中国共产党百年农村土地政策演进及现实意义研究

周 超

(商丘师范学院 经济管理学院 豫鲁苏皖接合区经济社会发展研究中心，河南 商丘 476000 )

中国共产党成立百年以来，其土地政策经历了巨大变化。回顾中国共产党成立百年来的农村土地政策演进历程，总结中国共产党成立百年来农村土地政策演进的基本经验，对当前我国深化农村土地政策改革、实现农村经济的高质量发展和实现城乡共同富裕具有重要的现实意义。

中国共产党自成立至今，其身份经历了革命党和执政党两种不同的情形。同时，党的农村土地政策也经历了革命战争时期、经济恢复建设时期以及改革探索时期。不同的身份与不同的历史时期，使得中国共产党农村土地政策在各个不同阶段存在明显差异。本文以中国共产党不同身份与不同历史时期的农村土地政策发展演进为研究脉络，探讨中国共产党百年农村土地政策演进、政策异同、基本经验及现实意义。

一、中国共产党百年农村土地政策演进的历史进程

(一)中国共产党作为革命党时期的农村土地政策

中国共产党自成立之日起就根据不同阶段的不同社会主要矛盾，制定不同的农村土地政策。这一时期党的农村土地政策主基调是革命，这些不同的农村土地政策既是革命目标，也是革命手段。

1.大革命时期(1921—1927)

大革命时期，中国共产党的农村土地政策体现为“耕地农有”。“旧中国, 封建土地所有制占统治地位, 占农村人口90%左右的贫农、雇农和中农占有耕地的20%—30%, 而不到农村人口10%的地主和富农却占有耕地的70%—80%。”[1]3—4这一现状是造成旧中国农村长期贫困落后的重要原因。因此，党的“一大”就明确了“消灭资本家所有制，没收机器、土地、厂房和半成品等生产资料，归社会公有”[2]9。1927年，我党八七会议上重申了“耕地农有”的农村土地政策。“耕地农有”的农村土地政策，是针对当时农民与地主阶级之间深刻的社会矛盾，旗帜鲜明地提出解决农民土地问题的土地政策，这一政策体现了中国共产党鲜明的阶级特征。

2.土地革命时期(1927—1937)

土地革命时期，中国共产党的农村土地政策为“打土豪、分田地”。1927年，中共中央八七会议通过的《最近的农民斗争的决议案》中提出党的农村土地政策包含：没收大地主及中地主的土地，分给佃农和无地农民；没收祠族庙宇土地给无地农民。但是，八七会议确定的土地政策未能正确贯彻，取而代之的是“没收一切土地归苏维埃政府所有；禁止买卖土地” 等内容[3]137。此时的土地政策虽然废除了封建土地所有制，但是没收一切土地的土地国有化政策，使得农民对土地没有支配权，缺乏信心，生产积极性受到挫伤。

针对土地革命中出现的问题，毛泽东同志及时总结了土地革命经验，于1929年4月主持制定了《兴国土地法》，将之前的没收一切土地的规定改为没收一切公共土地及地主阶级的土地[4]166。这一土地政策的变化反映了：在一个小农个体经济占主导地位的农业国家用强制手段使土地所有权归苏维埃政府的政策超越了当时的生产力发展水平，违背了马克思主义关于生产力与生产关系的科学认知。党在土地革命后期调整过后的土地政策不仅打击了地主阶级，而且还调动了广大农民生产的积极性。同时，贫苦农民积极踊跃参加革命，为党的革命事业提供了源源不断的物力和人力支持。

3.抗日战争时期(1937—1945)

抗日战争时期，中国共产党的农村土地政策为地主减租减息。为争取团结国内社会各阶层一致抗日，中国共产党改变了土地革命时期没收地主土地的政策。1942年1月，中共中央政治局通过了包含减租减息内容的《关于抗日根据地土地政策的决定》,减租减息政策一方面要求地主富农适当减租减息改善农民生活，另一方面农民要交租交息照顾地主富农利益[5]163。这一政策是中国共产党在特殊情况下提出的一项特殊政策，既保证了农民的利益又联合了地主阶级，缓和了阶级矛盾，巩固和扩大了抗日民族统一战线，获得了广泛拥护，有力地支持了抗日战争取得全面胜利。

4.解放战争时期(1945—1949)

解放战争时期，中国共产党实行“耕者有其田”的农村土地政策。抗日战争结束后，国内阶级矛盾重新上升为社会主要矛盾，中国共产党根据这一实际情况及时调整土地政策。由抗日战争时期削弱封建剥削向废除封建土地剥削制度转变。

1947年10月，中国共产党颁布《中国土地法大纲》，废除封建及半封建剥削的土地制度，实现耕者有其田的土地制度[6]111。《中国土地法大纲》吸取了以往土地革命经验，同时还规定了分配土地的办法，使其更加完善和成熟。解放战争时期实施没收地主土地分配给农民的“耕者有其田”的土地政策，使得解放区广大农民翻身做主人，广大农民为了保卫胜利果实，踊跃参军，积极支前，为实现全国解放奠定了坚实的基础。

(二)中国共产党作为执政党时期的农村土地政策

随着新中国的成立，中国共产党也实现了自身角色转变，由从事革命斗争的革命党转变为从事社会主义建设事业的执政党。这一时期党的农村土地政策主基调是改革，以期解决当时的农村土地问题。

1.经济恢复建设时期(1)本文中的经济恢复建设时期包括过渡时期，过渡时期是指新民主主义向社会主义过渡，其时间与经济恢复建设时期重叠，其内容主要是转变生产资料所有制形式和生产经营方式。为保持文章结构的条理性和表述简洁，本文对过渡时期不再单独表述。

(1)土地改革阶段(1949—1952)

土地改革阶段，中国共产党实行的是“农民个体所有，家庭自主经营”的农村土地政策。随着全国的逐步解放，为解决新解放区农民土地问题，实现党在解放战争中提出的“耕者有其田”的承诺，中央人民政府在1950年6月颁布了《中华人民共和国土地改革法》，全面实施土地改革[7]336。1952年，全国绝大多数地方完成了土改，“农民个体所有，家庭自主经营”的农村土地制度得到了确立。

土改的完成使在我国延续几千年的封建剥削土地制度彻底消灭，实现了农民土地所有制。土地等生产资料和农民直接结合，土地所有权和经营权高度统一于农民，极大地解放了农村生产力。1950年到1952年，全国农业总产值分别增长17.8%、9.4%、15.2%[8]32。其中，1952年全国主要农产品产量显著增长，粮食比1949年增长44.8%，比历史最高水平增加9.3%；棉花产量比1949年增长193.7%，比历史最高水平增加53%[9]95—96。农业生产的快速发展不仅恢复了农业经济，巩固了新生的人民政权，而且为实现工业化和集体化铺平了道路。

(2)初级社阶段(1953—1956)

初级社阶段，中国共产党实行“农民个体所有，统一经营”的农村土地政策。土地改革完成后，随着生产力的进一步发展，一家一户的个体经济的局限性日益明显，具体体现在：农民虽然分得了土地等生产资料，但是个体农户的生产工具、资金等严重缺乏；个体经营无法抵御各种自然灾害，无法及时更新生产设备，无法进行便于农业生产的农田水利设施建设。

中国共产党依据马克思主义合作化理论，结合中国实际，引导合作化发展道路。在初级合作社阶段，入社农民把土地交给合作社经营，合作社按社员入社土地质量、数量的多少，每年给予农民适当的报酬，农民依然拥有土地所有权，初级社给予社员的报酬分红就是农民对土地拥有所有权的经济上的体现。初级社克服了个体小农经济缺陷，提高了劳动效率，增强了抵御自然灾害的能力，有效避免了农村社会中可能出现的两级分化，有利于实现农村的社会安定。农业生产进一步发展，以粮食生产为例，1953年比1952年增长了1.8%；1954年比1953年增长了1.6%；1955年比1954年增长了8.5%；1956年又增长了4.8%[10]33。

(3)高级社和人民公社阶段(1956—1977)

高级社和人民公社阶段，中国共产党实行“劳动群众集体所有，集体统一经营”的农村土地政策。从初级社到高级社，农民不仅没有土地经营支配权，而且土地所有权归高级社所有，取消了土地分红报酬。1958年，我国又在农村推行“小社并大社”，进而实行“政社合一”的人民公社制。在人民公社化期间，农村土地政策以“三级所有，队为基础”的形式来体现农村土地政策的“劳动群众集体所有，集体统一经营”[11]5。

高级社和人民公社废除了土地私有制，将原本私人土地变成了集体所有，在农村建立起社会主义制度。应当肯定的是，当时农业的社会主义改造方向是正确的，这一农地政策充分发挥了集体的优越性。但是，由于这一政策脱离了当时的中国国情，也产生了一些不良影响。一是脱离了当时生产力水平，片面拔高生产资料所有制形式，埋下了平均主义隐患，“大呼隆”“磨洋工”现象随即而来；二是割断了土地和农民的直接联系，忽视了农民自己的利益，土地产权虚置，挫伤了农民劳动积极性。直到1978年，全国平均人均粮食仍相当于1957年水平，农村还有2.5亿人没有解决温饱问题[12]255—256。

2.改革探索时期

(1)改革推行“两权分离”阶段(1978—2013)

十一届三中全会后，以联产承包责任制为中心的农村经济体制改革实行 “土地所有权归集体，承包经营权归农民”的农村土地政策，实现了土地所有权和土地承包经营权的“两权分离”。这种以家庭联产承包为主的责任制把家庭承包经营方式引入集体经济，既坚持了土地等生产资料的公有，又发挥了农民家庭经营的积极性。农民把承包土地视为实际占有，劳动积极性也获得了极大提高。从1978到1984年, 我国农业生产年均增长达到7.4 %, 粮食产量年均增长4.95 %[13]141。这种以家庭联产承包为主的责任制是马克思主义农业合作化理论与中国国情具体相结合的成功典范。

(2)新时代探索“三权分置”阶段(2014至今)

以“两权分离”为特征的农村土地政策在改革开放初期发挥了重要作用，调动了农民生产积极性，推动了农村经济发展。但是，随着改革的不断深入，市场经济的持续发展，其存在的局限性逐渐凸显。其一，农民个体经营的小生产与大市场矛盾日渐突出，农民的个体经营无法实现规模化经营，也不利于农业科技成果推广，不利于实现农业现代化；其二，由于现阶段农业生产的比较收益偏低，越来越多的农民外出务工、经商，一些农村地区出现了土地撂荒现象，造成土地资源的严重浪费。为了解决新时期农业生产中存在的新问题，中国共产党及时调整农村土地政策。

党的十六大强调，有条件的地方可以进行土地承包权流转；党的十七大进一步强调农民可以多种形式流转土地承包经营权；2016年，中共中央颁布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确了农村土地“三权分置”的改革思路和具体做法[14]；2018年，中共中央在《关于实施乡村振兴战略的意见》中进一步明确，要平等保护土地经营权[15]。至此，“三权分置”——“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的农村土地政策得以最终确立。

“三权分置”的农村土地政策可以有效促进农地资源优化配置，培育新型农业经营主体，发展规模经营，可以有效实现农业产业结构调整，促进农村劳动力资源优化，发展现代农业。

二、中国共产党百年农村土地政策的异同

(一)农村土地政策的相同点

1.政策代表的利益相同

中国共产党无论是革命党还是执政党，无论是在革命战争时期、经济恢复建设时期还是在改革探索时期，其农村土地政策都代表着中国广大人民的根本利益。

中国共产党作为革命党在革命战争时期，从大革命时期的“耕地农有”、土地革命时期的“打土豪、分田地”、抗日战争时期的“地主减租减息、农民交租交息”、解放战争时期“耕者有其田”，一直到作为执政党在经济恢复建设时期和改革探索时期的“农民个体所有，家庭自主经营”“农民个体所有，统一经营”“劳动群众集体所有，集体统一经营”以及“两权分离”和“三权分置”的农村土地政策都代表中国广大人民的根本利益。这一农村土地政策利益导向使得在革命战争年代，广大农民纷纷踊跃参军，推动中国革命走向胜利；在经济恢复建设和改革探索阶段广大农民都积极投入生产，推动中国经济和改革走向成功。由此可见，中国农民的核心问题就是土地问题，在中国这样一个以农业人口为绝大多数的国家，谁解决了中国农民的土地问题，谁就能解决好中国的问题，这是被中国革命和建设的历史所证明的真理。

2.政策纠偏的动因相同

中国共产党无论是革命党还是执政党，无论是在革命战争时期还是在经济恢复建设时期，其在制定农村土地政策的过程中都曾经出现过一定程度的偏差。但是，中国共产党在两个不同身份(革命党、执政党)制定农村土地政策出现偏差时，都能够坚持实事求是的工作作风，坚持以人民为中心的根本立场，从客观实际出发及时进行政策纠偏，不断推动农村土地政策朝向符合当时客观实际的正确方向发展。

土地革命时期土地政策中一度出现“没收一切土地归苏维埃政府所有”以及在新中国成立后经济恢复建设的高级社和人民公社阶段的“劳动群众集体所有，集体统一经营”和“三级所有，队为基础”的农村土地政策都脱离了当时的中国国情，脱离了当时实际的生产力发展水平，割断了土地和农民的直接联系，忽视了农民自身的利益，挫伤了农民劳动积极性。在不同时期出现的政策偏差，中国共产党都及时总结经验，及时进行政策纠偏，及时制定和生产力发展相适应的农村土地政策，最大限度地维护农民利益，激发农民生产积极性，推动农业生产持续发展。

3.政策演进的规律相同

中国共产党无论是革命党还是执政党，无论是在革命战争时期、经济恢复建设时期还是在改革探索时期，其制定农村土地政策的规律都是生产关系一定要适应生产力发展的这一人类社会发展的最基本规律。

农村土地政策，其本质就是规范劳动者(农民)和生产资料(土地)之间的结合方式。中国共产党作为革命党的革命战争时期和中国共产党作为执政党的经济恢复建设初期，由于生产力水平较低，其农村土地政策核心是要建立农民土地所有制，这和当时中国农村社会生产力水平不发达的小农经济相适应。随着经济社会不断发展，农业生产力水平进一步提高，在改革探索时期，农村土地政策的核心便是使农村土地政策和先进的农业生产力水平相适应，实现农业生产规模化经营，提高农产生产科技含量，增加农民收入，最终实现农业现代化。

(二)农村土地政策的不同点

1.政策实施方式不同

中国共产党作为革命党在革命战争时期，采用革命的手段解决土地问题，推行土地政策。因此，中国共产党必须带领广大农民建立无产阶级政权，确保农村土地问题的解决和农村土地政策的推行。而在作为执政党在经济恢复建设和改革探索时期则用改革的手段解决土地问题，推行土地政策。革命是被压迫阶级用暴力夺取政权，摧毁旧的社会制度，建立新的进步的社会制度。而改革则是对现存制度的调整优化，不断地自我完善。政策制定和推动的主体不同，决定了所采取的方式不同。

2.政策制定依据不同

中国共产党无论是革命党还是执政党，无论是在革命战争时期、经济恢复建设时期还是在改革探索时期，其制定农村土地政策的依据都是当时社会主要矛盾。中国共产党作为革命党在革命战争时期，农村社会矛盾主要是封建地主阶级与农民之间的矛盾。因此，废除封建地主土地所有制，把地主的土地分配给农民，建立农民土地所有制，就成为这一时期中国共产党农村土地政策的主旋律。虽然在抗日战争期间农村土地政策作过短暂调整，这也是因为当时社会主要矛盾发生了转变，民族矛盾上升，代替了阶级矛盾成为社会的主要矛盾。

新中国成立后，中国共产党作为执政党在经济恢复建设时期(2)本文中的经济恢复建设时期在时间跨度上包括过渡时期，因此这里的社会主要矛盾包含过渡时期的社会主要矛盾。和改革探索时期依据的社会矛盾经历了从经济恢复建设时期的“人民大众同帝国主义、官僚资本主义、地主阶级以及国民党残余势力的斗争”[16]，一直到改革探索时期的“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[17]。这些不同时期的社会主要矛盾代表了当时社会急需解决的重大迫切问题，中国共产党的农村土地政策就是依据这些不同内容制定的，而且都很好地解决或者缓解了当时的社会主要矛盾。

3.政策取得成就不同

中国共产党作为革命党在革命战争时期最终废除了封建的地主土地所有制，中国农民千百年来拥有属于自己土地的梦想终于成为现实。为了保卫胜利果实，广大农民踊跃参军，成为中国革命的主力军，推动了中国革命的成功。

中国共产党作为执政党在经济恢复建设和改革探索时期的农村土地政策的着力点是实现生产资料公有制、改革生产方式即建立社会主义制度的土地所有制，实现社会主义的根本任务：解放生产力，发展生产力，逐步达到共同富裕[18]。中国共产党在经济恢复建设和改革探索时期最终确立的家庭联产承包责任制是农村土地集体所有基础上的家庭联产承包责任制，属于社会主义制度的土地所有制。这一制度取得了举世瞩目的成效：中国用占世界7%的土地，养活了全世界22%的人口[19]。家庭联产承包责任制取得的这一成就表明，以土地集体所有为基础的家庭联产承包责任制解放了生产力，发展了生产力，以土地集体所有为基础的家庭联产承包责任显现出了巨大的制度绩效。

三、中国共产党百年农村土地制度演进的基本经验

(一)坚持中国共产党的领导

中国共产党百年农村土地政策演进的历史成就表明，中国共产党是我们制定和实施正确农村土地政策的坚强保障。由于中国共产党具有实事求是、与时俱进的理论品格[20]，因此，中国共产党的农村土地政策无论是在革命战争时期、经济建设恢复时期还是改革探索时期都能很好地结合中国的具体国情，适应当时的经济社会环境和生产力水平的变化。中国共产党百年波澜壮阔的农村土地政策成就一再表明：坚持中国共产党的领导是我们解决农民土地问题、推行正确农村土地政策的正确选择。

(二)坚持代表广大农民的根本利益

农村土地政策必须使农民真正受益，这样才能保证土地政策真正取得实效。中国具有几千年小农经济的传统，农民同样也符合经济学中的“经济人”特征。必须要保护农民的利益才能调动起农民的积极性。中国共产党作为革命党在革命战争时期，由于土地政策代表农民的根本利益，广大农民积极投身革命，保卫革命政权；作为执政党在经济恢复建设和改革探索时期，由于维护了农民的利益，农民积极投身农业生产，农业经济获得飞速发展。其间，在“大跃进”和人民公社化时期，由于脱离实际，片面拔高生产关系，使得农民利益受到了损害。由此可见，代表农民的根本利益是中国共产党农村土地政策取得成功的宝贵经验。

(三)坚持从实际国情出发

中国共产党在不同的历史时期，其处理农民土地问题的政策是不同的。条件变了、环境变了、任务变了，党的农村土地政策也会作出相应的变化。正如毛泽东同志所提出的那样：“当革命的形势已经改变的时候，革命的策略、革命的领导方式，也必须跟着改变。”[21]152这里的条件、环境、任务其实指的就是中国的实际国情。无论中国共产党作为革命党还是执政党，无论是革命时期、经济恢复建设时期还是改革探索时期，中国共产党都从当时的实际国情出发，特别是根据当时中国社会主要矛盾转化后的实际国情，实事求是，与时俱进。

(四)坚持解放和发展生产力

中国共产党百年农村土地政策发展史就是一部中国共产党坚持解放和发展生产力的百年奋斗史。中国共产党自成立以来就一直致力于探索中国解放和发展生产力的道路。

革命战争时期，封建地主土地所有制严重束缚了生产力的发展，中国共产党的土地政策的主要目标就是消灭封建地主土地所有制，建立农民土地所有制；经济恢复建设以及改革探索时期，农民土地所有制的小农经济发展模式以及农村家庭联产承包责任制中土地经营碎片化等因素阻碍了生产力的发展，中国共产党的土地政策就是建立社会主义土地集体所有制，建立以农村土地集体所有为基础的家庭联产承包责任制，推行“两权分离”“三权分置”的农村土地政策。由此可见，中国共产党始终都是中国先进生产力发展要求的代表，在其革命和社会主义建设事业中不断解放和发展生产力。

四、中国共产党百年农村土地政策演进的现实意义

(一)理论意义

制度经济学认为，制度安排是任何社会得以存在和持续发展的保障。土地政策的选择与设定会促成相应的土地制度，因此，土地政策同样对社会的存续发展产生重要作用。中国共产党百年农村土地政策的历史经验表明：我们进行农村土地政策改革一定要坚持正确的发展方向，坚持正确的理论指导。具体来说，当前深化农村土地政策改革，就是要坚持农村土地集体所有，坚决防止、抵制借用实现农业现代化、实现农业规模化经营等名义鼓吹土地私有、土地垄断等错误思潮的侵蚀。要坚持农村土地集体所有，要在坚持社会主义市场经济体制的前提下，创新家庭联产承包责任制的经营方式。要发挥市场在资源配置中的决定性作用，破除任何割裂城乡、阻碍流动的各种体制机制，让农地参与市场化改革，让农民同等获得经济发展与改革的政策红利。

(二)实践意义

1.深化农村土地政策改革

乡村振兴战略是党中央解决“三农”问题的重大战略部署。在脱贫攻坚取得胜利后，如何更好地实现乡村振兴战略发展目标，不仅是解决“三农”问题的关键，而且还是持续提升党的执政能力的重要体现。党的农村土地政策是中国革命取得成功的关键，也是中国进行改革开放和经济建设取得伟大成就的关键。因此，应当积极借鉴中国共产党百年农村土地政策演进的历史经验，稳步推进乡村振兴战略。要坚持党的领导，从国情出发，从生产力发展水平出发，从维护广大农民的切身利益出发，持续深化农村土地政策改革。在坚持土地集体所有制基础上，在现有的农村土地“三权分置”政策条件下，从制度和法律层面强化土地经营权所有者的合法权益，围绕激发农村经济发展活力为核心，深化农村土地政策改革。

2.实现农村经济高质量发展

土地是农村经济发展的重要生产要素，当前农村经济高质量发展就必须要解决好农村土地有序流转的问题。农村土地经营的碎片化是实现农业生产规模化、科技化、现代化的重要障碍。因此，要科学规范、积极引导农村土地有序流转，培育新型农业经营主体，推动发展规模化、科技化、现代化农业，实现农村经济高质量发展。应当在当前“三权分置”的农村土地政策的正确指引下，坚持从广大农民的根本利益出发，坚持解放和发展生产力，持续深化改革，破解目前土地经营权流转存在的流转服务体系不健全、流转政策不到位、农业配套设置建设滞后、金融支持力度不足等问题[22]。

3.实现城乡共同富裕

城乡收入存在较大差距是在我国城乡二元体制下出现的一个体制性问题，实现城乡共同富裕就必须要对城乡二元体制进行深入改革。目前，我国城乡收入差距已由2004年的3.23∶1下降到2019年的2.64∶1，城乡收入差距不断缩小。2013年城乡人均可支配收入2.8∶1，其中财产性收入13.1∶1，工资性收入为4.55∶1，经营性收入0.76∶1，转移性收入2.62∶1[23]。可以看出，城乡收入差距主要来自财产性收入差距。要想实现城乡收入差距持续下降，有效实现共同富裕，就必须要从政策上给予农民获得更多财产性收入的机会，就必须要破除城乡二元体制造成的城乡居民财产性收入差异的根源。2020年1月1日，新修订的土地管理法开始正式实施，新修订的土地管理法在集体经营性建设用地入市方面，改变了过去农村土地必须征收为国有才能进入市场的规定，可以为农村直接增加财产性收入[24]。今后，要在党的领导下，从中国实际国情出发，持续探索农村土地在增加包括财产性收入在内的增加农民收入方面的积极作用，深化农村土地政策改革，发挥农村土地政策在实现城乡共同富裕中的积极作用。