市域社会治理现代化面临的法律问题与路径探索

吴停停，陆伟明

(1．皖西学院 法学院，安徽 六安 237000；2．西南政法大学 行政法学院，重庆 400000)

2018年6月4日，在延安干部学院新任地市级党委书记培训示范班开班式上，中央政法委秘书长陈一新首次正式提出“市域社会治理现代化”的概念，“加快推进市域社会治理现代化”亦是党的十九届四中全会提出的行动目标。2019年全国市域社会治理现代化会议进一步提出，推进市域社会治理现代化要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，以开展市域社会治理现代化试点为抓手，探索具有中国特色、市域特点、时代特征的社会治理新模式。随着政策的推进，全国各地开始推动市域社会治理现代化进程，其中的法律问题也逐渐凸显。

一、市域社会治理现代化面临的法律问题

市域社会治理现代化强调法治保障、德治教化、自治为基和智治支撑，在推进过程中面临的法律挑战表现在三个方面：

(一)市域法律制度不健全

第一，我国《立法法》第七十二条第二款赋予了设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化等方面制定地方性法规的权限，但其内容具有高度概括性和不确定性以及许多模糊之处：一是“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”的具体范围不明确，特别是“城乡建设与管理”，其与市域社会治理现代化建设密切相关，实践中设区的市往往因为法条规定的具体范围模糊而“不敢”制定相关地方性法规。二是法条中的“等”字如何理解，无论是理论界还是实务界均存在诸多争议，这不利于推进市域社会治理现代化。[1]

第二，地方性立法的可操作性问题成为地方立法难以突破的“围墙”。在市域社会治理现代化推进过程中，地方性法规要想取得预期效果，必须要立足本地区经济和社会发展的实际，遵循成本最小化以及效益最大化原则。[2]随着文明城市的推进，各大城市相继出台文明行为促进条例，目前已有40多个城市或地区颁行了类似地方性法规。从本质上，文明行为立法的终极目标是凝聚社会共识，使公共道德上升为法律约束，初心是促进市域社会治理现代化。但对比多个城市文明行为促进条例发现，内容大同小异，其中多个条款将道德问题直接上升为法律，并约定了处罚措施，这在现实中往往会面临操作难、取证难、处罚难等诸多问题。加上各个执法部门之间相互推诿，以至于法律条款最终成为摆设，缺乏预期的可操作性。

(二)社会矛盾化解机制不畅通

第一，在当下市域社会治理实践中，网格化管理的法律地位不明确，网格员的很多工作无法顺利开展，群众配合力度不够。主要表现为两个方面：一是网格员的聘任没有统一标准，有的地区采取志愿者模式，自愿承担网格员这一职位，有的地区采取向社会公开招聘的模式，导致网格员素质参差不齐；二是对网格员的福利待遇没有明确标准，没有规定网格员的晋升空间，导致网格管理员的工作热情并不高。

第二，市域检察机关提起公益诉讼的总量较大，但范围受限。首先是刑事附带民事诉讼占比高达64%，这些案件中的一部分是可以通过普通刑事附带民事诉讼得以解决，但在实践中却往往通过独立的公益诉讼程序解决，这其实是司法资源的一种浪费。其次是公益诉讼案件分布领域不均衡。最后是地区发展不平衡，有些城市检察机关还存在立案空白，加上某些基层检察机关办案人员缺乏公益诉讼方面的经验，导致检察机关提起公益诉讼这一职能并未充分发挥。以上这些结构性问题会限制检察院公益诉讼制度的健康发展，使这一制度化解社会矛盾的功能也受到限制，最终影响市域社会治理现代化进程。

(三)现代科技运用不充分

第一，随着网络的普及，新型网络犯罪层出不穷。网络空间相比现实空间更具有吸引力和诱惑力，犯罪分子抓住网络的虚拟性以及人们的消费心理，利用网络实施诈骗、盗窃等犯罪行为。[3]近年来，市域检察机关办理的网络犯罪案件数量大幅上升，已经初步显现出犯罪的“摩尔定律”，①网络犯罪数量逐年增长，年增幅高达34%。从犯罪的总体数量以及犯罪类型构成来看，网络犯罪占到犯罪总数的三分之一，已然成为第一大犯罪类型。

第二，网络法律风险应对不足。E时代的来临，网络公众事件大量涌现，公众参与的便利性提高。但在评议公众事件时，非理性的声音也比较多，大多数网友都是在对事件不了解的情况下进行评论，且传播的速度极快。例如，重庆万州公交车坠江事件中，随着相关视频的不断爆出，社会公众几乎“亲历”了整个事件。一时间，全社会都开始关注公交车的司乘关系、公交司机的保护措施等问题。一个小概率的极端事件发生，似乎只要“社会戾气”在受众中蔓延，市域相关部门就会关注问题并采取相应的措施。总之，随着信息网络的发展，应对网络法律风险治理能力已然成为市域执法部门的“验金石”，也是提高市域社会治理现代化的重要途径，但目前这种能力尚待提高。

第三，城市公共法律服务平台在推动市域社会治理现代化进程中发挥着重要作用。公共法律服务区别于有偿的法律服务，其主要特征在于公共性和普惠性，主要内容包括但不限于法律咨询、法治宣传、法律援助、公证、人民调解等。市域公共服务平台在运行中仍然存在一些突出问题：首先是平台管理和运行机制不健全，大多数城市的公共法律服务平台建设仍处于探索阶段，其中政府的管理以及运营机制尚不完善，实体、热线、网络三大平台联动机制不够通畅，与市民实际需求存在差距。其次是公共法律服务供给不足，人员太少，范围太窄，不能及时掌握市民的法律需求。最后是公众对于公共法律服务参与度低，究其原因，主要还是公众对公共法律服务平台的概念以及运行并不了解，缺乏主人翁意识。

二、完善市域社会治理现代化法律问题的路径探索

针对前文提出的市域社会治理现代化进程中出现的法律问题，在参考借鉴各地有益经验的基础上，笔者提出了以下完善路径：

(一)健全市域法律制度

为了有效解决《立法法》第七十二条第二款关于设区的市在制定地方性法规的事项上存在的模糊之处，需要厘清设区的市立法权限范围。首先，肯定式列举就是要明确上述三个方面事项(城乡建设与管理、环境保护与历史文化保护)的具体范围。其次，需要以否定式排除的方式来规范哪些立法权是设区的市绝对不能“染指”的事项。②

市域在立法过程中，除非确有必要采取“宜粗不宜细”的方式外，应当普遍奉行“能细则细”的立法原则。凡能够在法规中明确的，尽量予以明确，能够具体的尽量具体，尽量减少二次立法、三次立法。在立法时，应尽量避免“鼓励”“严重”“重要”“提倡”等模糊性表述，对于行政级别必须表述清晰，不能有模棱两可之处。除此之外，立法后评估是地方市域立法工作的重要环节，不仅为今后法规更新修改提供可靠依据，也在很大程度上提高了地方立法的民主性、科学性和可行性，最终使立法活动在实施单位、立法机关与社会之间形成良性互动，以达到提高地方立法质量的目的。

(二)探索新型社会矛盾化解机制

制定相应的网格管理法规，明确网格管理员的法律地位以及相关职责，给予网格化管理法律支撑。例如，安徽省黄山市出台了《黄山市城乡网格化服务管理暂行规定》，进一步规范网格化服务管理。[4]除此之外，对于市域社会矛盾化解，需要强化德治教化功能。例如，黄山市依托各类文化载体，打造“乡贤+”社会治理模式，创造出“乡贤·法官工作室”“祠堂调解”“生态美超市”“正气银行”等模式做法。市域社会矛盾化解，同样需要强化自治基础功能，打造新时代市域版“枫桥经验”，加强村民委员会、居民委员会群众自治功能，完善“一约四会”制度。

加强人民调解员队伍建设。2018年3月28日通过的《关于加强人民调解员队伍建设的意见》指出，加强人民调解员队伍建设，一方面有利于提高队伍质量，充分发挥人民调解维护社会和谐稳定“第一道防线”作用；另一方面，对于实现国家治理体系和治理能力现代化亦是极其重要的。市域在加强人民调解员队伍建设方面，可以从严格选任、加强培训、积极动员社会力量参与等方面入手。

拓宽公益诉讼案件线索的来源渠道，需要对市域检察机关履行职责的外延进行界定。如何界定“履行职责”，需要将其做扩大解释，即只要是合理途径发现的案件线索，均应当纳入检察机关提起公益诉讼的范围，这也是属于检察机关“履行职责”的范围。在检察机关内部加强各部门之间的配合与协作，这不仅要求在同一检察机关内部进行，上下级检察机关之间也应当建立线索通报的联动机制，做到信息互通，尽可能减少案源信息的遗漏。需要注意的是，行政机关的抵制情绪会影响公益诉讼工作的开展。在这一点上，需要明白检察机关提起公益诉讼并不是和行政机关“对着干”，而是有效化解社会矛盾的方法，所以行政机关需要转变观念，积极配合。

(三)积极利用现代科技解决市域社会治理现代化法律问题

推动现代技术与市域社会治理现代化的深度融合，以“智治”作为市域社会治理现代化有力支撑，以信息化建设提升市域社会服务管理精细化水平。目前各大城市都在推进“智慧城市”“城市大脑”建设，以智能化促进精细化，目标是打造市域社会治理智能化、精细化新亮点，从而不断深化社会服务管理信息化建设。完善“互联网+政府服务”“互联网+社会治理”，实时把握群众公共服务诉求，精准提供个性化服务。市域社会治理需要与现代科技深度融合，打造市域综合交互平台，将各部门现有系统有机整合，形成各领域之间、各行业系统之间互相协同、共享开放的协同处置体系，形成市域社会治理信息化建设“一盘棋”体系。

除此之外，物联网技术可以渗透到市域社会治理的方方面面，如通过监测居民用水量来判断居民的生活状况，判断年迈失独老人是否过世等。物联网在电动车防盗、智能门禁、智安校园等方面也将发挥积极作用。因此，推动市域社会治理现代化进程，应当发挥“智治”支撑作用，依托社会治理物联网交互平台，加大各部门和社会主体数字资源整合力度。

国内公共法律服务体系建设起步较晚，目前发展比较全面的是浙江、江苏等地，这些城市在长期实践摸索中积累了丰硕成果，故在完善市域公共法律服务平台建设方面可以借鉴其有益经验。市域公共法律服务平台建设的完善，无非是从实体、热线、网络三个方面入手，目标是使这三大平台有机融合，丰富公共法律服务内容，全力满足公众的多样化需求。首先在实体方面，政府需要积极主动发挥服务职能，司法行政部门要做好牵头工作，加快设立统一的公共法律服务中心。在热线方面，充分运用“12348”法律援助热线，通过功能集聚整合，实现法律服务“一键通”。除此之外，可以与中国移动、中国联通、中国电信合作，使其三方用短信方式宣传城市的公共法律服务热线，引导公众运用法律援助热线维护自身的合法权益。在网络方面，要实现网络互通，拓展服务渠道和范围，探索城市公共法律服务中心远程服务平台，加强微信平台建设，进一步实现普法、法律咨询、纠纷调解等功能。

注释：

①摩尔定律：是指可容纳的晶体管数目，约每隔18个月便会增加一倍，性能也将提升一倍。该定律由英特尔(Intel)名誉董事长戈登·摩尔经过长期观察发现。

②依据《立法法》关于地方立法权限划分相关规定，有三类事项设区的市地方立法权绝对不能触碰：一是国家专属立法权事项；二是社会管理方面的事项；三是关于“政治”方面的事项，具体包括政权建设类事项、政法类事项、社会权益类事项等。