深化重大政策措施落实情况跟踪审计研究探析

何永民 沈阳工程学院财务处

经济社会高速发展的背景下，由于庞大的人口基数与地区间差异，以及风云变幻的国际国内形势，我国的宏观调控坚持供给侧改革的政策导向下，基于长期的观察、研究与试点，推出了众多利于我国发展的重大政策措施，这些措施涉及民生就业、公共卫生安全、疫情防控、企业发展和科技创新等社会热点问题，但这些政策与措施如何切实解决当今中国社会的结构性问题，切实改善国内环境下各方面发展存在的问题，离不开政策的有效落实，审计监督机制的引入是国家为保障政策落实并评价政策落实情况的有效手段，分析政策落实的效率与程度，查明政策落实过程中存在的瓶颈，对更加准确地了解我国社会各阶层真实情况，切实实现社会共同发展与共同富裕，实现第二个百年目标具有十分重要的现实意义。

一、重大政策措施落实情况跟踪审计现状

根据财政部与审计署所发的联合公告，根据《中华人民共和国审计法》《国务院关于加强审计工作的意见》等法律法规与政策，我国顺利完成了2020年国家重大政策措施落实情况跟踪审计，根据季度整理并发布了2020年国家重大政策措施落实情况跟踪审计报告。

报告显示，2020年第一季度国家重大政策措施的重点聚焦于全面脱贫与乡村振兴，由于受到突如其来的新冠肺炎疫情影响，国家迅速部署了全面疫情防控并着手稳定经济社会发展。

2020年第一季度，审计署进行了覆盖全国31个省级单位，并包含新疆生产建设兵团，对于部门的审计设计了35个中央部门，金融机构的审计覆盖了全国15家大型金融机构，此外还包括了51家各行业央企，审计力度之大，覆盖范围之广证明了近些年来我国对重大政策落实与跟踪审计的重视程度逐年提升。由于疫情的影响，我国社会生产大范围停滞、人民的生产生活到很大的影响，在这样的大背景下，党中央依然按照预期计划落实并加大对于“六稳”“六保”、基层“三保”工作的力度，我国为实现供给侧改革，深化“放管服”改革，改善我国营商环境已经连续五年执行减税政策，2020年进一步提高了减税力度，并着重落实清理拖欠民营企业中小企业账款。同时，2020年还是我国脱贫攻坚的决胜之年，党中央领导下的各级政府对脱贫攻坚、乡村振兴、污染防治等方面进行了严格的政策落实与审计，并加强问题整改。

第二季度我国疫情形势逐步缓和，全面脱贫稳步落实并进入最后的攻坚时期，企业的制造生产逐步恢复，经济下行趋势得以遏制，但在这样的形势下仍有大批中小型企业以及个人创业者受到疫情的强烈冲击，针对这一情况，国家为稳固经济形势继续将政策重点与审计重点重点投放在营造良好营商环境政策落实与乡村振兴政策落实。改变营商环境是我国经济高质量可持续发展的基础，但在连续的审计过程中，一些地区存在应减免未减免费用、违规收费、转嫁费用等问题，涉及金额高达1475.15万元，针对新冠肺炎疫情对于小微企业造成严重冲击的情况下，部分省份的事业单位仍存在减免不及时与欠款等现象，与中央政策完全相悖，应该被迅速整改；对于“放管服”政策的落实审计，主要发现的问题包括线上审批服务不到位、流程不简明、手续无法提交或重复提交等，一方面是信息系统软件方面的缺陷，而另一方面包括对于线上服务的不重视、设计阶段功能的缺乏与维护不及时等人为问题；乡村振兴政策的落实方面，第二季度的审计进行广泛采用，目标地区涉及8省198个县级单位，重点审计对象包括高标准农田建设、农村人口居住环境与扶贫产业发展等问题，重点发现了财政、医疗、卫生、污水治理、农民工就业与创业等相关制度落实不到位。

第三季度中，审计署抽查了980个单位，涉及资金1585.2亿元，还对以往审计查出问题整改情况进行了检查。在脱贫攻坚向乡村振兴转型的关键时期，中央审计署重点关注了脱贫政策的落实与脱贫产业的建立等问题，对农业地区普遍涉及的畜牧业、养殖业产品冷链与粮食作物产品产量与储存等方面进行了重点审计，并对脱贫地区的乡村振兴政策执行情况进行审计，审计目标包含乡村道路、卫生厕所、污水治理和乡村医疗等多领域问题，审计结果表明审计范围缩小的同时涉事地区与问题项目与资金的数量也有所改善，重点问题在于经济落后地区的项目进展缓慢且存在质量不达标的问题，总体政策执行效率低、力度差，15个省的16个县9717.69万元惠农补贴和涉农项目资金资产存在闲置、未及时发放、被挤占挪用等问题。在第三季度，审计署加大了有关地区和部门的审计力度，总体执行结果良好，欠款清偿达1.32亿元，较上一季度提高了17%，追回各类违规贷款、补助、闲置金额达2.2亿元，同时这一部分资金重新投入于乡村振兴战略，包括贫困户的建档立卡、一对一帮扶等。

第四季度，我国历史性地解决了困扰中华民族几千年来的绝对贫困问题，将民生福祉作为执政最优先事务的党中央回顾全年政策颁布、落实与审计情况，第四季度，除去前三季度重点关注的方面，我国还重点审计了社会就业、职业教育、实体经济发展等问题，宏观调控了社会经济形势对于人才需求与人才培养模式，总体来看，各地区各部门积极采取有效措施，推动稳就业、稳投资相关政策措施落地生效，但回顾全年发现，12个省和2个中央部门的34个重大项目存在长期停工、未按期开工或完工等问题，涉及投资额75.66亿元，这是对国家资源的极度浪费。审计结果从切实的数据证明了我国在解决当今社会各阶层各领域问题所做出的伟大成就，证明了我国执政路线的正确性于连贯性，在未来一段时间中，我国的执政重点、政策重点、审计重点仍然围绕经济社会高质量发展、“六稳”“六保”以及乡村振兴等，促进实现全年经济社会发展目标任务。

二、重大政策措施落实情况跟踪审计存在的问题与成因

根据上述分析可知，我国的审计重点与审计问题基本稳定在实体经济发展与中小企业的优惠政策与保护性措施、稳定人才培育与扩大就业、脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接以及环境保护与生态化转型等重要问题，在总体向好的大形势下全国仍然存在众多重点难点问题，问题的发生存在长期性与反复性问题，深度贫困地区的扶贫难度与数量基数庞大的中小微企业的稳定与发展成为2020年我国全年重大措施落实与审计的重点与难点，并合理推断这一问题还将存在于我国未来几年的发展进程中。

针对经济发展、企业营商环境与税收政策的执行，问题主要聚焦于地区违规收费、违规开展中介服务或转嫁费用等问题，违规征收应免征的政府性基金和行政事业性收费、违规收取担保业务咨询服务费、违规向企业转嫁应由财政保障的费用如电子政务平台服务费、施工图审查费等问题也在小范围内出现。这些问题的出现与疫情对于我国经济的影响、地方政府对于中央精神领会不到位、对于服务型政府的定位不明确，政府执行效率低与相关法律法规不健全都有着直接关系。据统计，2020年仅第一季度各级财政已经安排了1100多亿元的资金用于疫情防控，各个地方疫情防控的经费是1104.8亿元，实际支出是714.3亿元。在降税的大背景下，我国2019年减税降费的规模超过了2万亿，占GDP的2%，2020年继续加大减税力度，总金额达到了2.5万亿元。同时全国税务部门组织的税收收入（已扣除出口退税）为136780亿元，同比下降2.6%，一般性支出的增加与整体税收的减少给各级政府带来了一定的财政问题，这也是国家明确提出的要政府过“紧日子”，不断优化支出结构，加大对财力保障困难地区转移支付力度，而出现问题的地区与部门显然是对这一精神的领会存在偏差，4个省的23个地区未按规定压减一般性支出或“三公”经费，这与中央精神是完全相悖的，也是审计与整改所需面要面对的重点问题，我国还存在较为严重的拖欠民营企业中小企业账款的问题，这一问题与部分政府执政方针的错位有很大关联，部分地区甚至存在账目不明晰不准确，将无分歧账款按有分歧账款上报或删除，甚至新增欠款的问题。因此加大对于政府部门的审计，不仅要从运营模式入手，更要从管理模式入手，明确政府各部门间的权责关系的同时，贯彻我国共同富裕的大方针，政府承担其必要的责任与义务，才能够更好地执行政府的转移支付、企业的转移支付和政府间的转移支付的落实，切实解决我国市场中主体所面临的普遍性问题。

就业等社会热点问题，属于我国的结构性长期问题，也是我国全面深化改革涉及的重点方面，我国高等教育与人才培育模式存在错位问题，这于我国改革开放前后高等教育制度与我国经济基础适配性差、二十世纪初期教育结构盲目学习欧美发达国家并偏向欧美经济基础有一定的关联，人才外流与部分学科人才就业难的长期问题困扰着我国社会，虽然这一问题随着近些年我国经济的高速发展有了很大的改善，但高校的学科安排与培养模式始终无法符合我国对于高端人才的实际需求，教育高度市场化的模式在实践中存在很大的弊端，大学生就业问题就是一个显著的问题。此外，我国的职业教育存在很大的滞后性，与此相关的职业教育资金预算安排、拨付使用等不够合理规范，资金闲置甚至被挤占挪用与职业教育专项资金相关项目进展缓慢，绩效目标完成效果不佳等问题影响着我国高质量发展与快速发展所需要的基本支撑与基本动力。

针对全面脱贫、乡村振兴以及二者的有效衔接，据统计我国“十三五”期间共有5575万农村人口实现脱贫，根据第七次人口普查数据我国现有乡村人口为50979万人，占36.11%，此外还包括城镇人口，也就是说乡村振兴战略将涉及并惠及全国将近半数的人口，实现乡村振兴是一个长期的、系统的复杂过程。现阶段乡村振兴以高质量农业产业作为主要手段，农产品仓储保鲜冷链设施、粮食产后服务、高标准农田、人居环境整治和农村道路建设等问题是乡村振兴领域政策落实与审计的重点对象，保障乡村规模，提高乡村人口生活质量与先进收入能力，补齐“三农”领域突出短板是乡村振兴的主要目的，但在乡村振兴的初期阶段，基础设施建设就存在很大部分的欠缺。其具体情况根据审计结果的数据分析发现，问题主要聚焦在畜牧业、养殖业农副产品的冷链储藏与运输基础设施建设不到位或存在质量问题，粮食安全问题始终无法形成制度性安排，对于涉及面积广、涉及金额大、设计项目杂以及设计人口多的项目诸如农村厕所改造、生活污水治理、有机肥与生物肥问题的治理落实进程缓慢，15个省的16个县9717.69万元惠农补贴和涉农项目资金资产存在闲置、未及时发放、被挤占挪用等问题。这些问题与社会发展阶段有一定的关系，但很大程度受限于基层落实的投入力度。

三、重大政策措施落实情况跟踪审计的优化措施与创新方案

上述分析重点叙述了重大政策措施落实情况跟踪审计现状与审计结果，简要描述了我国各领域存在的问题与一般性的成因，但从跟踪审计本身来说，其制度与模式也将切实影响着我国重大政策措施落实的情况，这是由于审计作为国家宏观调控的反馈信息来源，相当于国家的眼睛、耳朵与双手，如何提高重大政策措施落实情况跟踪审计的力度与效果，实现政策提出、落实、审计、修正的正向循环，推动我国社会高质量平稳发展，是审计工作最重要的价值导向。

（一）审计质量是跟踪审计功能的评价重点

跟踪审计是一种全程审计，即审计过程涉及事前预防、事中控制与事后审计全过程，同时跟踪审计需要深入调查，需要动态审计与静态审计、现场审计与远程审计等多种方式并行执行，以切实查明目标地区、部门或项目的资金运营情况。在重大政策措施落实情况审计中引入跟踪审计，是我国基于实际需求、技术手段与预期目标的综合结果，是我国基本国力的体现也是揭示政策措施贯彻落实中存在的突出问题、总结改革发展中的创新举措和取得的成效的重要方法。在明确了审计目标、审计对象与审计价值导向后，审计质量的评价就变得较为明晰。跟踪审计要贯彻全面审计、突出重点的原则，以确保数据真实性作为审计质量的下限，以找出数据间的联系并提出问题作为审计目的，以处理困难问题、长期问题、陈年问题作为工作重点，以追踪问题发展并进行反复审计作为审计方式，以提高审计效率与制度的创新作为审计发展方向，促进重大政策措施落实情况跟踪审计发展，确保我国改革的有效性。

（二）法制审计是跟踪审计过程的必要因素

依法治国是我国的基本国策之一，也是重大政策措施落实情况跟踪审计的主要依据之一，目前我国关于审计明确法律法规有《中华人民共和国审计法》（简称《审计法》）、《中华人民共和国国家审计准则》（简称《准则》），上述法律对于加强党对审计工作的领导、健全审计工作报告机制、扩展审计监督范围、优化审计监督手段以及强化审计查出问题等方面整改提出了明确的要求与规定。法制审计是确保审计独立性与准确性的根本性保障，国家机关在法律上的绝对地位是国家审计执行的制度性保障，也是在涉及多方协调问题时沟通与协调有效性的保障，法治的有效执行也是国家公信力的象征，多方面的共同努力才能够实现重大政策落实与审计的进行。

（三）信息化技术是跟踪审计发展的可行性路线

大数据与云计算技术是近年来兴起并迅速发展的信息技术，作为重要的信息处理技术，大数据与云计算在重大政策措施落实情况跟踪审计也有了理论的发展与实践的应用。大数据的实现是通过Python语言及其功能强大的扩展工具包共同实现，同时Python语言的跨平台属性能够完美兼容Word、Excel、PPT、Visio等众多常用办公软件，同时Python在人工智能领域的高灵活性与兼容性使得数据处理的无监督学习成为可能性，行业领先的成熟大数据计算模型与算法代码仅35000行，运行稳定性较为可靠。云计算技术是一种线上服务器技术，用于改善一般办公计算机算力有限的问题，将大数据所需的超大规模算力经高性能服务器运算后再将结果上传到云端，形成了一种看起来像在云端计算的模式。引入信息技术进行的审计工作将极大地简化了人工计算成本，大政策措施落实情况跟踪审计的审计重点将聚焦在数据挖掘，信息技术的运用改变了传统审计模式中的抽样调查方法，并在程序上契合跟踪审计所产生的庞大数据量，足够的数据通过深度学习将可以被计算机查出数据之间的关联性，这对于审计结果分析质量与分析效率将提供飞跃式的动力。