城乡融合体制下农村宅基地管理与制度改革探讨

孟 磊

（山东省农村经济管理服务总站，山东 济南 250013）

在全面推进乡村振兴大战略下，宅基地制度作为农村产权制度的基础，为推进城乡融合深度发展提供关键制度供给，逐渐成为破解农村空心化的关键一招。农村宅基地管理与改革事关农民切身利益，影响农村社会稳定发展，关系乡村振兴成败，已成为农村日益重要的社会问题。

1 农村宅基地制度历史沿革及主要特点

顺应时代发展与现实需要，随着国家政治和经济体制的变革，农村宅基地管理也在不断改革优化，有力促进了农业农村生产力的发展，释放了农村社会活力。

第一阶段：集体所有制逐步确立（1949—1978年）

1958年《关于在农村建立人民公社问题的决议》明确，人民公社体制下农村土地实行三级所有、统一经营。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》进一步规定，生产队范围内的土地，都归生产队所有。

第二阶段：宅基地走向管理规范（1978—2007年）

①面积限制。1982年，国务院出台《村镇建房用地管理条例》，首次明确宅基地使用受省级“用地限额”和县级“面积标准”限制。

②一户一宅。1997年，中共中央、国务院印发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，第一次以中央文件形式提出“一户一宅”的要求。

③成员取得、内部流转规定。1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，首次将非集体经济组织成员的宅基地使用权排除在外。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，规定城镇居民不得到农村购置宅基地。

④用途规划管控。1982年《村镇建房用地管理条例》首次界定了村镇规划，规定在确定的村镇用地范围内，合理安排社员的宅基地。农民建房不能使用自留地、自留山、饲料地和承包地。

⑤审批权限上收。1998年，土地管理法将农民建房审批的权限上收,使用原有宅基地和村内空闲地的由县级人民政府批准,占用农地的需经省级政府批准。

第三阶段：改革赋权扩能（2007年至今）

①2007年，物权法明确宅基地使用权为用益物权。宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用的权利，未明确收益、处分权利，权能不完整。

②2014年12月，中央审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。2015年2月，十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》。

③2020年，中办、国办印发《深化农村宅基地制度改革试点方案》，进一步明确以“三权分置”为原则，深化农村宅基地制度改革试点。2020年起实施的新土地管理法，也首次以法律形式提出鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

通过不断探索与改革，目前农村宅基地现状及主要特点为：集体所有、成员使用；一户一宅，限定面积；无偿取得、长期占有；规划管控，内部流转。

2 城市住房与农村宅基地的主要差别

城市住房与农村宅基地作为城乡不同区域的房屋，共同为实现住有所居提供基本服务。由于目前对城市住房与农村宅基地的不同管理模式，城市住房与宅基地隔离运行，在城乡二元结构中表现尤为明显，主要存在以下差别。

一是主体差别。目前，城市住房为开放式市场，除少数房地产限购城市之外，一般对购房主体没有限制。由于很多二三线城市商品房供给过多，不少地方出台了刺激措施，引导和鼓励农民进城买房，农村进城人员成为城市住房库存消化的有生力量。城市住房交易转让的双方也并无特殊限制，二手房产交易市场活跃。城市住房作为个人财产可以依法继承，购房主体具有明确完整产权。

根据现行政策规定，农村宅基地实行“三权分置”：宅基地所有权不属于农户，为各级集体经济组织所有。农户只有宅基地资格权和地上房屋财产权，以及宅基地和农民房屋使用权。宅基地资格权的主体要求非常严格，必须具有集体经济组织成员身份，依法无偿申请取得。非集体经济组织成员不得申请宅基地，且宅基地使用权不能继承，只能在本集体经济组织内部流转。农户在宅基地上所建房屋属于个人财产，可以依法继承，但宅基地上的房屋拆除或倒塌，支撑此房屋的宅基地将不能继续使用，由集体经济组织收回处置。

二是功能差别。随着城镇化的发展，城市规模不断扩大，城市住房经过几十年发展，已成为社会重要商品，形成了房地产经济，成为我国国民经济的重要组成部分。城市住房属于个人财产，带有一定的投资属性，可以进行抵押融资，具有保值增值作用。城市住房兼具居住、财产、金融等多重功能，且各项功能比较强大。

农村宅基地管理作为近年深化改革任务之一，由于种种原因之前并未受到应有重视，管理与改革工作起步较晚，目前处于改革试点阶段。宅基地财产、金融功能的实现路径尚不明确，宅基地资格权、使用权可交易性较差。目前，宅基地的功能主要体现在居住上，其他功能尚在探索，功能属性并不明显，作用发挥不易实现。

三是市场差别。经过长时间的发展，城市住房市场化运作非常成熟，形成了具有中国特色的房地产市场体系。城市住房具有完善的交易市场，价值评估体系完备，房地产交易市场服务体系健全，市场价格较为透明，且运行机制比较完善，有大量正规中介机构及各类银行、金融机构为城市住房提供出租、交易、抵押、融资等各项服务。

目前农村宅基地流转使用在政策严格管控下，市场化运作处于起步阶段。宅基地管理与改革涉及规划、审批、执法等多部门多环节，作为牵头单位的农业农村部门资源整合能力还有待加强，宅基地交易服务体系尚未完全建立，且具有明显的地域性。各地试点普遍闭环运行，交易服务市场独立运转，互不兼容，运行机制、配套服务、保障措施等有待时间与大量实践检验，还需要在实际操作中不断补充完善，目前没有形成广泛的宅基地流转交易市场。

四是保障差别。通过大量的社会实践，随着法律体系的逐渐完善，《民法典》对城市房产的居住、买卖、租赁、抵押、物业管理、小区治理等都作出了全面的规定。城市住房具有确切稳固的法律地位，相关法律规定比较详细具体，可操作性、保障性强，城市住房有充足的法律服务供给和健全的法制保障。

近年来，农村宅基地作为农村最重要的资源要素，逐渐受到高度重视。2020年中办、国办印发《深化农村宅基地制度改革试点方案》，但宅基地“三权分置”尚未上升到法律层面。《民法典》对宅基地使用权定性为用益物权，财产属性有限，法律产权不完整。新修订的《土地管理法》也仅增加了“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”的原则性表述，未涉及宅基地退出程序、补偿标准、补偿方式等具体规定。这与城市住房的法律地位有很大差别。

3 宅基地管理与改革主要思路

宅基地作为农村村民安身立命之所，重要性不言而喻。在管理与改革中要稳妥推进，充分尊重群众意愿，发挥群众首创精神。按照试点—总结—推广模式，吸收借鉴基层有效做法，总结可复制可推广试点经验，坚持先试先行、以点带面，逐步上升为指导意见，稳妥推进，推动宅基地改革在农村深化改革进程中发挥画龙点睛作用。

首先，保证宅基地居住功能。宅基地是农民住有所居的必要条件，居住是宅基地的首要功能，保障农民基本居住权，是宅基地管理与改革的基本前提。在城乡融合的大背景下，大量进城务工的农民，作为集体经济组织成员依法享有的宅基地资格权和使用权，具有一定的保障属性，事实上成为进城农民的基本保险。在社会保障有待完善的情况下，宅基地与农村承包土地一道，构建成为进城农民的退路与底线，发挥着不可或缺的兜底作用。宅基地管理要贯彻落实中央改革精神，把保障农民的基本居住权利放在首位，落实一户一宅有关要求，让农村居民户有所居，确保农民安居乐业和农村社会安定有序，为城乡深度融合发展奠定坚实物质基础。

其次，赋予农民更多财产权利。随着城镇化不断推进，大量农村人口迁入城市，村庄空心化、家庭空巢化现象日益明显。据农业农村部抽样调查数据显示，2019年全国农村宅基地闲置率为18.1%。农村宅基地和房屋闲置现象比较普遍，造成了大量资源浪费。在农村建设用地紧张的情况下，宅基地已成为农村最大的沉睡资产。目前，宅基地使用权转让被严格限制在本集体经济组织内部，农民的财产权利受到了较大程度的限制，也不利于城乡融合深度发展。在深化宅基地三权分置改革的基础上，突破宅基地只能在本集体经济组织内部流转的限制，探索扩大宅基地有偿退出的范围，逐步向社会资本有序开放，更好发挥宅基地财产功能，大幅提升农民对宅基地的财产预期，提高农民流转宅基地使用权和退出宅基地资格权的积极性，进一步增加农民的财产性收入，为城乡深度融合发展减轻制度性束缚。

再次，探索发挥宅基地金融功能。充分发挥政府引导、村集体主导的作用，赋予宅基地更加充分的权能，积极开展宅基地使用权、农房财产权抵押试点，推动宅基地从单一居住功能向财产、金融等多功能扩展。坚守土地公有制性质不变，强化金融风险意识，稳步推进金融创新，强化宅基地贷款定向使用。建立健全农村宅基地使用权抵押融资体系，发挥宅基地融资功能，优化宅基地使用权流转机制，鼓励社会资本通过租赁、入股、合作等方式开发利用农村闲置宅基地和集体建设用地，有效拓宽农户融资渠道。稳妥研究宅基地使用权抵押制度，探索宅基地使用权抵押贷款的有效实现形式，畅通宅基地使用权抵押权实现处置通道，推进房地一体的农房抵押贷款试点。

最后，深化改革，更好激发内生动力。目前，宅基地使用权转让和有偿退出被严格限制在本集体经济组织内部，使得宅基地的使用价值和市场价值被严重低估，导致宅基地改革红利不大，农户参与改革的积极性也不够高，很大程度上影响了宅基地改革与管理的工作成效。努力开拓宅基地改革思路，以更大的智慧与魄力，充分考虑宅基地和集体建设用地改革的联动性，避免各项改革独立推进、自行割裂，将宅基地改革统筹纳入农村集体产权制度改革，全面深化农业农村各项改革，协同推进农村资源资产整体利用，降低进城农户一揽子处置农村资产的难度，充分发挥改革合力，更好激发农民内生动力，更大释放改革政策效能，为城乡深度融合发展增添不竭动力。

4 打通城乡渠道，充分发挥宅基地财产金融功能

随着城乡融合进程加快和乡村振兴战略的全面实施，城乡二元结构矛盾已到了不可调和的阶段，城乡资本和土地配置严重失衡，亟需清理废除阻碍农村宅基地改革的不合理规定，打破束缚宅基地流转盘活利用壁垒，营造有利于农业农村发展的良好氛围。

一是逐步建立统一的宅基地流转交易市场。在落实宅基地集体所有权的前提下，明确宅基地农户资格权在本集体经济组织内部自由转让交易，放活宅基地和农民房屋使用权，探索使用权在镇域、县域内有序流转。在总结各地试点经验基础上，参照学习城市住房交易机制，设计开发宅基地交易流转服务平台，作为宅基地管理信息系统的功能模块或者子系统。逐步完善宅基地使用权流转范畴、操作流程、运行机制，作为农村产权交易市场的重要组成部分，委托第三方专业机构运营。提升配套政策与服务水平，充分发挥和紧紧依靠农经系统干部队伍作用，加强宅基地交易流转事前审批、事中监管、事后评估。稳步扩大宅基地使用权流转范围，逐步扩大至省级范围试点运行，通过群众反响、市场反应、专家评估等方式，科学确定使用权合理流转范围，简化流转程序，优化流转机制，确保宅基地使用权流转在公平公正、规范有序的环境中进行。同时，发挥市场的决定性作用，积极引导社会力量参与使用权流转，通过制定用地补助、税费减免、利率补贴等优惠政策，撬动和吸引社会资本盘活利用闲置宅基地和农民住房。在宅基地流转交易市场健全之后，推动宅基地与城市住房流转交易市场有机融合，逐步建立起城乡一体化的房地产市场。

二是推进宅基地使用权抵押融资，促进金融功能更好实现。建立健全宅基地价值评估体系，以宅基地流转交易市场成交均价为基础，参考当地宅基地基准地价综合评判，地上房屋价值由金融机构等第三方评估机构确定。借鉴城市住房成熟的抵押融资措施，充分考虑农村现状及宅基地特点，因地制宜加大产品创新力度，研究确定宅基地使用权（农房财产权）抵押融资程序。财政、金融、人民银行等有关部门加强指导沟通，健全风险保障机制，采取利息补贴、设立风险补偿基金等方式，建立宅基地使用权抵押贷款风险缓释和补偿机制。鼓励金融机构建立银行+担保 （保险）合作模式，建立风险分担机制，探索对贷款不良率进行担保（保险）。强化风险评估机制，对抵押贷款程序严格监管，确保贷款有效利用。探索抵押物处置机制，允许金融机构在保证农户基本居住权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。随着宅基地金融功能逐渐成熟，推动宅基地使用权抵押融资纳入城市不动产抵押融资体系，打通城乡金融二元渠道，促进城乡统一的金融市场平稳健康发展。

三是科学设计宅基地农户资格权有偿退出机制。随着城乡融合发展，农村人口进城务工越发普遍，在城市买房落户成为很多农村年轻人的选择，农村老龄化、空心化造成宅基地大量闲置，宅基地农户资格权自愿有偿退出进程亟需提速。通过宅基地流转交易市场，充分发挥市场的价值发现功能，深入挖掘宅基地使用价值，提升宅基地和农房市场价值，更好发挥宅基地财产与金融功能，大幅提升农户资格权有偿退出的意愿与砝码。将宅基地财产、金融功能实现与资格权有偿退出有机结合，借助农民公寓、公益设施、美丽乡村等建设项目，合理引导宅基地资格权自愿有序有偿退出。建立由政府财政主导、金融机构专业运营、社会资本积极参与的宅基地资格退出基金，集体建设用地入市资金优先注资退出基金，充分保障基金多样化来源。探索市场机制引入资格权退出，通过一次性货币补偿、镇域或村内住房分配、城市买房落户补助等途径，以经济手段引导农民自愿放弃资格权。同时，根据宅基地改革管理的新形势新变化新需要，将宅基地退出与完善社会保障机制统筹结合，弱化宅基地的兜底作用，免除农户资格权退出的后顾之忧。

四是为宅基地各项功能实现建立坚强法制基础和组织保障。目前，宅基地管理面临较多的政策限制与法律障碍，历史遗留问题较多。《民法典》中关于宅基地的规定还不详实具体，宅基地改革与管理可遵循的政策法规较少，总体上，宅基地相关法律规定还处于薄弱地带。宅基地工作链条长、涉及部门多，仅宅基地审批一个环节，就涉及住建、自然资源、农业农村等部门，还需要征求林业、水利、交通、文化旅游、电力、通信、燃气等单位的意见。其中，农业农村、自然资源等部门在具体工作中存在大量职能交叉，加之宅基地违法行为多样、原因复杂，对于宅基地不同违法行为的监管、执法主体存在争议。因此，在充分总结改革试点经验的基础上，建议对《土地管理法》中农村宅基地的相关概念和有关规定进一步明确，适时修改《民法典》中对宅基地使用权不得抵押等相关法律的规定，赋予宅基地完整权能，逐渐在法律层面明晰宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等方法路径，更好保护宅基地各项功能顺利实现。同时，进一步明确有关部门职责分工，理清各自权力义务边界，为更好推进城乡融合发展奠定坚实法制基础和体制保障。