后脱贫时代农村公共服务供给优化的现实进路

于国萍

(山西农业大学 马克思主义学院，山西 太谷 030801)

随着2020年全面脱贫目标的实现，我国如期完成了消除绝对贫困的艰巨任务，迈入了着力解决相对贫困的后脱贫时代。农村公共服务是提升农村居民生活水平、维系社会公平公正的重要基石，构建科学合理的农村公共服务供给体系具有深远意义。然而，进入后脱贫时代以来，最初以解决生存性贫困、原发性贫困为出发点的农村公共服务供给已难以满足农村居民日益增长的物质、文化、教育、医疗等多方面需求，供给不足成为农村相对贫困的显著表征。2021年中央一号文件明确提出要“提升农村基本公共服务水平”，“建立城乡公共资源均衡配置机制”[1]，并从养老服务设施、公共就业服务机构、城乡公共文化一体建设等方面给出具体要求。农村公共服务供给应遵循何种逻辑导向？又该如何改革和优化以适应新时期反贫困治理需要？鉴于此，厘清农村公共服务供给制度的演进特征，进一步探究后脱贫时代农村公共服务供给优化的内在逻辑与现实进路，对于建立健全农村公共服务供给体系具有重要意义。

一、文献回顾与问题提出

正确理解公共服务的概念是建立健全公共服务供给体系的前提。19世纪后半叶，德国社会政策学派代表人物阿道夫·瓦格纳首先提出“公共服务”的概念，学术界就此开启了公共服务相关理论的研究。近年来，学者们对公共服务供给内涵与外延做了大量探索性研究，基于不同研究需要提出了不同的见解。笔者认为，公共服务是指“提供公共产品和服务”，其目的和核心在于为公众参与社会政治、经济及文化生活创造条件。农村公共服务是指政府及有关部门为农村居民提供的公共产品和服务，涵盖农业基础设施、农村公共文化、农村公共教育、农村医疗卫生等多个方面，这也是政府在农村地区发挥其公共职能的关键所在。受我国国情及经济发展因素的影响，再加上供给区域和供给对象的特殊性，农村公共服务成为我国公共服务体系中最薄弱、最落后的一部分。因此，以农村公共服务建设为重点和突破口，推动农村公共服务供给优化，成为目前全社会最关心、最迫切需要解决的现实问题。关于农村公共服务供给方面的研究，学术界涌现出许多颇有实践价值和理论意义的研究成果，主要集中在以下三个方面。

一是农村公共服务供给的体制机制研究。基于农村公共服务的供给机制，杨远根在论证基本公共服务与乡村振兴之间高度协调关系的基础上认为，由于我国农村公共服务历史欠账多，城乡公共服务发展不平衡、不充分的问题依然突出[2]。林万龙在分析中国农村公共服务政策变迁的基础上，通过一般性的公共产品供给制度对农村公共产品供给加以界定，认为从整体情况来看，农村公共服务的供给水平不断提升、供给政策不断完善，但城乡之间的供给差距仍在继续拉大[3]。范逢春等通过论证得出，政府决策者的主观认知和判断对农村公共服务的供给政策和供给效率有着直接影响[4]。姜晓萍等在剖析基本公共服务供给对城乡收入差距影响机理的基础上发现，地方政府“城市偏向”的公共服务供给机制是导致农村公共服务严重短缺的重要原因，加大了城乡居民基本权利的差异[5]。

二是农村公共服务供给现存问题的原因分析。正如阿马蒂亚·森所认为的那样，对贫困问题和贫富差距问题的研究要建立在对“权利”分析的基础上，这是不可回避的[6]。蔡潇彬认为，中国政府通过其权威体制为社会发展提供基本公共服务的同时，也会考虑“注意力与服务成本、有效控制与适度发展”的关系问题，使得权威体制与有效治理二者之间难以“同时实现”[7]。许经勇认为：农村公共服务供给存在的问题是多种因素共同作用的结果，其中，政府公共职能缺失是一个重要原因；要从根本上解决农村公共服务供给矛盾，必须明确政府的主要职责和主体地位[8]。张晖从城乡基本公共服务均等化与地方经济发展水平之间关系的视角切入，认为导致农村公共服务供给效率低下的原因既在于城乡公共服务供给政策之间难以有效对接，也在于城乡公共服务均等化水平与地方经济发展水平不成正比[9]。

三是农村公共服务供给与贫困之间关系研究。大多数学者认为，高水平的公共服务供给可以降低贫困发生率，对于贫困群体摆脱贫困具有正向的积极作用。左停等对深度贫困地区基本公共服务的减贫机理进行了分析，认为基本公共服务质量的提升既可以帮助贫困人口打破内在局限和外部困境，直接改善贫困人口的生存条件，也可以为贫困人口的未来发展提供了无限机遇和可能[10]。毛铖对精准扶贫与农村公共服务的复合关系进行了探讨，发现精准扶贫与农村公共服务之间紧密关联，二者之间的关系稳定贯穿于精准扶贫的全过程，体现在时空维度趋同与叠加、行动机制的勾连与契合、主客体的互为与重合、目标任务的一致与融合等方面[11]。熊兴等立足于实证研究，综合运用多种分析方法得出，公共服务供给质量和供给数量的提升可以减少农村贫困发生率，对脱贫具有明显的正向激励作用，对取得脱贫攻坚战的胜利具有重要的现实意义[12]。

综上所述，通过对农村公共服务供给机制以及减贫机理研究成果的检视发现，学术界对农村公共服务的供给现状、供给特征及存在的问题进行了比较全面的研究，形成了较为完整的理论框架，而对于后脱贫时代这一大背景下农村公共服务的研究则相对欠缺，对于农村公共服务供给体系建设在减贫战略中的逻辑导向仍缺乏深刻的认识。对此，本文着重考察了减贫历程中农村公共服务供给的演进特征与后脱贫时代的现实情况，深入挖掘农村公共服务优化的核心理念与内在逻辑，并在此基础上进一步探讨农村公共服务的优化路径，以期为农村公共服务高质量供给提供理论参考。

二、农村公共服务供给的演进特征

农村公共服务供给始终是中国共产党高度关注的民生问题。改革开放以来，在计划经济向市场经济转型的过程中，我国农村公共服务的发展呈现出从“局部聚焦”到“整体性关怀”、从“一元主导”到“多元合作”、从“粗放型供给”到“精细化治理”的演进特征。进入后脱贫时代，现有的农村公共服务供给体系、供给格局、供给结构暴露出诸多弊端，原有的制度安排已然难以满足新时期农村社会的发展需要，将农村公共服务体系建设纳入新时期反贫困治理框架迫在眉睫。

(一)减贫历程中农村公共服务供给的演进特征

1.从“局部聚焦”到“整体性关怀”，农村公共服务均衡发展问题得到一定程度的解决。经济学家罗斯托认为：当经济发展水平处于起步阶段时，政府部门对公共服务的投资范围受经济因素的影响而重点聚焦于社会局部；等经济发展进入成熟阶段，政府投资的范围会由“关注局部”转向“关注整体”。这种“整体性关怀”不仅体现在无形的公共产品(如教育、医疗等)和有形的公共产品(如水利、铁路等)供给上，还体现在不同区域和不同群体享有的公共服务的均衡性上。其一，新中国成立初期，我国推行以工业为主导的非均衡发展模式，带有城市偏向的公共服务供给使农村居民与城市居民所享有公共服务的质与量存在巨大差异，农村居民尤其是农村贫困人口享有的公共服务远远落后于城市居民。为此，国家采取一系列有利于农村公共服务发展的措施，使得农村公共教育、医疗卫生、劳动就业、社会保障、公共文化等各项基本公共服务水平得到明显提升。其二，受经济发展起点和自然资源禀赋差异的影响，我国区域间公共服务供给呈现出阶梯形态。通过对比不同区域公共服务的发展状况，不难发现：越是富裕的地区公共服务供给越趋于完善，农民享有公共服务的渠道多元且有保障；相反，越是贫困的地区农村公共服务越亟待健全，农民群体应享有的公共服务较为欠缺。对此，各级政府因地制宜制定公共服务发展纲要，在推进区域公共服务均衡发展方面作出了不懈努力。其三，人人享有基本公共服务是我国经济社会发展到一定阶段的必然要求，农村贫困人口享有的基本公共服务覆盖面及公共服务质量更是人民生活是否得到明显改善的重要标志。为使改革发展成果惠及全体人民，扶贫政策从最初笼统的政策扶贫转向具体的因人因地施策，这提高了农村居民尤其是农村贫困群体享有基本公共服务的可及性。

2.从“一元主导”到“多元合作”，农村公共服务协同供给格局基本形成。社会公共职能是国家职能的基础，为全社会提供公共服务是政府的主要职责和任务[13]。在我国公共服务发展的初始阶段，中央和地方政府承担着农村公共服务供给的主导责任，呈现出以政府为主导的“一元化”的单一供给特征。十一届三中全会之后，随着农民、农村自治组织以及社会组织对农村公共服务供给意愿的日趋强烈，政府主导型供给模式开始向政府、市场、社会合作的多主体供给模式转变，逐步形成了多元主体协同供给格局。一是在基本公共服务领域引入市场机制，如在公路、电力等农村公共基础设施建设上实行政企分开，进行公司化的有益探索。二是注重发挥农村社会组织和社会成员的重要作用，使其逐步成为公共服务的重要提供者，并在政府的监管下逐步提供更加规范化和制度化的公共服务。

3.从“粗放型供给”到“精细化治理”，农村公共服务靶向供给模式逐渐形成。我国公共服务经历了从理念形成到顶层设计再到具体操作的发展历程，与这一历程相伴随的是，农村公共服务在供给内容上从“粗放型”笼统供给模式转向“精细化”靶向供给模式。党的十八大以前，扶贫方式多为“粗放型”扶贫，扶贫虽与农村公共服务存在联系，但此种关联及其作用有局限性。党的十八大之后，随着精准扶贫与农村公共服务发展目标的紧密融合，农村公共服务供给以满足人民需求为中心，积极回应人民对高质量的美好生活的追求。一是在政策制定上不断细化、精准化。农村公共服务以供给侧改革为突破点，服务内容进一步明晰化与精准化，既包括道路、电网、水利等各类基础设施，也包括教育、医疗卫生、劳动就业等直接性服务，涵盖了农民生产生活的各个方面。二是做到“供与需”的精准对接。为满足人民对公共服务个性化和多样化的需求，农村公共服务在制度创新和技术发展等因素的催化下，确立“动态目标”和“精准靶向”，打破以往供需信息不对称的弊端，以此提高服务效用，维持供与需的高效能平衡。

(二)后脱贫时代农村公共服务供给现状及存在问题

进入后脱贫时代，全国人民的温饱问题已经得到彻底解决，社会主要矛盾发生显著变化。党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[14]对于农村社会而言，这种矛盾则集中表现为公共服务的供给与农村居民的需求之间的矛盾。一是从供给体系来看，在相当长的一段时间内，“效率优先”的发展思想严重影响着公共政策的制定和实施，“先富带后富”的梯度发展战略成为尽快提升国家综合实力的现实选择。随着我国新农村建设和新型城镇化建设的持续推进，农村基本公共服务和非基本公共服务不断丰富和发展，但仍面临着比较严重的供给失衡问题。如何改善与历史、资源、社会身份和其他因素伴生而来的供给失衡问题，是后脱贫时代农村公共服务面临的巨大挑战。二是从供给格局来看，随着服务型政府建设的深入推进，农村公共服务供给不仅依靠单一的政府供给主体，其他非政府主体力量也得到一定的发展，各主体之间协同供给的趋势越来越明显，但多元网格化供给格局尚未形成。如何推进多供给主体从分散走向协同、从碎片化走向多元化，是实现农村公共服务供给可持续发展的关键所在。三是从供需结构来看，随着农民生活质量的改善以及农村居民收入水平的提高，农村居民对公共服务的需求呈现精细化、多样化的特点，其需求结构已然从“保基本”升级为“提质量”的阶段。但目前单一、粗放的供给特点，使得农村公共服务在“需求结构升级与供给低水平之间、多样化需求与单一供给之间”的矛盾越来越突出。农村公共服务的供给方式和供给能力远远不能适应迅速变化的公共服务需求，供给端与需求端不对接的问题亟待关注。

三、后脱贫时代农村公共服务供给优化的内在逻辑

基于后脱贫时代农村公共服务供给现状及存在问题，结合现阶段我国社会主要矛盾以及历史发展方位的变化，农村公共服务供给应遵循何种逻辑导向，这是后脱贫时代必须面对的一个现实问题。这一内在逻辑应包含发展理念、政策环境、发展目标等内容。笔者认为，必须坚持以人民为中心的发展理念，立足于后脱贫时代的发展背景，将公共服务纳入农村发展框架中，确保农村公共服务供给优化有据可循、有路可行。

1.坚持以人民为中心的发展理念。塞缪尔·亨廷顿认为，人民的态度决定了现存制度的可行性：如果人民默认现存制度，就会为社会提供一个稳定的发展基础；相反，则会成为社会革命的载体和根源[15]。农村公共服务供给亦是如此，必须充分尊重人民的主体地位。党的十六届三中全会提出要“坚持以人为本”，“促进经济社会和人的全面发展”，着力解决制度缺陷、保障不足等问题，使人民在遭遇生活困境时免于陷入绝望境地，这是中央文件首次提出“以人为本”的原则。党的十七大高度关注与民生相关的教育、就业、医疗、社会保障等问题，进一步强调了坚持以人为本推进社会各项建设的重要性。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把宏大叙事和微观生活结合到一起，把国家发展与人民群众的实际生活紧密联系在一起，这样的定位对公共服务发展起到了重大推动作用。进入后脱贫时代，农村公共服务供给是涉及数亿农民切身利益的重大工程，是关乎我国现代化全局的关键性问题。完善和优化农村公共服务体系，必须坚持以人民为中心的发展理念，真正贯彻落实党和国家在新时期的战略决策，真正建立健全农村公共服务供给体系并发挥它应有的功能和作用。

2.立足于后脱贫时代的发展背景。列宁指出，在分析任何一个社会问题时，马克思主义理论的绝对要求，就是必须将其限定在一定的历史范围之内。社会发展阶段和经济水平的变化必然带来政策制定与执行的环境变化。从后脱贫时代的宏观视角来看，在全面脱贫之后，中国进入全面实施乡村振兴战略的关键时期[16]，我国反贫困治理将在脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的基础上，以某种新样态接续推进。为应对这一重大的历史转变，迫切需要以优化农村公共服务供给为重点和突破口，为农村、农业的发展提供必要的现代化基础设施和公共服务。从后脱贫时代的微观需求来看，根据马斯洛需求层次理论，人的需求存在着由低层需求(生存温饱需求)向高层需求(自我实现需求)的过渡，与全面建成小康社会相伴随的正是人的需求和动机向更高层次的变迁升级。人民群众的物质性需求随着社会经济、政治、文化的发展而呈现下降趋势，人的精神性需求与社会性需求则逐步提档升级。在实施一系列的惠农政策和扶贫措施之后，农民群众不再局限于生存温饱需求，对农村教育、医疗和社会保障越来越重视。为促进广大人民群众尤其是贫困地区人民的全面发展，必须接续推进农村公共服务供给，带领广大农民群众朝着共同富裕的目标前行。

3.实现共同富裕的发展愿景。共同富裕是社会主义的本质要求，也是全国人民的共同期盼。“共同”一词并非同时同步、整齐划一，而是涵盖城市与乡村全体人民在内的“共同”，是在追求“人的全面发展、社会和谐稳定”基础上的“共同”。“富裕”并非少数人经济上的富有，是全体人民物质与精神的同步发展，是“质与量”的同步提高。为实现共同富裕的发展愿景，接续推进农村公共服务体系建设至关重要，直接关乎农民对这一发展目标的认可度、满意度。目前我国处于社会经济快速转型的关键时期，城乡二元结构造成的不均衡问题使得农村教育资源相对匮乏、农村医疗资源供给不足、农村社会保障体系比较脆弱等，农村居民难以共享改革发展的成果。接续推进农村公共服务建设，就要更加注重农村发展的内涵质量与农村社会的公平正义，切实解决好农民最关心的现实问题，使改革发展成果更好惠及全体人民，增强农村居民对共同富裕这一发展愿景的认可度和满意度。

四、后脱贫时代农村公共服务供给优化路径

后脱贫时代的阶段性特征决定了农村公共服务供给优化不是一蹴而就的过程，需要合理把握现阶段的发展定位和农村公共服务的价值定位，突破农村公共服务供给的体制机制瓶颈，充分发挥政府在公共服务中的主导地位和核心作用，实施农村公共服务均等化政策下的差异性供给。

(一)准确把握农村公共服务的时代定位、价值定位

合理定位是推动事物发展的关键。随着后脱贫时代的到来，要及时转变农村公共服务供给理念，避免机械地沿用绝对贫困时期的公共服务供给思路，重点在于准确把握农村公共服务的时代定位及价值定位。首先是把握后脱贫时代这一农村公共服务的时代定位。随着2020年全面建成小康社会，中国扶贫工作进入“后半程”，“开始从摆脱以生存为核心的绝对贫困，转向缓解相对贫困实现共同富裕的新的历程”[17]。为了契合贫困治理转型的新要求，农村公共服务作为国家公共服务体系的有机构成，要转变供给理念及思路，抓住全面实现乡村振兴的时代契机，吸收借鉴我国基本公共服务发展的经验，推进农村公共服务进一步发展。其次是把握农村公共服务的价值定位。优化农村公共服务供给是实现共同富裕的重大举措，与目前我国农村居民对美好生活的期盼高度契合，是实现共享发展成果、铺筑人民幸福路径的必然举措。同时，农村公共服务供给问题与“三农”发展紧密关联，事关农村社会建设的方方面面。应坚持把解决好“三农”问题作为农村公共服务供给体系建设的重点，推进农村公共服务与农业农村现代化要求相匹配，充分认识农村公共服务对于全面建设社会主义现代化国家的战略作用及重要意义。

(二)突破农村公共服务机制体制瓶颈

探索后脱贫时代农村公共服务优化的现实路径，必然要突破农村公共服务在供给主体、供给决策和供给内容上的体制瓶颈。第一，整合供给主体，推进农村公共服务供给多样化。多元主体协同供给是我国农村公共服务供给的基本方向和普遍共识。政府在发挥其领导和规划职能的同时，要充分激发非政府组织、农村自治组织、私人机构和第三部门的活力，整合以基层政府为主的内部性力量和非政府供给主体的外部性力量，给予多元主体充分的信任，使其为农村社会提供更优质的公共服务，实现多元供给主体的一体化发展。第二，完善供给决策机制，助推农村公共服务供给民主化。根据农村群众对公共服务的需求变化，进一步调动农民参与公共服务的积极性，逐步建立“自上而下”与“自下而上”相结合的农村公共服务供给决策机制，为广大农民参与农村公共服务决策创造条件。既要在公共服务供给决策中引入农民需求表达机制，以农民需求为导向，拓宽协商参与渠道，将公共协商融入农村公共服务供给前、供给中、供给后的全过程；又要通过协商实践活动，让农民群体真正参与到公共事务的建设之中，不断提升协商主体自身能力建设，推进农村公共服务供给的民主化水平。第三，优化供给内容，推进农村公共服务供给合理化。受区域经济发展水平、农村公共服务原始供给基础等因素影响，农村公共服务的供给内容和供给结构有待进一步调整。要促使农村居民享有更多公共服务，关键在于落实农村公共服务标准化建设和均衡化发展[18]。要以国家关于农村公共服务建设的最低标准为底线，综合考虑各地区的经济发展状况，对农村贫困地区重点帮扶、优先建设，制定符合地方标准的公共服务建设方案，推进城乡公共服务一体化发展。

(三)实施农村公共服务均等化政策下的差异性供给

均等化供给政策是完善农村公共服务供给的制度基础。公共服务均等化是在综合考虑各区域发展情况的基础上，结合社会的经济发展平均水平，将包括区域差距、城乡差距及群体差距在内的不均衡发展状态控制在合理的范围内，从而使不同区域、不同经济收入水平的人民共享经济发展成果。一是要在系统解决农村公共服务制度障碍上下功夫。目前基本公共服务均等化的实施主要以各种地方性的政策和决定为主体，但与农村公共服务的实际发展需求相对照，我国农村公共服务的相关法律法规尚未得到完善。应当以立法为先导，在公共服务供给主体、供给模式、供给类型等方面制定可行的法律法规，推动农村公共服务的法治化建设，为农村公共服务均等化创造良好的外部环境。二是要提高农村公共服务的财政投入比重。公共服务作为公共财政的一项重要支出，其供给水平和保障水平必然随着公共财政状况的改善而有所提高。要在建立财政投入的长效保障机制上下功夫，进一步优化公共财政支出结构，提高农村公共服务支出的比重，增强基层政府公共服务保障能力。

就全社会层面来看，提高公共服务均等化的政策效率，关键在于推进均等化政策下的差异性供给，其重点工作是补后发地区、补重点人群[19]。其一，补后发地区。在农村教育、医疗、就业和社会保障等基本公共服务实现全覆盖后，应充分考虑区域定位、产业发展需求和经济社会发展水平，加大中央财政转移支付力度，探索性地建立“先富帮后富”的转移支付制度，强化对农村及边远、贫困、少数民族地区的扶持力度，推动后发地区和经济薄弱地区的基本公共服务发展建设。其二，补重点人群。进入后脱贫时代，我国社会主要矛盾的变化并没有改变我国农业人口占大多数这一现实情况。在农村尤其是农村贫困地区仍然存在一部分低收入群体，他们除了享有军事、国防、外交等一般意义上的公共服务外，在享有文化、医疗、教育等公共服务方面面临诸多障碍，这直接限制了农村居民尤其是农村相对贫困群体自身素质的提升。因此，各级政府应鼓励和引导基本公共服务资源向农村延伸，在政策层面和实践层面着力补齐面向农村低收入群体的基本公共服务短板，着力提升面向农村低收入群体的公共服务水平。