实际施工人法律保护现状、问题及对策研究

■张天石，曾 治

（1.湖北中和信律师事务所，湖北 武汉 430000；2.重庆市万州区人民法院，重庆 万州 404100）

建工合同纠纷在民事纠纷中有涉案金额大、当事人多、案件事实与法律关系复杂等特征，实际施工人常常是建工合同纠纷中利益受到侵犯、相对弱势的一方。我国现有的法律制度对实际施工人的保护还有所欠缺，不够完善，让每一个公民在案件中都能感受到公平正义是社会主义法治国家的应有之意，在法治建设如火如荼之际，本文从实际施工人法律保护的现状入手，分析、探讨现有的不足之处，并提出相应对策，以期为法治国家的建设贡献自己的绵薄之力。

一、实际施工人法律保护现状

（一）实际施工人的表现形式

“实际施工人”这一概念的出现始于2004年最高人民法院出台的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《解释一》）中的第26条，是最高人民法院面对日益增长的建设工程施工纠纷，为了保护在此类纠纷中处于相对弱势的广大进城务工从事房地产建筑行业人员等群体而诞生的一个概念。但《解释一》并没有很好地厘清实际施工人的界限与范围，没有为其下一个明确的定义，但经过法律实践的不断进行，各地高级人民法院纷纷以“会议纪要”或者“解答”等形式对这一概念进行描述，其中最高人民法院民一庭指出“实际施工人是指无效合同的承包人，如转承包人、违法分包合同的承包人、没有资质借用有资质的建筑施工企业的名义与他人签订建设工程施工合同的承包人”①。

1.违法分包

根据我国现有的法律依据与通说，违法分包主要表现为以下几种形式：①承包人私自将主体工程分包给其他施工单位的；②承包人将工程分包给不具备相应资质的分包人的；③分包人将所承包的工程进行再次分包的；④承包人与发包人在无合意无授权的情况下私自将工程分包的。简言之，违法分包就是指分包人违反或与承包人的约定或违反法律的效力强制性规定，将所承包的工程部分分包给其他施工单位或者个人的行为，而违法分包人通常被认定为实际施工人。

2.非法转包

非法转包主要表现为：①承包人将承包的工程全部转包给次承包人；②承包人将所承包的工程拆分之后以分包的名义实际将工程全部转包给他人；在这种情况下，承包人并不实际履行与发包人签订的建设施工合同中自身的义务、不参与施工，依靠转卖工程赚取利益。实践中非法转包人也常被认定为实际施工人。

3.借用资质、挂靠

借用资质、挂靠主要表现为：①自身没有资质，借用其他有资质的单位的名义进行招投标、签订合同；②自身有资质，但资质较低不足以承接相应工程，借用有相应资质单位的名义承包工程、进行招投标、签订合同。通常，真正有资质的单位通常不会进行相应的指导，靠出借自己的资质收取一定的“管理费”但实际并不进行管理。在实践中借用资质、挂靠人也被认为是实际施工人。

（二）实际施工人的立法保护

《解释一》中的第二十六条：实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人，发包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任②。在此项规定出台之前，实际施工人困于合同相对性原则无法有效对发包人行使自己的权利，而与违法承包人或者分包人所签订的合同又因为对方的违法行为而无效，实际施工人只能依据民法上不当得利等原则要求违法承包人或分包人返还财产或者折价补偿，此项规定出台之后，打破了合同相对性原则，使实际施工人可以直接向发包人行权。2018年《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释二》（以下简称《解释二》）经过多年酝酿后终于出台，其中第二十四条：实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院应当追加转包人或者违法分包人为本案第三人，在查明发包人欠付转包人或者违法分包人建设工程价款的数额后，判决发包人在欠付建设工程价款范围内对实际施工人承担责任。第二十五条实际施工人根据合同法第七十三条规定，以转包人或者违法分包人怠于向发包人行使到期债权，对其造成损害为由，提起代位权诉讼的，人民法院应予支持。由此可见《解释二》在《解释一》的规定之上，为了更好地保护实际施工人的权利更是赋予其在承包人怠于行权的情况下直接起诉发包人的代位权。

2021年1月1日民法典正式生效，最高人民法院也修改制定了第一批与民法典相配套的司法解释和规范性文件。其中就有与民法典同步生效的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（以下简称《新解释一》），根据《最高人民法院关于废止部分司法解释及相关规范性文件的决定》（法释〔2020〕16号），《解释一》与《解释二》同时被废止。所以在2021年1月1日后发生的相关纠纷只能援引《新解释一》与民法典中的相关内容。但是《新解释一》在规范实际施工人权利保护相关问题时也仅仅只是继承与糅合了《解释一》与《解释二》中的相关表述，并没有更进一步地厘清相关含义或给出更具体的操作方式。简言之，在立法上对实际施工人的利益保护还存在较多的模糊与笼统之处，未进行具体而周严的规定。

（三）实际施工人的司法保护

因《解释一》与《解释二》的相关规定较为抽象，各地高院在实践中丰富和发展了相关司法解释，为本院辖区内各级法院在处理相关纠纷时提供指引。其中北京、江苏、重庆很多地区高院均明确规定发包人需对实际施工人承担相应的责任。以江苏为例，江苏高院规定实际施工人在合同无效的情况下可以直接以发包人为被告进行诉讼，人民法院应该追加非法分包人或转包人为公共被告，发包人在其欠付的工程款范围内承担连带责任。在徐亚与赵联春、江苏诚拓建设工程有限公司等案外人执行异议之诉纠纷案中，徐亚以自己是实际施工人为由主张对诚拓建设工程有限公司的因与赵联春产生纠纷被法院冻结的待执行款享有优先受偿权与所有权，故向江苏高院提起执行异议之诉，江苏高院仔细审查之后认为此笔款项为徐亚作为实际施工人完成经九路道路工程并验收合格后应获得的工程款，对徐亚有特定归属性，故将此款项判决归属于徐亚所有③。由此可见江苏高院对实际施工人可突破合同相对性且对特定工程款享有权利的认可，坚持以保护利益相关人的权利为原则。但因各地区具体情况、经济环境等因素的不同，在规定中又对实际施工人是否享有优先权、承包人与发包人进行结算是否是支持实际施工人诉求的前置条件、是否进行结算的举证责任等对判决结果影响深远的要素又有不同的规定。

在实践中，部分高院认为若承包人与发包人尚未进行结算，发包人欠付款金额就不明确，此时实际施工人主张的发包人在欠付工程款范围内担责则无法查明，故承包人与发包人进行结算是支持发包人主张的前置条件。如重庆市高院认为：“实际施工人请求发包人在欠付工程价款范围内承担责任的，应由实际施工人就发包人与转包人或者违法分包人已经办理结算、实际施工人未得到清偿的工程价款数额等事实承担举证证明责任，发包人与转包人或者违法分包人尚未办理结算，导致人民法院不能查明发包人欠付转包人或者违法分包人工程价款数额的，人民法院对实际施工人主张发包人在欠付工程价款范围内承担责任的请求不予支持”④。可以看出重庆高院认为发包人与承包人之间的结算系实际施工人向发包人主张工程款的前置条件之外，还将是否进行结算的证明责任分配给了实际施工人。但是又有部分高院认为承包人与发包人在诉讼之时尚未进行结算的，发包人应该对自己已付工程款的事实承担相应的证明责任，发包人在证明被采纳的范围内免责。比如江苏省高院认为：“发包人未能举证已付工程款数额的，应当与承包人对工程欠款承担连带责任”⑤。

有学者对司法实务界的相关判决进行总结发现“实际施工人起诉发包人主张工程款债权，同时主张优先受偿权的186个案例中均获得支持的有35例，而实际施工人直接提起的工程价款优先受偿权确认之诉的26个案例仅仅只有8例被法院驳回”⑥。这表明实际施工人是否享有优先权无论是理论界还是在实务界都是分歧较大之处。但自从《解释二》出台后，特别是最高人民法院民一庭推出《最高人民法院建设工程施工合同司法解释二理解与适用》后各地法院的裁判观点逐渐与最高人民法院观点统一：只有与发包人签订施工合同的承包人才享有优先权，实际施工人的代位权中不包含优先受偿权⑦。笔者以裁判文书网为工具，输入关键词“实际施工人”“优先受偿权”，将检索条件设定为“高院”“判决书”“2021年”，随机查看了十余份判决书，无一例外都未支持实际施工人享有优先受偿权。例如重庆高院在宋小华与吉林省长城路桥公司重庆空港新城开发建设有限公司建设工程施工合同纠纷案中认为，宋小华系实际施工人，但并未与重庆空港新城开发建设公司直接签订合同，依据最高人民法院的相关司法解释，对发包人的工程价款享有优先权的主体原则上应是与发包人存在直接合同关系的承包人，实际施工人与发包人不具有直接的合同关系，在突破合同相对性时应持更加审慎的态度，不宜支持实际施工人享有工程价款优先受偿权⑧。故对宋小华主张的优先受偿权不予支持。

综上，在司法实践中，对实际施工人这一弱势群体各地法院均重视其利益的保护，但裁判尺度不一、对最高人民法院解释的理解与适用存在差异，导致了一些同案不同判的情况存在，但随着对相关问题研究得更加深入，在最高人民法院的指导下，逐渐克服了一些分歧，使得类案同判逐步实现。

二、实际施工人法律保护存在的问题

（一）对于实际施工人概念的界定不明

对于实际施工人这样一个概念的界定，是厘清实际施工人制度的重要一步。在司法实践中，我们往往难以界定多次分包后、转包后以及在这个过程中的分包人和转包人是否能被认定为实际施工人身份。而在另一类情况中存在如果是以自然人身份挂靠进入承包商公司中时，挂靠人的外部身份为承包商公司内部人员并且以项目主管身份实际参与施工，那么此时挂靠人能否被认定为实际施工人的问题；不存在任何形式的合同关系但又确实参与实际施工的人群是否能被认定实际施工人身份的问题。以上种种问题都凸显出根据现有立法我国对于实际施工人的认定仍然存在诸多不合理之处，然而实际施工人身份界定不明，必然会导致侵犯发包方利益、损害应当受到保护的实际施工人利益这些曲解立法者原意的情形出现，更进一步也会导致本就有限的司法资源遭到浪费。

根据现有立法来看，最高人民法院在2004年、2019年相继公布的《解释一》、《解释二》中均未对实际施工人这一基础概念厘清界定，时至今日我国现行法律、行政法规、司法解释亦未对此概念加以明确。因此在完全倚仗司法机关中的司法工作人员依法行使自由裁量权对此进行个案认定时就往往会带来“同案不同判”的消极结果出现。同时，在挂靠等实际施工人与承包人身份出现部分重合的情况出现时，就会产生部分承包人通过“借用”实际施工人身份来恶意起诉发包人的情况，这不仅为发包人带来了不必要的诉讼成本，而且违背了最高人民法院希望借此保护实际施工人合法权益的立法初衷。再者言，因为我国现行实施的立案登记制度，司法机关在立案之时仅仅对受理案件的基本条件进行审查而不会对案件的实质性内容进行评判，所以有许多诉讼参与人只有在庭审过程中甚至是裁判作出后才知道自己实际上不具备实际施工人的身份，此时驳回其诉讼请求无疑也是增加了实际施工人的维权成本，在排除其恶意诉讼的情况后，也有许多诉讼参与人系确实不清楚自己是否具备实际施工人身份，这就说明对于实际施工人概念的不明晰也会导致法的指引作用、预测作用的缺失。因此，笔者认为，基于上述原因，明确实际施工人身份将对我国司法裁判产生重大积极意义。

（二）实际施工人权利主张难

1.违法分包、转包情形下的实际施工人证据意识薄弱

虽然在《解释一》与《解释二》中已经明确，实际施工人对自身合法权益的救济路径为直接起诉发包人和提起代位诉讼两种。但是因为实际施工人往往是进城务工人员，他们并不具备相当的证据意识，在务工过程中并不会专门留存证据，所以在诉讼阶段经常会出现原告无法证明自己曾在案涉地址务工或是无法证明转包、分包关系等情形以致法院无法确认其实际施工人身份的情况出现，从而承担败诉的不利后果。只是因为实际施工人在整个工程承包过程中是弱势群体，他们更多考虑的是该如何接到工程，这就会导致他们会忽略在这个过程中应当搜集的证据资料。

2.挂靠情形下的实际施工人救济路径缺失

根据《解释一》中的规定可知，没有资质的施工人通过挂靠的方式借用有资质的单位的相关资质承接工程而签订的建设施工合同应当认定为无效。然而上述挂靠情形的行为也是一种违反我国行政法规的行为，这就意味着实施此种行为的行为人不仅其签订的建设施工合同会被依法认定无效还会受到严厉的行政处罚。那么这一情形下的挂靠人能否被认定为实际施工人是有待商榷的。从另一个角度看，最高人民法院涉及实际施工人制度从某种意义上是为了基于实际施工人一种合法突破合同相对性的救济制度，但是在挂靠与被挂靠关系中，实际上是由被挂靠单位与分包人签订建设施工合同，那么在此时若是由被挂靠单位提起的诉讼又没有突破合同的相对性。另一种情况表明，许多发包人实际上并不知晓挂靠人的实际情况，那么若是发包人不支付工程款的情况下并且被挂靠人又怠于行使自己的权利，基于此种情况设计救济途径来保护挂靠人的合法权益是对公平原则有积极意义的。

（三）司法裁判标准不一

在司法实践中因为法律规定的不明确导致全国各地裁判不一，难以达到“同案同判”的效果，然而造成这个结果的原因之一便是诉讼主体的确定标准不一。例如在挂靠的情形中实际施工人能否直接向发包方主张工程款这一问题，在司法裁判中便存在许多不同的观点。有人认为挂靠人应当直接向发包人主张工程款而不是向被挂靠人主张，这是因为虽然在实际的建设施工合同中的合同双方是被挂靠人和发包人，但是真实的施工人员并不是被挂靠人而是挂靠人。所以在这个过程中挂靠人才是真实的合同相对人，这是一种事实上的法律关系，所以挂靠人当然具备向发包人主张工程款的权利。另有人认为挂靠人不能直接向发包人主张工程款，只能由被挂靠人向发包人主张工程款。这些人认为在正式的建设施工合同中，挂靠人在合同中得不到任何形式的体现，如果随意赋予其主张工程款的权利，那么在认定权利人的过程中必然是十分混乱的，那么此时就应当尊重合同的相对性，仅赋予被挂靠人主张工程款的权利，同时若是赋予挂靠人直接向发包人主张工程款的权利，那必然是在一定程度上免除了被挂靠人支付工程款的义务。最高人民法院在其指导案例中亦体现了这种观点，其认为在挂靠关系中，挂靠人和发包人并不存在法律关系，那么实际施工人若试图主张工程款就只能向被挂靠人主张。最后，另一个观点认为挂靠人能否直接向发包人主张工程款应当取决于发包人是否知道实际施工人的真实情况。如果发包人知道这一挂靠关系的存在，那么就应当认为发包人其真实意图便是与挂靠人签订合同，那么他们之间就应当认为是存在一种事实上的合同关系，被挂靠方并不是事实上的合同相对人，此时挂靠人就应当可以直接向发包人主张工程款。另言之，如果发包人并不知晓这一挂靠情形，那么就不应当赋予实际施工人直接向发包人主张工程款的权利，此时实际施工人依然可以依据合同相对性向被挂靠人主张权利或是在被挂靠人怠于行使权利时代位向发包人主张工程款。但是，要求实际施工人去证明发包人主观上是否知晓挂靠的真实情况无疑是对其举证责任提出了一个较高的要求，所以此种观点无疑是不具备广泛可行性的。

之所以会出现以上三种分歧，主要原因还是归咎于在司法裁判中，法院大多数情况下都认为被挂靠方在实际施工人与发包人之间虽然获取了部分收益但是其事实上仅仅只是具备代付工程款的义务，如果发包人从始至终就没有支付工程款给被挂靠人，那么被挂靠人自然就没有办法保障挂靠人的权益。从立法角度看，无论是《解释一》还是《解释二》都仅仅只是规定了违法分包和非法转包过程中实际施工人的维权方式，对于更广泛存在的挂靠情形却未作出相关成体系的规定。这导致各地司法机关在裁判过程中只有依靠一些原则性的规定进行个案适用，作出的裁判主观性较强。更进一步的体现就是，个案裁判区别较大。

（四）保护程序后置且力度不周全

自我国重点解决实际施工人问题起，立法机关就一直在致力于不断完善实际施工人制度的相关法律法规，但是目前对于保护实际施工人合法权益的相关法律法规更多的只是着眼于问题发生后的救济路径，那么从另一个角度来讲，我们更应当注重从源头入手，从根本上减少纠纷的产生。建设施工是一个周期十分漫长的过程，在这个过程中也会伴随着巨大的人力、物力的消耗，各种因素都会导致工程款的支付遭受影响，最终实际施工人就只有通过诉讼的方式来维护自身权益。从施工企业的角度来看，一方面施工企业应当提高契约精神积极履行合同中约定的权利义务，另一方面施工企业也应当更加注重合同中风险的管控，避免因为合同中某些条款约定不善导致诉讼产生。因为实际施工人制度是一种赋予实际施工人突破合同相对性权利的特殊诉讼制度，所以这就会使施工企业在不知情的情况下遭受涉诉风险，从源头开始完善实际施工人制度对此也是具有积极意义的。

三、实际施工人制度的完善对策

（一）厘清实际施工人的范围与外延

最早在《解释一》中立法机关首次提出了实际施工人的概念，并赋予其特殊的救济渠道来维护自身合法权益，但是在立法时却未将实际施工人概念进行具体的界定和区分，然而对这些概念进行界定不仅可以更有效地保障实际施工人的合法权益，也可以防止权利的滥用，所以对于实际施工人的范围与外延进行明确界定是具有迫切的现实意义的。

从主体角度来看，我们必须首先明确，实际施工人必须是在建设施工合同无效的情况下实际完成了施工工作的主体。在此基础上，发包人派遣的管理人员则不应当认定为实际施工人。最后，实际施工人应当与发包方及承包方不存在隶属关系，具体体现为实际施工人不应当是发包方或承包方公司内部的人。在司法实践过程中，我们仅应当将满足上述条件的主体认定为是实际施工人。

从法律适用的角度来看，虽然立法机关在《解释一》的第26条中规定了实际施工人在权利受损时应当如何选择诉讼对象。但是既然法律已经规定，发包人只应在欠付工程款范围内承担责任，那么就应当在选择诉讼对象之时对其有所限制，以免对发包方增加不必要的诉累。另外，实际上对实际施工人负有付款义务的应当是其合同相对人，那么人民法院在审判过程中，应当着重审查合同相对人的财务状况，在合同相对人有支付能力之时亦不应将发包人追加进入诉讼。

（二）完善立法保护

目前我国的现行法律及司法解释中对于实际施工人主张工程款的整个过程缺乏程序性规定，所以立法机关依然可以在现有法律的基础上对相关细节作出进一步的补充与解释。

第一，对于借用资质的情形就应当作出明确规定，因为在《解释一》以及《解释二》中所规定的权利行使主体并未将挂靠人纳入该权利的行使主体范畴之中，赋予挂靠人相应的救济渠道。挂靠人应当被赋予向发包人主张工程款的权利，根据《解释一》的规定，没有资质的挂靠人借用资质以其他企业的名义签订的施工合同也应当被依法认定为无效合同。那么在这种挂靠关系下，我们一般认为普遍同时存在两个法律关系，其一是发包人与被挂靠人之间通过签订建设施工合同形成的合同关系；另一个则是挂靠人与被挂靠人之间的挂靠关系，所以由此可见挂靠人与发包人之间并不存在真正意义上的合同关系。

那么挂靠人能否向发包人主张工程款则应当分情况讨论，首先如果发包人明知这一段挂靠关系，那就意味着发包人清楚案涉工程的实际施工人并非合同相对人即被挂靠人而是另有其人，并且在事实上也是与挂靠人就施工项目的相关事宜进行直接沟通，此时就应当认为发包人的真实意思是与挂靠人签订合同，那么当挂靠人完成施工工作后，就理应赋予其依据建设工程施工合同中所涉的相关约定直接向发包人主张工程款的权利。

第二，如果发包人并不知晓挂靠关系的存在，这具体体现为发包人主观上从始至终都认为实际施工的单位为被挂靠人，客观上发包人的沟通对象以及各种合同的签订对象均为被挂靠人。那么此时发包人则是出于一种善意的想法在推动建设施工，就不应认为发包人在此过程中存在过错，那么此时笔者认为，实际施工人在主张权利时就应当着重针对被挂靠人主张权利，司法机关也应引导实际施工人选择正确的主张权利方式，优先保护善意相对人，在实际施工人仅以发包人为诉讼对象提起诉讼时，司法机关也应当主动要求实际施工人追加被挂靠人进入诉讼。只有这样才能够真正厘清在碰到此类情况时，哪个主体应该承担责任。

（三）完善从源头化解纠纷的机制

正如上文所说，建设施工工程存在周期较长并且耗费人力、物力巨大的特征，这就意味着在整个周期中，任何一个环节出现差错都会导致工程款的支付出现障碍，如果我们能够让建设施工活动在源头上就降低其风险性，那么就能够从源头保障实际施工人的合法权益。

1.建立工程保证金制度

现如今，囿于法律规定的不全面，对于发包人的付款义务难以进行有效约束，下游的承包人、实际施工人通常在最初只能基于对发包人企业信用的信任进行施工活动，在发包人最终拒绝支付工程款时就会陷入十分被动的局面。从另一角度来看，即使发包人依约足额支付了所有工程价款，那么其工程价款也是会支付至承包人手中，实际施工人在此时还需面对承包人拖欠支付工程款的风险。因此，通过要求发包人和承包人支付保证金就能够有效约束发包人和承包人恶意拖欠支付工程价款的问题。具体来看，承包人和发包人应当在签订建设施工合同之后且工程实际开工之前，为保证其未来依约支付工程价款，通过向金融机构存入一定数额的款项或是有保险公司愿意为其出具保函等方式，为其自身担保。那么在此后的施工过程中若发包人、承包人拒绝依约支付工程价款，那么实际施工人可以及时地依据上述设立的担保向金融机构请求付款以弥补其遭受的损失。

2.构建施工信用黑名单制度

既然设置实际施工人制度的本意就是为了保障实际施工人的合法权益，那么面对恶意拖欠实际施工人工程款、工资的行为，我们可以通过建立施工黑名单制度的方式进行处理，将建设施工过程中的各方主体同时纳入监督范畴之中。在这个过程中笔者认为应当着重发挥第三方监管的力量进行综合监督，主要包括政府以及被监督主体所处的行业协会的力量。首先，政府应当发挥最主要的监督力量，因为在建设施工过程中，各方主体必然会与工商部门、税务部门、社会保障部门等主体频繁产生业务往来，那么在业务往来过程中，上述部门就可以将其掌握的相关信息整理上网至专门的施工信用系统中；其次，行业协会可以掌握一定程度的行政审批权，那么该企业的特种建设资质、企业中相关人员的专业资质就可以通过行业协会监督的方式进行有效管理。在管理过程中，政府应当设置专门的监督部门，对上述被上传到专门系统中的信息在综合整理之后进行评估，通过互联网披露有违纪违法行为的企业，这样实际施工人在选择工程的过程中就可以通过此系统查询到发包人、承包人的实际信用状况，进而达到规避风险的目的。

（四）完善事后惩罚措施

从立法角度来看，我国现行法律法规明确规定，签订合同的内容如果违反法律法规的强制性规定则合同应当依法被认定为无效合同，但对合同被认定为无效之后的惩罚措施却没有作出明确的规定。因此，笔者认为在建立上文中提及的信用制度的同时也应当对作出违法行为的公司处以降低其业务资质等级、一定数额的罚款等方式的处罚；另外虽然法律已经明确规定工地上的施工人员进场后必须为其购买社保、对施工人员名单登记造册等，但是工地上施工人员存在人员流动性大的问题导致很多承包人并没有完全履行上述手续，那么行政机关就应当成立巡视监察部门，不定期在工地中抽查，这样就能够直接对上述违法行为进行处理。

从执法角度来看，只有能够得到贯彻执行的法律才是有意义的法律，然而从司法实践出发，现行的许多法律法规都是以原则性规定为主，这就使司法机关的裁判人员掌握了较大的自由裁量权，就会频繁出现同案不同判的情形。

那么笔者认为，应当在执法过程中优先确定裁判标准，根据违法行为的严重与否合理确定裁判幅度。行政机关也应当建立更加完善的执法体系，严格把控对于建设施工企业的资质发放以及市场准入，对于实施违法行为的建设施工企业，应当及时对其进行处罚，更为严重的可以吊销其相关建设资质。同时，行政机关也应当积极组织普法宣传活动，让施工企业的管理人员能够知法懂法，这样才能让他们带头守法，如果能够真正意义上促进更多人自觉遵守法律，那这就是最有效率的实际施工人权益保障手段。

四、结语

随着国家的发展以及城市圈的扩大，实际施工人成为城市发展过程中不可或缺的一部分，但是为了保障实际施工人的合法权益，就需要从立法、执法、司法、守法各个角度去完善实际施工人制度，我们可以分别从实际上和程序上多方面保障实际施工人的合法权益，但是在赋予权力的同时我们也应当加以限制以免权力被滥用，只有这样才能保障建设施工领域能够有长期的良性发展。在司法裁判过程中，我们应当尽快确定细致的裁判标准，保障司法裁判能够做到“同案同判”，只有这样才能够进一步地增强法的指引作用、预测作用。

注释：

①参见《最高人民法院新建设工程施工合同司法解释（一）的理解与适用》。

②见《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2004〕14号）。

③参见中国裁判文书网（2019）苏民再548号民事判决书。

④参见《重庆市高级人民法院民一庭关于建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》第19条。

⑤参见《江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》第22条。

⑥参见唐倩《实际施工人的建设工程价款优先受偿权实证研究》。

⑦参见最高人民法院民一庭《最高人民法院建设工程施工合同司法解释二理解与适用》。

⑧参见《宋小华与吉林省长城路桥公司重庆空港新城开发建设有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书》（2019）渝民终449号。