谷文昌的基层治理实践及其启示

陈智鑫,牛俊伟

(闽南师范大学 马克思主义学院，福建 漳州 363000)

20世纪中叶，福建东山县面临这样一个烂摊子：接连不断的战乱和国民党政府的腐朽统治，造成了基层治理秩序崩坏，经济生产停滞、物资短缺、市场混乱，人民生活困顿，失业与饥饿遍布。中华人民共和国成立后，如何重塑基层治理，让人民安居乐业成为了中国共产党人的一大急切任务。作为自然环境恶劣、饱受国民党兵灾的东山县，当地的基层治理情况更为复杂和紧迫。“四有”干部谷文昌随军从河南林州出发，解放东山岛后，同当地人民群众一道奋斗14年，将荒芜废土治理成为安居乐土。他不忘初心，秉承“心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒”，重塑当地基层治理生态，积累了丰富的基层治理经验。基层治理是中国特色社会主义建设的基石，“基础不牢，地动山摇。只有把基层党组织建设强、把基层政权巩固好，中国特色社会主义的根基才能稳固。”[1]在新时代，谷文昌的基层治理实践对实现国家治理体系和治理能力现代化，推进基层治理现代化仍有重要启示作用。

一、20世纪中叶东山基层治理的严峻形势

东山县由于其特殊的地理位置，基层治理基础薄弱，20世纪中叶东山岛面临压力极大的基层治理任务。

(一)自然环境恶劣，治理需求紧迫

东山作为地处东南的海岛，其自然地理特征使得经济生产和人民生产生活条件极为恶劣。首先，风沙极大，常年大风盛行，超过6级的大风天气，年均超过150天[2](P8)。地表植被覆盖率极低，仅为0.12%[3]，零散分布的树木难以抵挡风沙的侵袭，大量土壤沙化，大量的村庄和农田被沙丘掩埋，百姓流离失所并有11个村庄被掩埋，超过1 000间房屋和30 000亩耕地被狂沙淹没[4]。同时，风沙也让百姓的生命健康受到威胁，凌冽的风沙让红眼和烂眼病频发，以地处于风口的山口村为例，全村有四分之一的村民因风沙患上眼疾。其次是台风频发，东山地处台风多发地带，每年都有台风经过，年平均约为5次[2](P7)。台风带来的狂风和海潮经常推倒淹没居民住房。再次是旱灾严重，东山由于其岛屿面积有限，地表水较少，河流短小、河网稀疏，加之大规模的土壤沙化，涵养水土能力差，水汽蒸发迅速。解放前东山年平均降水量为1 103.8毫米，蒸发量却为2 027.9毫米[4](P244)，每到春夏季节，东山的居民生产生活用水就面临难以为继的窘境，居民难以在当地生存，约有十分之一的人口背井离乡到海外，约有百分之二的人不得不到外地以乞讨维生。

(二)经济发展缓慢，治理任务繁重

在农业上，东山岛耕地面积小，生产资料匮乏，土地耕作条件差，粮食产量低。1950年初，岛上耕地99 331亩，人均耕地仅1.21亩。其中水田面积仅25 956亩，占全部耕地的26.13%；旱地面积却达到73 375亩，占73.87%[2](P31)。而且风沙灾害频发之下，旱地上的农作物时常被风沙所掩埋，需要不断搬沙抢种，土地耕作难度大，加之海岛环境比较闭塞，农业生产技术落后，当地人称之为“插薯一万三，收成只一担”。1949年全县的粮食产量仅为1 270.7万斤，人均154.88斤。农作物全年收入仅够岛上居民四五个月食用，农业生产难以满足人民生活需要。

在商业上，国民党统治时期社会动荡，通货膨胀和苛捐杂税叠加，大量商店歇业停顿，商业经营困难。1950年，国民党五十八师溃逃至东山岛后大肆搜刮钱物，进一步破坏了经济秩序。1948年初县城的私营商业有478户，到1950年5月解放东山前夕，县城的私营商业户仅剩241户，减少将近一半[4](P34)。货币严重贬值，商品流通困难，粮食短缺，大量的商店倒闭、工厂停工。民众陷入恐慌，怨声载道。

(三)政治形势复杂，治理压力艰巨

东山处于军事战略要冲，其战备情况对地方治理影响很大，增大了治理压力。自宋代起，东山便开始驻扎军队，明洪武二十年建铜山所拱卫海防，此后郑成功和施琅也曾在此驻扎练军。抗日战争期间，国民党在东山岛进驻军队。其特殊的军事价值导致在区域结构上发展不均衡，岛上东南角最具军事价值的铜陵镇周围成为了东山的发展重点。加之东山置县时间晚，解放前曾长期分属漳浦县、诏安县和盐场三部分管辖，原有治理权力分散，大多数区域发展滞后，基础设施建设落后，交通不便。同时广播、学校、邮局等公共服务薄弱，基层组织建设乏力，无法形成有效的治理力量。国民党统治时期政府昏庸无能，仅1949年6月到1950年5月，不到一年的时间内，主政的国民党派款纳捐达43种53次之多[4](P33)。国民党军队撤离前还强征壮丁，在1949年6月到1950年5月期间，约有4 520名青壮年被强行挟持，占县域人口的4.6%[4](P7)。这些家庭一方面丧失了家庭劳动力，生产生活困难，另一方面由于家中有国民党军人的背景，被界定为“敌伪家属”，在政治上和经济上受到歧视，而与这些家庭沾亲带故的人数更是占全县人口的一半左右。所以如何处理好这一特殊的政治问题，也是基层治理中急需要解决的难题。

二、谷文昌在东山的基层治理实践

面对东山急迫而复杂的治理局面，谷文昌以“人民的需要，就是我们的责任”，对东山展开了系统而富有成效的治理实践。

(一)大力发展生产，筑牢基层治理基石

让老百姓吃饱穿暖是中华人民共和国成立初期基层治理的首要目标，谷文昌一直把保障人民生活需要放在心上。

首先是改进生产技术，丰产增收。在下乡调研期间，谷文昌发现东山农业耕作方式较为粗放，便将中原地区先进的农耕技术传入东山，还专门从河南请木工到东山特制了一批中原地区效率更高的播种漏斗，并根据东山当地老农的意见，对相关农业生产技术进行本地化调整，组织群众学习丰产经验。面对土地肥力不足和虫害多发的情况，成立“三土”办公室，推广土壤改良、土化肥、土农药，先开设试验田，在取得明显增产效果之后大面积推广。倡导领导干部既要讲政治，又要有技术，要求相关农业生产领域的领导干部要亲自下到生产一线，每个下乡干部要与技术员、老农相结合，学习相关生产知识[18]，顺利实现了粮食的增产丰收的治理目标。

其次是直面旱灾，积极作为。1954-1955年间，东山遭遇了严重旱灾，1954年全县夏粮大幅度减产，稻减产幅度达到28.9%，地瓜减产幅度达到31.4%[6](P82)。1955年开春以后旱情继续加重，18.2%的小麦因干旱死亡，约五成以上面积减产。全县有2 078户处于断炊状态，有41 590人断粮一个月以上[4]。谷文昌积极发动基层力量，牵头成立生产救灾委员会，一方面组织各乡镇进行检查，重新核定统购额度，向上级如实反映，积极协调粮食统购任务，尽可能减轻农民负担。另一方面积极组织生产自救。引导各乡镇开展多种副业生产，或靠近海边的群众下海采海菜，挖蚝壳。或参与以工代赈，在修建公共基础设施的同时增加群众收入。他还协调供销部门收购农副产品，委派合作社干部到各乡镇收购土特产，提高群众生产积极性。同时发动机关干部深入基层，投入生产自救和春耕生产。倡导机关事业单位干部节约粮食，捐款捐物，仅1955年4-5月就节约大米2万多公斤，自发捐款3 000元[4](P85)。在谷文昌的带领下，东山人民的生产积极性被充分调动起来，1955年底，积肥比去年同期增加22%，全县农业生产情况得到好转，顺利度过灾荒。谷文昌在大力发展生产过程中，解决了人民群众的穿衣吃饭问题，建构起了基层人民群众对党和政府的信任，为基层治理措施的展开奠定了良好的基础，同时也让东山县各级干部进一步了解基层群众想法，促进了基层工作方式的改进。

(二)改造生态环境，疏通基层治理脉络

基层治理不是停留于口头的无根之木、无源之水，需要以适当的自然环境和基础设施为支撑，才能将政策和资源输送到基层。因此改造东山恶劣的自然环境和落后的基础设施成为推进基层治理的必然要求。谷文昌多次强调：“改造世界是共产党人和劳动人民的天职，越穷越要革命，自然条件再差，也要在这里建设社会主义。”[5](P47)改造生态环境是谷文昌基层治理实践的集中体现。

风沙问题是东山基层治理的首要问题，解决“沙虎”是民心所盼，其解决方式和效果关系到基层治理工作的进一步深入。谷文昌一到东山便深入岛上的每一片土地，深知风沙的危害，面对“神仙也治不住的风沙”，他以共产党人的信仰立下了“不制服风沙，就让风沙把我埋掉”[5](P43)的誓言。1955年4月新任东山县委书记的谷文昌带领9万东山人民，开启了制服风沙的征程。他先是成立绿化委员会，并亲自担任总指挥，统领治沙工作。经过不断尝试，找到了木麻黄这一通往绿色之路的树种。为了进一步推进科学治沙工作，在几乎没有树木的东山岛设立了林业科，确定“以林为主，综合治理，全面制服”的方针[6]。随之在各乡镇村成立“绿化工作小组”，落实绿化责任制，由专人负责林木管理工作，组建林业管理专门队伍，将绿化造林工作落实到基层治理实践中。谷文昌提出“谁种谁有，伙(大伙)种伙有”的办法，明确林木的财产归属，保障群众利益，提高了群众种树积极性，终结了黄沙漫天、荒凉贫瘠的历史，实现了“上战秃头山，下战飞沙滩，绿化全海岛，建设新东山”[7]的庄重承诺。从1958年到1963年底，全县造林73 039亩，营造了223条、长184公里的护田林带，森林覆盖率达36%，绿化率达96%。东山岛上由南到北，沿海边、田野里、道路旁处处绿意盎然，极大改善了人民群众的生产生活条件，村庄、菜地、芦笋园被庇佑在防护林下，人民生产和建设兴旺发展，“树林里面找村庄”从承诺变成了现实。

基础设施是人民生产生活的基本条件，面对东山落后闭塞的环境，谷文昌不断推进基础设施建设，打通各基层组织的连结，提升基层治理的设施资源，增强治理政策的辐射范围，其主要体现在交通运输和水利工程两个方面。在交通运输上，先是1954年开始修建各乡镇的公路和汽车客运站，1956年形成了以县城为中心，覆盖岛内全域的乡镇公路网。随后，1961年6月八尺门海堤建成，将天堑化为通途，结束了东山岛千百年来孤悬海外，出岛只能依靠人力船只摆渡的历史。在八尺门完工的同时还增设多个通往漳州市区等地的对外班车，打通了东山岛与陆地交流的通道。东山县建成了由北到南、由内到外、水陆兼备、处处通达的交通网络。在生产工程方面，渔业是东山的重要产业，但长期缺乏避风港口，为了保证渔船的安全生产，谷文昌积极筹建避风港。1957年后澳避风港建成，并在港口附近配备电台，及时向渔民播报信息，保障了渔民的生产安全。1962年强台风袭击东山，海浪从南门澳的决口处涌入，造成大量居民和财产损失。谷文昌到南门澳视察后立即成立“东山县南门澳海堤建设指挥部”。当时面临经济困难，财政不好周转，但谷文昌说：“办法总是人想出来的，艰苦奋斗，自力更生，这才是共产党人应有的精神！”[5](P84)谷文昌和东山县委一方面积极争取上级支持，另一方面发动干部群众投入到海堤建设中，通过一年多的努力，南门海堤建成，守护了2 200亩良田和1 300多户居民，至今仍为东山人民抵挡风浪。谷文昌在其任内修建了22座水库，705个永久性水利工程，为东山县基层治理的顺利开展提供了良好条件，人民群众得以能够安心发展经济，积极参与政治文化生活。同时，他还在建设过程中凝聚民众向心力，不断调整和优化当地的基层治理体系。

(三)科学制定政策，聚合基层治理力量

群众参与力量和治理队伍建设是夯实基层治理的重要因素。谷文昌通过科学制定政策，梳理复杂多元的基层群体，确立了党在基层治理工作中的领导核心地位，拓宽基层治理的群众基础。对因国民党逃窜时被抓壮丁的“敌伪家属”，谷文昌通过深入走访调查，实事求是向县委提议，将“敌伪家属”改为“兵灾家属”。在政治上不歧视、经济上对困难户协调生产队给予帮助，孤寡老人由政府进行供养。这一政策使“兵灾家属”对基层治理行为形成了高度认同，为基层治理注入了强大的活力。

解放初期，东山基层治理队伍建设薄弱，全县仅有50个党员。面对这一情况，在谷文昌建议下，县委制定了党组织建设计划，选派干部到农村基层建党，积极考察发展党员，党员从1950年的43个发展到1963年的1 900个，增加43倍[4](P277)。党的基层组织也得到了相应发展，1963年东山县全县有110个支部，农村地区实现了每个生产大队都有支部，党的组织遍布全县各条战线，不脱产干部队伍空前壮大，生产队一级的党员干部有4 245人，在各项建设事业中起到了引领作用。同时，谷文昌还注重不断增强革命队伍的思想教育工作，明确初心、凝聚共识。1956-1963年间全县1 052名党员中受过系统党的课程训练的有911人，占86.9%。在发展基层党组织的同时，调整优化机构，加强基层和农业第一线的建设。控制机关人员编制，消化超编人员，同时下放脱产干部参加体力劳动。1956-1963年间有934名脱产干部到基层锻炼学习[4](P222)，加强党员干部对基层情况的了解，为进一步开展基层工作锻炼了队伍。在谷文昌的带领下，东山县委以基层党组织建设为核心，重塑了当地的基层治理体系，形成了一支思想可靠、行动过硬的基层工作队伍，为东山的经济社会发展提供了重要的支撑力量。全体党员干部在植树造林中身先士卒，在抗旱和抵御台风中冲锋在前，为东山县的基层发展提供了强有力的保障。

三、谷文昌基层治理实践的启示

当前，谷文昌基层治理实践过去数十年，东山已经从贫穷落后的荒凉海岛成长为“国家级海洋生态文明示范区”、“中国最具安全感百佳县市”、省级乡村治理体系建设试点县。习近平总书记曾多次点赞谷文昌，称其为“心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒”的“四有书记”典范，“在老百姓心中树立了一座不朽的丰碑”。谷文昌的奋斗事迹和精神风范是党的优良传统和时代精神的高度契合，是创业进取与求真务实的完美结合[8](P213)。在中国特色社会主义进入新时代，开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的关键时期，谷文昌在东山的基层治理实践对加强基层治理体系和治理能力建设，对实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要的启示。

(一)贯彻以人民为中心的治理理念

习近平总书记指出：“民心是最大的政治。我们党是全心全意为人民服务的党，坚持立党为公、执政为民，把人民对美好生活的向往作为始终不渝的奋斗目标。”[1]谷文昌在基层治理实践中始终坚持“一心一意为人民，不忘初心搞革命”，牢记党的宗旨和使命。不论是面对百年来未被征服的风沙，还是复杂的政治情况，在基层工作中谷文昌总是深入一线群众，坚持把人民群众的需求放在第一位，赢得了人民群众的尊重和爱戴。在基层治理中要贯彻落实以人民为中心的治理理念，首先就要提升基层工作者的理论素养，准确理解以人民为中心的思想内核，这才是顺利开展基层治理工作的前提。不同时代背景下以人民为中心理念有不同的工作要求，基层工作人员必须要加强自身理论学习，领会新时代背景下以人民为中心的阶段特征，进而实现对国家方针政策的准确把握。同时，要理论结合实际，“理论只要说服人，就能掌握群众；而只要理论彻底，就能说服人。”[9](P11)在工作开展中积极宣传和引导民众理解党和政府的惠民政策，在基层工作实践中检验和深化对以人民为中心思想的认识，在为人民服务的实践中抓住理论与现实之间的契合点。其次，要坚持基层治理中的人民主体地位，推进基层民主建设，推进共治共建共享的治理制度建设，调动群众参与治理活动的积极性，汇聚人民群众的智慧和力量。最后，要坚持群众路线的工作方式，坚持从群众中来到群众去。各级党政干部通过深入基层群众，了解基层的真实需求，将治理重点聚焦于人民群众普遍关心关注的民生问题上，加强基础设施建设，不断改善和保障民生，增进社会福祉。

(二)坚持科学精神推进治理创新

在谷文昌基层治理实践中非常注重以科学精神推进治理创新。在治理风沙过程中，谷文昌对战胜风沙的信心不仅来源于共产党人的责任担当，更来自于科学细致的学习和观察。他先是在全县范围内分地区试点种植了相思树、榕树等十余种树种，并尝试过以草固沙、移沙筑坝等多种方式，终于从木麻黄的生长特性出发，尊重科学规律，把握种植技巧。在技术推广中采用先试点、再总结、大推广的模式，取得了良好的治理成效。当今世界正在面临百年未有之大变局，我国虽然总体经济发展前景良好，但发展不平衡不充分问题依然严峻。在认清当前形势的基础上，一方面积极引进推广先进的治理技术，如通过新媒体平台能更快捷高效汇集民众需求，通过大数据平台跟踪发现基层治理过程中薄弱环节，以科技发展为治理赋能，增强真抓实干的本领，保证效果、强化成果。另一方面主动总结规律，推广先进经验。在基层治理实践效果评价上，立足于客观实际，不夸大效果，不回避问题；在评价范围上广泛吸纳多方意见，科学总结归纳，推广典型经验。同时加强跨地区的交流，分享基层治理经验，取长补短，协同共进。在治理实践中既要勇于出击，又要科学看待治理成效，在不断观察和反思中提升治理工作实效性。在解决问题中转变思想、改进工作方式，不断增进基层治理的效果。

(三)强化基层党组织建设提升治理能力

党组织是基层治理的关键引领，基层党组织的质量影响着基层治理的成色。谷文昌在东山期间秉承着“党的政治任务确定以后，党的组织工作必须保证其完成”理念[7]，一直注重基层党组织的建设，在壮大党的队伍的同时，不断增强党性教育，保证党组织的纯洁性。因此，为实现新时代背景下基层治理的长效发展，其一，加强党对基层工作的全面领导，既要优化顶层设计，完善基层党组织的建设标准和党务工作流程，让基层党组织建设有制可依、有规可循，又要加强资源倾斜，为基层党建的顺利开展创造条件。其二，充分发挥党员的先锋带头作用，要密切联系群众，深入到生产生活一线，了解百姓所思、所想、所急，明确工作重心，进而带动群众全面参与，力求在基层治理实践中凝聚共识、汇聚力量、提升效能。其三，优化基层党群沟通机制，积极引导多元基层治理主体对矛盾纠纷进行全面沟通和积极协商，实现基层党组织领导和基层社会治理力量的有机融合，打通基层治理的“最后一公里“，在实践中不断开拓基层治理的新境界。