浅谈詹姆斯·布坎南的公共债务理论

徐 铖

(国家税务总局 税务干部学院，江苏 扬州 225007)

詹姆斯·布坎南的《公共债务的公共原则》(以下简称《公共原则》)自1958年问世就广受关注，阿尔文·汉森(Alvin Hansen)、阿巴·勒纳(Abba Lerner)、埃兹拉·米尚(Ezra Mishan)、理查德·马斯格雷夫(Richard Musgrave)、A. R.普雷斯特(A. R. Prest)、厄尔·罗尔夫(Earl Rolph)、詹姆斯·托宾(James Tobin)等名人都阅读、评论过此书。尽管读者中不乏成就斐然、德高望重的人物，但大都不接受布坎南关于公共债务的观点，即公共债务不同于税收，能把当下的公共活动成本转移给未来的公民。[1]批评者认为公共债务和税收一样，公共活动的成本总是由当代人承担，批评者们唯一同意布坎南的共识是，公共债务减少了资本存量从而降低未来的实际收入。但是，布坎南一直极力否认成本转移和资本存量、未来收入有任何关系。

《公共原则》是基本正确的，但布坎南的观点不应该被放在宏观经济理论和财政政策范畴讨论。尽管其代际债务转移理论采用了宏观经济学的“代表性经济人”概念，但并不是《公共原则》的核心内容。一代人是个体的集合，不是一个行为主体，只有独立的人能够产生行为，这是他在《成本与选择》一书中明确指出的。[2]由于《公共原则》被模式化解读，布坎南的公共债务理论没有得到准确的阐述和理解。因此，本文将联系其相关作品，对布坎南在《公共原则》中的公债理论做理性的解读。

《公共原则》对政治经济学贡献巨大，关注了政府与市场的关系、公共和个人的关系。本书引用了不少看似宏观经济范畴的内容，但真实含义完全不同，导致某些读者和批评家错会其意。本书实际上是前凯恩斯主义对抗兴起的凯恩斯主义浪潮的公共经济学著作，却以凯恩斯主义式语言谈论代际行为主体和代际成本转嫁的问题。要阐明布坎南的公共债务理论需要理性的思考，揭开凯恩斯主义面纱下布坎南式的中心思想。

一、《公共原则》简介

《公共原则》开篇提出了有关公共债务和赤字财政的两种截然不同的观点。布坎南阐述了所谓的“庸俗观点”，即个人和政府都会具有的一种小心谨慎的态度，正如亚当·史密斯在《国富论》中指出的“治国之道往往寓于持家之道(What is prudence in the conduct of every private family can scarce be folly in that of a great kingdom)。”布坎南认为此语也适用于公共债务，并反对新凯恩斯主义的公债理论。《公共原则》多达212页，中心观点篇幅不长，其余大多为阐述和佐证的文字。

布坎南总结新凯恩斯主义的三条基本主张：

1.否认公共债务会把负担转移给未来公民；

2.私人债务与政府债务完全无法类比；

3.外部和内部的公共债务存在重要和明显的区别。

第1条是布坎南阐述的关键点，第2、第3条进一步巩固了自己的观点。《公共原则》指出公共债务具有区别于税收的分配公共行为成本的能力。在第二章，布坎南忠实阐述了这三条主张。

在第三章进行理论验证后，第四章阐述了布坎南的公债理论。他提出了与凯恩斯主义争锋相对的三条主张：

1.公债能够转移到未来的公民身上；

2.私人债务与政府债务是可以类比的；

3.外部和内部的公共债务本质上相同。

如此直白、尖锐的表达在其他经济学专著中前所未有，因而无怪乎深受凯恩斯主义影响的宏观经济学家、政府人士反对布坎南在《公共原则》中的观点了。

坚持前凯恩斯理论的布坎南反对新凯恩斯主义，提出针锋相对的观点是不难理解的。从经济学理论来看，布坎南属于研究和解释市场经济的自动调节作用的经济学流派，和诞生一个世纪、鼓吹政府调控的凯恩斯主义为代表的主流经济学派针锋相对。布坎南这么做也许是希望遏制山雨欲来的凯恩斯主义新浪潮，只是该来的终究会来。

在开始理性解读之前，本文就布坎南的“庸俗观点”和新凯恩斯主义观点的对比作两点说明：①《公共原则》对不同的经济学理论进行了精准的概括和对比；②《公共原则》尽量忽略了一些见微知著的差异，如深入探究就能发现布坎南的主要兴趣在于政治经济学而非宏观经济理论。基于以上所述，必须指出《公共原则》是在1946年美国《就业法案》出台12年后出版的。《就业法案》假设了市场经济天生不稳定，认为实现稳定的途径是联邦政府运用财政政策和货币政策来管理和调节经济，进一步理论化就形成了所谓的宏观经济学。《就业法案》还促成了经济顾问委员会的成立，为政府调控提供建议和指导。“新古典综合派”应运而生，他们认为如果联邦政府能够有效地管理好宏观经济，那么微观经济就能实现良好的自我调控。《公共原则》的目的在于遏制凯恩斯主义浪潮，不赞同凯恩斯主义关于市场经济天然不稳定的假设，获得了反凯恩斯主义者的广泛支持。

凯恩斯主义的核心观点是，公共债务是自己欠自己的东西，反过来有效地抑制了债务。因为既然债务是自己欠自己的，就没有反对的理由。因此，如果债务能够稳定原本不稳定的市场而产生好的结果，则不失为一件好事。[3]凯恩斯主义理论认为，债务不会对未来产生影响，因为当债务发生时，成本总是产生于当下，并且通过借贷获得的资源被投入使用，除了债务积累可能减少资本存量从而降低未来总收入的很小的可能性。

与凯恩斯主义相反，布坎南试图解释债务是可以使公共活动成本从当前转移到未来。这种主张引起了伦理上的反对，反对将成本强加给那些没有承担成本决定权的人。这种成本代际转移的主张是布坎南公共债务理论的核心，也得到了一些论点的支持。其中一个论点是，债务是在国内还是国外并不重要。另一个论点是，他的主张与债务减少未来资本存量的影响无关。

在1943年建造一艘军舰，资金来源方式很多。公共债务创造了金融债权，如果军舰是通过税收筹资的话，就不会产生债权了，因为建造战舰的资金完全来自于税收就不会涉及未来的债务清偿。布坎南指出，现在的纳税人通过债务融资少交税，少交的部分转换为未来纳税人为摊销债务而支付的更多税收。布坎南将债务融资分为两类：一类是贷方为军舰融资，以换取分期付款；另一类是当前纳税人将负担转移到未来纳税人身上。然而，这两种类型的交易都可以通过加总来抵消。布坎南把他的分析放在与凯恩斯主义财政政策支持者相同的宏观基础上。然而，布坎南否认凯恩斯主义者认为的人们可以直接对宏观变量采取行动的假设，这与他一生的工作内容背道而驰。毫无疑问，布坎南这样做是为了在反对者的阵地上短兵相接。然而，其结果是将他的公共债务理论转移到了宏观经济学范畴，远离了其真正属于的政治经济学的竞技场。

二、《公共原则》被忽视的背景信息

《公共原则》成书于布坎南从意大利(1955-56)回来后。意大利的经历对他的作品影响深远，也包括《公共原则》。布坎南对公共财政的研究一开始就不同于英美世界主流，试图采用不同方法研究战后的公共财政问题。他从克努特·威克塞尔(Knut Wicksell)到后来的安东尼·德维蒂·德马尔科(Antonio De Viti De Marco)和马菲奥·潘塔莱奥尼(Maffeo Pantaleoni)等意大利学者那里获得了很多灵感。[4]英美财政学致力于寻求治国之道，而布坎南则与意大利人一样，对解释财政活动的理论更感兴趣。从这一点来看，布坎南肯定不太乐于接受把社会简化为代表性经济人的宏观经济理论。他参与了公共债务的讨论，但是以政治经济学家，而不是以接受新古典综合理论的宏观经济理论家的身份。

布坎南对公共债务的兴趣很大程度上起源于对高速公路财政的研究。20世纪50年代正是美国高速公路快速发展的时期，National Tax Journal多次刊文讨论高速公路财政问题，关于高速公路是应该征税还是举债分期偿还的讨论如火如荼。讨论的焦点之一是，高速公路应该通过借债还是对汽油征税来实现“谁用谁付钱”的财政模式。在《公共原则》的前言里，布坎南解释其在高速公路问题的早期研究中就对债务问题感兴趣，并逐步延伸到公共债务领域。只是社会给他的反馈颇具讽刺，《公共原则》竟然被误认为是对宏观经济理论的重大贡献，与其初衷南辕北辙。

布坎南从意大利传统的公共财政理论中获得了营养。意大利和英美国家截然不同，后者的传统财政理论是把公共财政学看作是治国理政的从属，经济学家的角色是给予政府建议和指导；而意大利人认为经济学家应该站在政府角度，根据实际情况研究如何构建相应的公共财政体系。意大利学者认为在不同的政府体制下存在着通用的经济逻辑，只是要按实际情况开展工作。

如果将经济理论的目的视为实现工商业实践和理论的尽量一致，那么意大利的公共财政学的目的可以被视为实现政治实践和理论的尽量一致。从这个意义上说，实事求是的经济学家应该认识到理论来源于实践但不是万能的。安东尼·德维蒂·德马尔科作为自由党党员在意大利议会长期任职，同时在罗马大学担任公共财政研究教授。可以想象，他作为学者研究的成果必然多少实践于议员工作。

意大利的公共财政理论认为，不同的政府体制会影响财政活动进程。因此，意大利经济学家重视各种模型的财政和政治研究。一部分模型强调公共活动中的合作互动性，比如德马尔科不是用我们熟知的生产和消费的技术术语来定义公众需求，而是将其视为聚居生活人群的特殊需求。还有模型把公共活动看作是政府、组织控制民众或使其从属的工具，比如帕累托(1935)认为精英通过意识形态控制大众。布坎南去意大利时抱着对高速公路财政的兴趣，继而扩展到公共债务，后来为了详尽阐述自己的公共财政理论才写出了《公共原则》一书。

以上就是《公共原则》一书的写作背景。债务可以从当前转移到未来的说法放到宏观经济理论框架下看起来难称合理，但置于适当的理论背景下则意义凸显。读者要透过布坎南的凯恩斯主义式的语言，来探索布坎南完全不同于凯恩斯主义的观点。在剩下的篇幅里，将探讨如果把社会看作是各代人组成的集合而不考虑代际重合的情况下，将宏观经济理论与债务代际转移结合所产生的问题及特征。

三、代际债务转移缺乏连贯性

布坎南认为，与税筹财政相比，公债可以使成本从现代转移到将来支付。这一观点认为成本转移在不同代人之间进行，意味着一代人的所有个体都是相同的，或者把一整代人看作一个“代表性经济人”。[5]尽管这种观点在宏观理论中很常见，但仍然具有其独特性，最需要考虑的是债务产生的合理性。一代人互相之间可能没有借贷行为,因为一代人本身就是行为主体，通过借贷实现成本转移。

但是,这样的债务转移如何进行呢？我们必须设定一个复杂的世界，一代人被捆绑在一起协调一致地行动，并且存在不止一代人，才能研究不同代人之间的行为。我们姑且规定一代为新人，一代为老人。每代人经历新和老两个阶段。我们把老一代人看作是纳税和作出公共决策的一代人，而新一代人则等着接班老一代人。

在这种特定的背景下，布坎南认为债务能取代税收，强制新一代人转移财富，让老一代人增加当前的消费。按照他的想法，新一代人必须购买债务才能使老一代人增加消费，因为军舰将由新一代人而不是老一代人支付。如果新一代人还未出现，我们会疑惑代际的财富转移如何发生，因为他们根本没有购买债券的意图。此外，新一代人还未形成劳动力，无法保证拥有超过老一代人的生产能力。简而言之，在上述设定的背景下，布坎南主张的代际债务转移看起来似乎缺乏连贯性。

现在的一代人如何把债务转移给将来的一代呢？不同代人之间债务转移就是使现在一代人的所有个体都把债务接力给下一代人。但是，这种交易是什么形式？而且新一代人能接受这种债务接力吗？总之，在这一背景下，把一代人看作一个“代表性经济人”是不合理的。毕竟，代表性经济人不是一个交易主体，而是一种有些人觉得有用，有些人觉得没用的宏观理论。所以，任何这样的实证研究都需要承认债务交易的双方是多样化的群体，还要留有解释余地，成本是怎么从赢家强加到输家身上的。

要进行正确的分析，我们就不能把公债视为延迟支付公共活动成本的一种方式，因为一代人不是行为主体。虽然我们在日常生活中能很好地感知不同代人的存在，但个人感觉和宏观经济理论的概念是毫无关系的。拿一个三代人组成的家庭来说，三代人按年龄分为三个群体。族群繁衍使得家庭扩大，伴随着生老病死最后瓦解。然后，要研究一整代人还不能不考虑特殊情况，比如某代人经历了严重的、长期的人口萧条或20到40岁的男性人口有一半在战争中死亡。此外，如果我们坚持把一代人而不是个人视为行为主体，可能同一代人会处于交易的不同方。

四、用斜向转移理论处理代际关系

把一代人视为行为主体时，公共债务是不能从现在转移到未来的。凯恩斯主义关于公共债务无法转移的观点是对的，也就是说，1943年建造军舰的成本只能产生于1943年。但我们也不能说布坎南错了，只能说他没有能把自己研究高速公路财政的结论延伸到公共债务上。

与税收相比，公共债务的形式是发行债券。债券代表了一代人个体间的债务转移，而不是不同代人之间的，尽管这种转移可以是动态的，具有时间跨度的转移。因此，艾迪里欧·达·恩波利(Attilio Da Empoli)的斜入射理论(theory of oblique incidence)的引入推动了公共债务的研究。[5]一般地，税负转移包括了前转和后转，前转给消费者承担，后转给生产者承担。税负前后转的区别在于最终负税人不同。税负前转的最终负税人是购买者和消费者，而后转的最终负税人是生产者和供货者。针对一双运动鞋征收的消费税不是前转给买鞋的人就是后转给生产鞋的人。达·恩波利的斜入射理论包括了各种方向的转移。[6]

公共债务创造了一批与税筹财政无关的公民阶层，即债券持有人。公共财政研究的目的，在于判断这一阶层是否在一定程度上改变了财政和政治的运行。比如，购买债券的公民履行纳税义务是集中支付的，而一般纳税人则是分别支付的。可以说，纳税人始终和持续为政府提供财政支持，是公共财政的重要组成部分。债券持有人与纳税人不同，债券可以由父母转移给子女。虽然其他金融资产也能这样转移，但问题是当政府财政完全依靠税收之时，债券持有人的存在是否会改变公共行为的惯有轨迹。

因此，德马尔科(De Viti de Marco)认为公共债务是一系列私人债务的替代品。公民可以支付现金或按市场利率借款来纳税，而公共债务使他们可以有效地以政府利率而不是市场利率借款。德马尔科认为利率降低会形成成本优势，尽管这种看法存在争议。与商业贷款相比，利率降低肯定会导致债券持有人到纳税人的风险转移。如果一个公共项目进展不顺，需要注入更多资金才能完成，那么它将通过增加纳税人负担来完成，而不是要求项目发起人提供更多资金。

另外，我们无法设想所有纳税人会统一接受公共债务，而不是选择支付现金或按市场利率贷款。有些人可能更喜欢贷款，有些人更喜欢付现金。因此，公共贷款产生了一些被迫借款人。布坎南(1967)还描述了公共债务“或有”的性质。所谓“或有”，是指债务产生时没有明确的责任归属。发售债券是为了筹集资金，但是税收偿还债务将在未来决定。这种情形与市场化债务相反，市场化债务分期偿还的责任是伴随债务产生，与死者的遗产共存的。

当债务责任未明确，纳税人对公共债务兴趣不大是可以理解的。其一，纳税人更愿意支付现金，而不是负债；其二，当公债刚刚产生时人们不太会愿意购买政府债券，因为短期内无法兑现，只有当债务相对宽松时才会购买。从财政角度而言，这种明确的制度安排将税收和债务更紧密地联系在一起。

代际语言模糊而不是澄清了公共债务的功能。本文认为布坎南的公债缺乏盈利性的观点是正确的。但是，这种想法需要一种联盟结构来证明一代人不是一个行为主体而是具有利益冲突的组合。债务确实能够转移，但是在社会成员的不同代人之间，而不是把一代人看作主体。

五、主观合法，联盟变化和债务不兑现

1971年，威廉·尼斯坎南(William Niskanen)提出了一种自由民主宪政的联盟模型。模型包括五种依收入等分排列的联盟。关于这个模型的一个重要问题是联盟的持久性，以两种极端情况为界。[7]

一种是短期的联盟，即今年是赢家、明年是输家。这种形式对大多数联盟来说一般是不可行的，因为至少要有一个人连续两年在获胜的联盟里。然而，联盟在短时间内存在巨大的波动。在这种情况下，我们可以认为联盟处于零和框架内，意味着每个人对联盟成员的期望值近似为零。这一结果最终将反映出这样一种效率，即每个人都发现财政活动的预期边际成本大致等于预期边际收益。另外一种极端情况是可持续的，甚至是永久的联盟。在这种情况下，输家的位置会持续很长的时间。有些人会从预期的公共活动中获得可观的净受益，而另一些人就会遭受近乎永久的净损失。

短期的联盟反映了民众对政府的普遍支持，同时人民内部还有很多不同的联盟偏好。相比之下，永久联盟反映的是支配和从属关系处于革命边缘的状况。

只要一种政治体制得到了民众的普遍支持，就很可能被认为是合情合法。但所谓“合法性”是人的主观意愿，并不等同于客观合理。比如在美国，如果我们考虑到政客总是对民众许以大量政治允诺且最终并未实现，那么公债在政府未兑现“债务”中只能算很小部分了。社会上存在大量的非资金性质的“债务”，最有代表性的就是前景不明的诸多政治承诺，他们能否兑现只能靠时间检验。[8]

六、总结

关于詹姆斯·布坎南的公共债务理论，存在狭义和广义的不同理解。狭义上公共债务可以看作代际间的财富转移，而广义上既包括代际间也包括一代人之内的财富转移。布坎南的基本观点是公共债务能够把当前的成本转移到未来，从字面上看并不正确，因为不能把一代人看作行为主体。但是，他的总体设想是正确的，这与他在政治经济学、公共财政学领域的相关著作一脉相承，却往往为财政政策制定者们所忽视。