乡村振兴视域下失地农户返贫风险及对策研究——基于皖北平原H村的调查

褚 汉，陈晓玲

(安徽财经大学，安徽 蚌埠 233040)

2020年底我国如期完成了脱贫攻坚目标任务，乡村战略由脱贫攻坚转为乡村振兴。在乡村振兴战略下，如何防范脱贫农户返贫是当前要面对和解决的重大问题。从实践角度探究可能返贫的风险点是制定防止返贫政策的重要依据，具有重要的理论和现实意义。本文以安徽省皖北地区原贫困村H村为研究案例，通过实际走访和问卷调查，分析该村脱贫路径，探讨该村失地农户返贫的可能风险点，在此基础上，提出防止返贫的政策建议。

一、H村概况及失地农户脱贫路径

H村位于安徽省淮河流域中游，属于典型的平原地貌，地理位置相对偏僻。该村生产经营主要以小麦、玉米、水稻等粮食种植为主，兼有猪牛羊养殖，没有明显的特色产业。该村2014年被确定为贫困村，脱贫前有贫困户181户644人，贫困发生率15.37%，其中有112户460人是因失地而致贫，占该村总贫困户的61.88%，因病残致贫的占14.92%，其他原因致贫的占23.2%。本文仅聚焦于失地致贫农户，对其进行返贫风险分析及对策研究。

H村原本人均耕地较多，最多时人均耕地超过4亩，远高于安徽省平均水平。20世纪90年代初，国家重大水利工程项目大量征用该村农用土地，导致该村耕地锐降至人均1.62亩，其中失地农户人均耕地仅有0.55亩。由于平原地区土地开垦已完全饱和，失地农户无法通过开垦荒地等途径再获得农用耕地，没有了土地保障，他们生活所需只能通过种地以外的其他途径弥补。但由于缺少其他劳动技能，因此很快陷入“失地即贫困”的窠臼。

国家脱贫攻坚战略实施后，H村通过生产自救、政策救助等方式提前一年整村脱贫。2019年底该村人均纯收入达15 104元，失地致贫农户人均收入达14 054元。调查发现，失地农民脱贫路径主要有以下三个方面：

1.外出务工。H村460名失地农户中，有劳动能力的340人，其中203人外出务工，比例为59.7%。失地农户人均年务工收入10 770元，与该村人均年收入10 757元基本持平。外出务工收入对失地农户人均纯收入的贡献率76.63%，近6成的外出务工人员为全部失地农户脱贫贡献了四分之三还多的收入。

2.政策补贴。H村所有失地农户都不同程度地享受国家各种扶贫政策补贴，如种植养殖补贴、教育补助、低保金、生态补偿和养老保险金等，这些补贴以直接或间接转移支付的形式予以兑付。调查数据显示，2019年该村失地农户享受各种政策补贴累计92.23万元，人均2 026元，政策补贴对失地农户人均纯收入的贡献率为14.42%，仅次于务工收入。扶贫政策补贴是失地农户脱贫的又一主要路径。

3.生产经营。H村失地农户没有非农业的生产性经营，其生产经营性收入是农业种植和养殖收入。由于人均耕地过少，其人均种养殖收入仅为1 258元，对失地农户人均纯收入的贡献率只有8.95%，传统种养殖收入对于脱贫的贡献率很低。

综上分析可见，H村失地农户脱贫主要基于“外出务工+扶贫政策补贴+种植养殖”的综合脱贫模式，是内生能力和外部输血共同作用的结果。但种养殖收入仅占总收入的一成不到，H村失地农户脱贫过于依赖外出务工和政策补贴，脱贫路径较单一，这可能会给脱贫留下隐患。因此，在实施乡村振兴战略下，探究脱贫农户返贫风险点显得尤为重要。

二、H村失地农户返贫风险点解析

1.劳动技能单一导致内生能力不足。对H村失地农户来说，外出务工是其脱贫的决定性因素。外出务工能力一定程度上反映了贫困人口的内生能力，是持续稳定脱贫的保证，也是防止返贫的主要路径。然而，在H村失地农户外出务工的203人中，有199人从事的是短工或临工，其中98%的人虽然连续务工超过10个月，但大多中间换过几次工作，仅有2%的人连续务工时间超过一年。并且，他们的务工模式基本上都是春节后外出找工作，春节前返乡。这种短期的、临时性的工作极易受市场和企业变化的影响。加之，失地脱贫人员劳动技能的单一性，导致其在劳务市场上竞争力弱，抗风险能力差，就业状况不稳定，失业风险大。作为内生性的主要脱贫路径，依赖外出务工收入的脱贫路径有很大的不确定性和脆弱性。

2.文化程度偏低导致“造血”能力不足。调查数据表明，失地农户文化程度与外出务工比例、务工时间长短以及务工区域直接相关。H村203名外出务工人员中，大专及以上文化程度的劳动人口全部外出务工；高中文化程度的外出务工比例为88.89%；初中文化程度的务工比81.29%，小学文化程度的务工比为48.15%，文盲和半文盲的外出务工比例仅为15%，外出务工比例与文化程度高度相关。与此相对应，在连续外出务工超过10个月以上的人员中，初中及以上文化程度的占比为69.64%，小学及以下文化程度占比为30.36%。从务工区域分析，省外务工一般都是到经济发达的沿海地区，代表较好的务工质量和相对较高的收入水平。在省外务工人员中，小学及以下文化程度仅占9.40%，而90.60%的人员都是初中以上文化程度。由此可见，文化程度较高的失地农户不仅更容易找到工作，而且能在经济发展水平较好的地区持续工作。

在H村失地农户成年人口中，文盲和半文盲60人，占比17.65%；小学文化程度108人，占31.76%；初中文化程度155人，占45.59%；高中文化程度9人，占2.65%；大专及以上文化程度(包括职业教育)8人，占2.35%。可见，失地农户近一半成年人口为小学及以下文化程度。偏低的文化程度，直接影响了他们通过再学习掌握新的劳动技能，外出务工质量不高，脱贫的内生能力严重受限。文化程度偏低导致脱贫后的农户自我“造血”能力不足，就业适应性不强，这是返贫的另一个风险点。

3.过度依赖政策补贴导致内生动力不足。笔者在与失地农户交流中了解到，失地农户普遍存在依赖扶贫政策补贴的心态。相较于其他贫困农户，失地贫困户对补贴政策有更大的索偿心理，认为耕地被征用，政府给予补偿天经地义。加之近年来土地出让金和征地补偿大幅度增高且逐年增长，失地农户的受损感和土地的贱卖感也与日剧增，不断索要政策补偿成为失地农户的普遍心态。这种对政策补贴索偿心态和对扶贫政策补贴的依赖性，导致失地农户通过自身努力提高生活条件的内生动力不足。

在H村460名失地贫困人员中，252人有正常劳动能力，占54.78%，这些人失地后不能依靠自身能力维持正常生活，成为“失地即贫困”中的一员。其中有49人，既无依靠种养殖收入维持生计的条件，也无外出务工改善贫困状态的进取心，几乎完全依赖各种扶贫政策补贴实现脱贫，这与其索偿心态有一定关系。

4.扶贫政策退出后的潜在风险。国家脱贫攻坚政策可以分为长期政策补贴和一次性(或阶段性)政策补贴两种，低保金、养老保险金、生态补偿等是长期救助补贴；教育补贴、医疗救助、贫困补助等属于一次性或阶段性政策救助补贴。获得长期政策补贴的失地农户，其基本生活可以得到保障，能够维持低水平的脱贫状态。但对于那些主要依赖阶段性或一次性扶贫政策补贴的脱贫农户而言，“有政策补贴即脱贫，无政策补贴即返贫”的风险是显性的，一旦扶贫政策退出，返贫风险很快显现。前述的49名失地贫困户，因其具有劳动能力，按照规定只能享受一次性或阶段性政策补贴，他们虽然依赖各种扶贫政策补贴完成脱贫，但这种“输血式”脱贫，内含严重的返贫风险。

三、防范脱贫农户返贫的对策建议

防止脱贫农户返贫是扶贫工作的自然延续，也是乡村振兴战略的前提和基础。应多维度、全方位的提升脱贫农户自身发展动力和能力，以科学的机制和措施巩固扶贫攻坚成果，在防止返贫的基础上持续改善脱贫人口的相对贫困程度，实现乡村振兴的伟大战略。

1.做好防范脱贫农户返贫的政策调整与优化。脱贫攻坚政策补贴是失地农户脱贫的重要路径，在后脱贫时代，刚刚实现脱贫的农户想要提升自我发展能力不可能在短时期内一蹴而就，帮扶政策不可贸然退出。要谨慎做好脱贫攻坚政策的调整与优化，从政策机制上保障脱贫农户不会出现规模性的返贫。

第一，要对前期扶贫政策进行评估。全国整体脱贫后，需要对帮扶政策的适用性和有效性进行评价。对于在实践中行之有效的扶持政策应予以保留；对于经过实践证明具有长期性和普适性的政策，应逐步转化为社会保障制度，尽快形成法律，通过强制性手段保证农村社会保障制度的实施；对于少数实践中被证明效果不佳的政策，随着脱贫攻坚成果的取得须逐步退出。在这个过程中，要注意政策的稳定性和连续性，避免因政策波动导致脱贫农户收入受到过大影响，引发脱贫户的情绪波动，造成不应有的矛盾与对立，确保脱贫攻坚成果不滑坡。

第二，政策扶持力度在乡村振兴战略下只能加强不能减弱。要对各类扶持政策补贴按照脱贫救急型和发展保障型进行分类梳理，政策扶持要从脱贫救急型向发展保障型转变，逐步减少救急型帮扶政策，加大发展保障型政策；增大政策救济力度，特别是提高农户自身发展能力的帮扶力度。对于特殊原因脱贫的农户，如失地农户可以设立专项基金或制定针对性救济政策，增强政策补偿的公平性，降低已脱贫农户的索偿预期。

第三，目前的脱贫只是按照脱贫攻坚标准的脱贫，解决的是绝对贫困问题，随着社会经济发展，还存在相对贫困的问题。在扶持政策结构调整中，应以不减少政策投入为前提，帮扶政策要逐步转移到提高农村社会保障水平，确保脱贫后的农户随着社会经济发展同步发展，总体上能够保持收入持续增长，逐步缩小相对贫困。要探索建立乡村新型社会公共服务体系和社会保障体系，为脱贫村和农户提供具有稳定感、幸福感的新型乡村社区化生活，在防止返贫的基础上，逐步解决相对贫困问题。

第四，加强精准帮扶。应清醒认识到扶贫工作的长期性和复杂性，强调保持扶贫政策五年不变。要将帮扶政策用好，防范返贫风险，精准识别和精准帮扶尤为重要。在乡村振兴战略下，建立精准监测和针对性帮扶政策的落实机制，对脱贫攻坚阶段建档立卡的农户予以持续跟踪监测；对于遭遇突发事件的农户(如因病因残)，救急型扶持政策可以适时延长，避免政策退出后，脱贫户濒临返贫边缘成为临界户，甚至返贫户。同时，还应制定出台针对脱贫边缘户、临界户的帮扶政策，为可能返贫的农户从政策上兜底，消除返贫风险。

2.强化脱贫农户自我“造血”能力。解决脱贫农户自我发展能力不足，是扶贫政策“输血”后解决脱贫农户“造血”功能重建的关键。脱贫农户的“造血”能力更多源自农业生产价值链的延长，根本出路在于农业产业化和现代化。“造血”能力重建分三步：

第一，培育脱贫农户的个人“造血”能力。失地农户脱贫第一路径是外出务工，因此要把解决脱贫农户外出务工技能问题作为“造血”功能的第一步。市、县、乡镇三级政府要把开展专项技能培训作为首要任务来抓，可由市乡村振兴局牵头，评估、遴选出适合当地经济特点、易于农民务工就业的专项短期培训；由市、县工会和中职、高职技工学校，按照“分层次、讲实用、重效果”原则，常年为农民免费举办各类短期务工技能培训，通过系列针对性专业技能培训，让失地农民快速掌握1-2项具体的谋生手艺，增强农民外出务工的就业能力和抵御就业市场风险能力，在持续保障人均纯收入的前提下，进一步拓宽农民经济收入渠道，不断增加工资性收入，提升自我发展能力，弥补脱贫农民普遍存在的“自我发展能力不足”的短板。

第二，培育乡村集体经济的“造血”能力。按照《乡村振兴促进法》提出的“发展壮大农村集体所有制经济”要求，脱贫后的乡村要将扶贫资金更多的用于增强乡村集体经济发展能力上，提高产业扶贫的可持续发展能力。脱贫地区一定要立足当地特点与优势，利用配套政策，重点发展具有乡村特点的集体经济，夯实以自然资源为特色的产业基础。以市场化资源配置为前提，结合每个村优势，因地制宜培育特色加工业和服务业，发展农产品深加工、乡村休闲旅游和农村电商，推动长效扶贫产业向“互联网+农业”发展。推动扶贫产业由短平快为主的特色种养产业，向二、三产业为主导的现代农业产业体系发展。

第三，探索、培育具有当地特色的乡村振兴模式，从源头上解决贫困问题。通过发展乡村集体经济和农民合作社，帮助乡村产业带头人组建“合作组织+农户”的农业生产合作社模式，利用国家扶持政策，组建以村集体经济为主的“政府部门+合作组织+农户”的专业扶贫合作社模式，积极探索符合本地特色的乡村振兴路径与模式，提升乡村经济发展水平。培育脱贫地区新型经营主体和脱贫带头人，完善产业扶贫等减贫机制，推动龙头企业、批发市场和电商平台与脱贫地区形成稳定的市场产销关系，推进消费扶贫，在增加农户工资性收入的同时，增加农业生产经营性收入和财产性收入，为稳定增加收入提供保障，从根本上脱贫。

3.增强教育防范返贫的保障能力。要把人才培养作为防止返贫和乡村振兴的关键，汇聚全社会力量，强化乡村振兴人才支撑。进一步加大乡村教育投资，科学布局农村学校，配强师资力量，持续改善乡村教育，提高乡村整体教育和文化水平。据实地调查发现，在众多扶贫政策中，教育扶贫政策是执行最好、最受欢迎、效果最明显的政策之一。要充分利用多种渠道，扩大对脱贫村和脱贫人员的教育投入，通过针对性奖励政策，鼓励和支持中、高职业教育，提高农户务工就业能力和创业能力。积极引进、留住文化程度较高的乡村产业带头人，鼓励外出务工的农民工、大学毕业生和退休人员返乡参与乡村振兴，通过巩固脱贫攻坚成果，持续稳定脱贫人才队伍。教育防范返贫既要“扶智”又要“扶志”。习近平总书记指出，要摆脱国家和区域的整体性贫困，应该首先摆脱意识和思想上的贫困。教育帮扶要将扶贫与“扶志”“扶智”相结合，提振农户信心，提高农民智力，补齐脱贫农户的“精神短板”和“能力短板”，激发其内生动力。建立脱贫人群心理健康服务体系，帮助他们在经济上脱贫以后，在精神和心理上也同步脱贫，真正割断贫困的代际相传，打破阶层固化。只有脱贫农户在精神上、心理上、能力上都脱贫了，才能根本上消除返贫风险。

4.完善防止返贫的工作机制。加强顶层设计，建立防止返贫工作的阶段性目标和实施方案。结合当地乡村振兴战略和“十四五”规划，根据各村特点实事求是地制定防止返贫实施方案，使整个防止返贫工作有章可循。统筹各级政府之间的协调，包括政府与社会各参与主体以及非政府组织之间的协调。加强脱贫人口动态监测，建立“互联网+返贫风险监测”网络平台。推进脱贫人员建档立卡信息与不动产登记、低保、公安系统等信息的衔接，构建返贫风险监测预警体系，加大对脱贫户的跟踪和动态监测，完善脱贫农户基本信息，并对家庭人员进行动态监测和返贫风险分析，及时掌握最新情况。同时加强对防止返贫工作的科学评估、监督与考核，保障防止返贫工作有效实施。