我国养老保险政策的历史演进

■ 陶 娟

（安徽城市管理职业学院，安徽 合肥 230011）

养老保险是我国社会保障体系重要有机组成部分。养老保险政策的制定与推行厘定了养老保险的发展方向、管理制度、运行体系等内容，是维系养老保险乃至社会保障可持续推进不可或缺的重要政策[1]。因此，根据养老保险的内涵及其相关政策制定的理论逻辑展开系统研究极具必要性。本文将重点梳理推行养老保险政策的理论逻辑，回顾养老保险政策的演进历史，最后对养老保险政策变迁及趋势展开研究。

一、推行养老保险政策的理论逻辑概述

（一）推行养老保险的意义

第一，厘清养老保险及其相关政策的内涵是明确推行养老保险意义的基础。养老保险在狭义内涵上是指我国社会养老保险金，旨在通过国家统筹，为劳动者在劳动力衰退乃至劳动力丧失后提供经济支持。据此，养老保险政策则是具有公信力、公开性、强制性通过法律法规文件等形式明确的养老保险执行与管理的具体措施[2]。

第二，研究养老保险政策的必要性与其性质密不可分。养老保险兼具公共性与准公共性，即养老保险政策的制定既要考虑政策调控的层面，也要兼顾个体承受能力与接受程度。究其原因，一方面养老保险由国家调控，是一种保障性的保险。这意味着通过再次分配的宏观调控手段，为相对弱势的群体提供兜底性的保障。养老保险的公共性性质决定了其不以营利为目的，体现的是“补短板”的作用，是向劳动力处于弱势的群体倾斜的再分配制度。另一方面，养老保险的准公共性体现为其并不完全由公共财产分配，而是还需要向社会筹集资金，具体操作方式主要为由企业及劳动者定期按劳动所得收益的一定比例缴纳费用。即以当下劳动者名义缴纳的养老保险部分被用于现在老龄人的养老金发放，而非用于缴纳养老保险的本人未来支配，尽管养老保险的缴纳具有一定的强制性，但个体的接受度与承受力仍是政策制定时必须纳入考虑的因素[3]。

第三，养老保险的推行在当下社会体系中具有重要现实意义。一是基于计划生育等历史原因，目前我国人口呈现一定程度上的倒金字塔结构。作为独生子女主力军的“80后”“90后”步入青壮年，承担了重要的社会建设责任，也面临着较大的父母赡养压力。养老保险政策的制定与推行，能够通过宏观调控使现在的老年人领取社会筹集的养老金，即运用社会力量有效缓解了个体的家庭养老压力。同时，养老金制度的推行也使现代社会的老人老有所养，体现了尊老敬老的优良文化传统以及中国特色社会主义共同发展富裕的思想精髓。二是随着我国人口数量呈现一定的下降趋势，处于适龄婚育的人口因自身生存发展经济压力等原因生育意愿下降，长此以往，在可预见的将来，我国逐渐步入老龄化社会的可能性趋增。通过养老保险的调控，能够未雨绸缪，为今后的养老预留储备，体现了可持续发展的思想以及国家治理中前瞻性的战略眼光。

（二）养老保险政策的理论逻辑

第一，养老保险政策的制定需要考虑社会的价值认同度。养老保险的理念在新中国成立后随着保险业的发展才初具雏形，相较于漫长的历史发展长河，养老保险及其政策制度可谓尚处于新生儿阶段。而在以往的传统社会中，养老的推动更多是以家庭为单位，通过传统文化道德的约束，由晚辈负担父辈在年老丧失劳动力后的生活需求。因此，“养儿防老”是传统社会文化中根深蒂固的价值观。养老保险政策的推动弱化了这一传统理念，在某种程度上使养老由以亲缘关系为纽带的具体可见的个体责任转变为社会责任。政策的制定可以在短时间内发布并强制推行，但价值观念的转变并非一蹴而就，而是需要在切身体验时代进步中逐渐完成思想的革新，由此养老保险政策在制定过程中所涉及的缴费金额、年限、领取标准等细节需要根据社会价值理念逐一推敲，既满足社会需求又引领价值观发展。

第二，养老保险政策的制定需要考虑技术可行性。养老保险兼具公共性和准公共性的性质定位决定了政府宏观调控与个人责任之间需要取得平衡。一方面，如若个人责任过重，宏观调控力度不足，再分配效果不明显，则有违养老保险保障性的初衷。同时，个人责任过重，超出了个体的接受度和承受力，也容易导致个体违反社会契约，脱离社会保障体系，各扫门前雪，宏观调控鞭长莫及。另一方面，若社会责任过重，则可能导致政府财政在养老事业上的投入压力较大，最终本末倒置，削弱了发展其他事业、促进经济发展的资源。因此，养老保险政策的制定需要在理论上先行考虑技术上的可行性，包括但不限于个体征收的强制力度及可行性、社会资源投资的可行性等。

第三，养老保险的制定在理论上还需要探讨未来预期约束。养老保险在一定程度上与经济发展相捆绑，受利率宏观调控的制约。当社会处于高速发展阶段时，养老保险水涨船高。养老保险成立以及逐步发展至规范稳定的几十年以来，我国基本处于经济发展较为迅猛的阶段，基于此，参与养老保险的个人可能对养老保险的收益保障有较高的预期。而现实经济发展并非一帆风顺，在稳定时期可能面临一定的波动甚至利率下行等风险。这要求养老保险政策在制定过程中需要充分考虑种种因素，在兼顾风险的前提下尽量满足未来预期。

二、养老保险政策的演进历史

（一）新中国成立初期平均主义理念下的养老保险政策

第一，养老保险政策在新中国成立后逐步登上历史舞台，在早期具有较为浓厚的福利性质。一方面，相关管理条例、办法规定，对于参加单位集体劳动的个人，在职时全部由企业行政力量或投资方负担养老保险的缴纳，而在其通过退休等形式退出劳动力市场后，仍由国家财政全额负担养老费用。这在对此政策贯彻落实较为彻底的国家机关、企事业单位中最为明显，“铁饭碗”称号也由此而来[4]。

第二，未在单位参加工作的个人情况相对复杂，主要集中在在农村务农、缺乏劳动力、生活相对难自理的鳏寡孤独，相关养老政策也规定了“五保”制度，从规范性的法律法规文件上落实了集体与家庭共同负担的养老责任。由此可见，早期的养老保险福利性强，并不完全按劳分配多劳多得，更多表现为人人有份的高普及度。

第三，早期的养老保险政策福利性和普及性的背后，意味着养老责任向国家倾斜。早期的养老保险更多作为一种补贴形式存在，弱化了可自由支配的财产分配，具体表现为货币工资数额普遍偏低，计划经济性质明显，在一定时期内甚至需要搭配粮票、肉票等购买生活必需品，但补贴名目多、非货币现金形式的生活福利多。这在一定程度上通过实物等形式避免了套利徇私，最大程度保障了养老社会福利给到真正需要的个人。但也导致了国家养老负担的加大以及个人分配上差异性相对不足，具有较为明显的平均主义倾向。

第四，早期的养老保险所体现的平均主义理念具有历史必然性，符合理论逻辑。新中国成立初期，百废待兴，整体经济水平相对落后，区域间差异不明显，朴素的集体主义思想是当时价值观的主流导向。同时，经济上较大的追赶空间以及较大的青壮年劳动力人口量使群众的社会预期保持乐观，国家作为主力军承担养老责任更是为这一预期增加了保险，有助于有效激活发展动力。此外，由于在此前相当长一段时间内我国处于战乱阶段，物资匮乏，甚至基本生存安全都难以保障，刚摆脱此困境的群众对国家养老兜底的要求不高，主要停留在基本生存物质的保障上，因此此时的平均主义理念的国家普惠性养老在理论技术上也具有较高的可行性。

（二）改革开放后效率优先理念下的养老保险政策

第一，国家将养老保险的储蓄责任分配向个人倾斜。劳动者个人需要缴纳养老保险，并形成养老金的个人账户用以退休后的养老支配。企业也需要承担个人养老的补助。而在个人与企业养老责任增大的同时，也获得了在养老保险及其相关制度管理上的更大自由。通过合理统筹、有序投资促进养老金的积累与有效运行，涌现了一批具有地方特色、企业特色的养老改革试点，充分发挥了中国特色社会主义市场经济体系的优越性。

第二，国家仍然对养老保险起到补充辅助的兜底作用，但主要承担了宏观调控的角色，对按照一定标准征收的养老保险进行统筹管理。此阶段效率优先理念下的养老政策有着独一无二的时代优越性，同样也合乎理论逻辑。一是效率优先的理论更有助于结合市场经济激活个体工作的主动性与养老金的灵活储蓄分配，为个人承担社会责任、开拓合理养老规划思路提供了更大的平台与启发；二是个人和地方企业适度承担养老社会责任有效缓解了国家养老压力，促使国家资源向经济发展其他方面倾斜；三是经过新中国成立以来数十年的探索，我国行政管理体系已逐步走向完善规范，在技术上可以实现保持国家宏观统筹调控的同时兼顾地方养老灵活空间的支持[5]。

但效率优先理念下的养老保险体系仍存在一定改进空间，最为突出的表现是个人账户和国家统筹之间的平衡难以把握。两个账户应该是并行互补的，但在政策执行层面缺乏明确思路时，为了维持账面上的平整，此阶段常有国家统筹账户挪用个人账户“锄强扶弱”的情况，并由此进一步导致了养老金无法通过积累和投资良性发展，制约了养老保险发展的可持续性。同时，此阶段的养老保险改革主要立足于有明确且相对稳定单位的劳动者，对于灵活就业人员、农村留守人口等难以顾及，不同单位性质、不同就业属性的养老保险在待遇保障等方面的差距逐渐显现，成为下一阶段亟待解决的问题。

（三）新世纪可持续发展理念下的养老保险政策

进入改革开放的攻坚期和深水区以来，养老保险及其政策的改革不仅仅立足于当下的效率和公平，更致力于以可持续发展的眼光打造养老保险发展的长效机制。

第一，兼顾效率与公平是可持续发展理念在养老保险制度中得以贯彻落实的基础。一是养老保险及其政策的顶层设计思路得以厘清，发展逐步走向明朗化，通过一系列法规政策使城镇职工和城乡居民的基本养老保险两个制度平台得以明确。城镇职工主要通过劳动力换取生活必需品以及谋求生活发展，以无形资产为主，而城乡居民更多拥有土地等资产，两者间的性质差异及其背后蕴含的文化差异与价值传承差异决定了养老体系的构建需要有的放矢、体现针对性。双平台这一结合了社会现实的中国特色养老保险体系,很大程度满足城镇与城乡群众的养老需求。二是通过理论研究，个人缴纳养老保险金额的比例与企业缴纳、国家补充之间形成了动态平衡，合理的养老保险缴纳比例既保障了个人养老的责任承担与需求满足，体现了效率与公平之间的兼顾，即缴纳养老保险时间长、金额高的个人未来可领取养老保险金相对高，同时通过国家统筹的再分配调整保障了缴纳养老保险相对少的落后地区或个人的基本生存需求。

第二，探索更为灵活且层次丰富的养老保险制度体系为可持续发展提供了保障。在传统的个人、企业缴纳养老保险金与国家统筹补充以外，这一时期的养老保险通过企业年金等形式促进了多元化可持续发展体系的形成。究其原因，老龄化的趋势促使当代年轻人更早思考养老保障的布局，同时，市场经济也为养老保障的补充提供了更多可能。随着养老保险制度的规范化，从个人缴纳养老保险到领取养老保险之间往往有较长的时间跨度，足以为企业和个人进行多元化的长线价值投资留出空间。此外，由于养老保险的普及化，人们在思想观念上已高度接受，将其视为未雨绸缪的必要工具而非额外支出的负担。因此，通过企业平台的终身收入、代际收入等渠道的再分配机制逐步形成。

三、养老保险政策的发展趋势

（一）宏观调控促进科学化

宏观调控是促进养老保险政策科学化程度不断提升的保障，也是国家统筹、为群众谋求可持续发展与共同富裕的初心体现[6]。

第一，养老保险政策的宏观调控会呈现更高的柔性。养老保险政策的科学化必然表现为更能满足群众的物质乃至精神需求，宏观调控更多通过科学化手段使养老保险的长效运行更为合理化与人性化，即其本身就是群众所喜闻乐见的。宏观调控的“手”一直在，但其作用手法更为柔和，强制性的压制式手段减少。

第二，养老保险政策的宏观调控会体现更高的灵敏度与精确性。借助大数据等技术平台，在理论上基本可实现对养老保险征收、统筹、发放、再分配等环节全过程的实时监控把握，因此，养老保险基数等方面的调整必将具有更高的科学性与可行性，与社会实际发展保持更密切的配合，其滞后性逐步削减。

（二）规范机制提升公平度

我国幅员辽阔，不同地区的发展情况有差异，对养老的诉求也有出入。而保持公平度，一直是养老保险及其政策发展过程中的着力点。新中国成立以来，经过半个多世纪的探索，养老保险及其政策既经过了绝对平均主义的时期，也走过了效率优先的尝试。可见，在不成熟的时期，养老保险政策的发展总容易走入矫枉过正的泥潭。新时期的养老保险及其政策制度的发展必然通过规范机制统一思想，为管理到执行层面提供可操作指南。

（三）预期管理共谋持续性

可持续发展是新时代养老保险政策发展的主要理念，也将会是贯穿未来相当长一段时间内的方向指引。一方面，通过个人预期管理促进养老保险的可持续性发展。个人在缴纳基本养老保险的同时，还可以结合个人实际需求，通过个人投资规划、实际行动等参与养老事业建设。另一方面，通过管理层面的预期管理，在统筹上做好规划准备。运用数据测算等工具，结合经济发展趋势，预留养老储备金，立足于更长远的角度规划养老金的统筹。

我国的养老保险政策研究极具必要性，在经历了平均主义、效率优先、可持续发展理念主导的不同政策变迁时期，养老保险及其政策制度正在科学、公平、可持续的发展道路上不断探索。在未来养老保险政策的发展将朝着宏观调控促进科学化、规范机制提升公平度、预期管理共谋持续性的方向迈进，这也进一步凸显了我国养老保险政策的合理性和前瞻性。