“百分比计划”,充分考查学生利用身边环境提供教育机会取得成绩情况,增加学生平时成绩在中学年级占比要求,促进更多普通高中少数民族和农村学生进入高等院校求学。

(二)调整公平政策内容供给,凸显改善地区教育导向

我国面向少数民族和农村地区学生的配额制和降分制招生政策在促进高等教育入学机会公平方面成效显著,迅速提升了两类群体学生进入大学尤其是重点大学人数比例,但美国肯定性行动作为招生倾斜政策的“前车之鉴”,其导致的“逆向歧视”不容忽视。与此同时,类似于英国扩大高等教育参与行动,我国重点大学实施的“春霖行动”“起点行动”是通过教育资源的倾斜改善落后地区教育状况,通过提升目标群体学生学业能力促进其更多、更好地进入高等院校求学。两项行动虽然参与高校较少、活动覆盖面较小,但却为我国促进高等教育入学机会公平政策的优化和调整指明了方向。因此,我国促进高等教育入学机会公平政策应实现由单一招生倾斜政策向招生倾斜政策与改善落后地区教育状况并重,并最终实现以改善落后地区教育状况为主的转变,从“输血式”促进公平转变转为“造血式”促进公平。应充分发挥教育主管部门在改善地区教育状况政策制订方面的主导作用,在配额制和降分制促进公平的基础上,通过供给大学科目课程资源、高中科目课程教学辅导,提升目标群体学生学业能力和高考成绩;通过大学体验日等活动,促进目标群体学生树立远大学习目标;通过招生宣传咨询,提供目标群体学生志愿填报、特殊类型招生等各类招生资讯,解决其关于高等院校信息不对称问题;通过提供高中师资培训,提升高中教职工科目教学和指导学生科学选科的能力;通过地区中学资源整合,促进中学间形成师资交流、课程共享、经验分享等良好互动机制;通过对活动开展情况的跟踪、评估和反馈,不断完善政策内容供给。

(三)优化公平政策实施策略,构建促进公平长效机制

在招生倾斜政策和改善落后地区教育状况行动实施环节,教育主管部门应加强顶层设计,充分激发高等院校的主体作用,强化其在促进高等教育入学机会公平过程中的责任和担当。经过多年的实践,我国招生倾斜政策的实施已积累一定经验,但改善落后地区教育状况行动才刚起步,需要进一步优化,以增强行动的持续性、有效性和覆盖面。相较于招生倾斜政策,改善落后地区教育状况行动见效缓慢,需要教育资源的持续投入、各方力量的持续推进。教育主管部门应充分整合高等院校、地方教育主管部门、第三方企业等多方资源,要求各高校定期发布此项工作计划、工作总结和经费使用情况。可借鉴英国扩大高等教育参与行动有关经验,教育主管部门既可以制订行动持续推进方案,也可以组织覆盖全国范围的改善地区教育状况行动,采取地区包干制,指定各高校负责的地区,还可以鼓励各高校根据属地或者行业形成联盟,共同负责改善部分省份或地区教育状况工作。各高校要提升对改善落后地区教育状况工作的认识,组织校内招生办公室、各院系、相关职能部门的教职工以及学生骨干等力量,在工作目标上将此项工作与自身的招生宣传工作相结合,将部分招生宣传资源用于改善落后地区教育状况;在工作内容上将提供招考信息资讯与提升学业成绩相结合,同步改善地区基础教育软硬件设施;在工作对象上将生源重点中学与地区生源较少的普通高中相结合,同时重点面向弱势群体中成绩普通学生组织活动。

(四)拓展工作经费筹措渠道,注重弱势群体全程关怀

当前,“春霖行动”“起点行动”等改善落后地区教育状况行动的工作经费均由各相关高校自行筹措。为保障政策的持续推进,教育主管部门应设立专项经费用于促进高等教育入学机会公平政策尤其是改善落后地区教育状况行动的实施,并逐步将各高校改善落后地区教育状况行动成效与其拨款相挂钩。然而,由于教育主管部门行政拨款经费数量和覆盖面十分有限,各高校仍应主动作为,在拨款的基础上积极拓展多种渠道筹措工作经费,既可以从自身学生学费收入中单独列支,也可以通过慈善机构、企业团体等寻求捐赠或赞助,还可以与现有国家大学生“奖助勤贷免补”资助体系、国家巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接等重大发展战略相关项目密切配合,努力将对弱势群体学生的关怀贯穿其入学前后全过程。前期活动开展环节,不向学生收取任何费用,有条件的高校还可以向参与活动学生发放往返差旅补助;中期报名申请、招生录取等环节即对专项计划录取或参与过活动的学生予以密切关注;后期待相关弱势群体学生入校后,在学习、生活方面加强对其关心、支持和帮助,如配套相应的助学金、开设专门的学业辅导班等,以促进其顺利完成学业、落实就业。