高校资金使用效率研究

翟丹丹 江苏大学财务处

一、前言

随着高等院校财务制度改革工作的不断推进，政府对高校资金使用的管控也越来越严格。目前我国高校资金75%以上都来源于国家财政拨款，以江苏省为例，省教育厅2018 年财政拨款支出2,639,709.31 万元，占本年支出合计的54.30%；2019年财政拨款支出2,805,553.96万元，占本年支出合计的52.53%；2020年度财政拨款支出3,139,825.91 万元，占本年支出合计的57.47%。由此可见，财政拨款金额逐年上升，所占比重也都在省教育厅全年总支出的50%以上。除了国家财政拨款之外，高校资金还来源于教育事业收入以及其他收入。逐年增加的高校经费投入是资金供需平衡的必然要求，但同时也在资金使用过程中暴露出效率低下的问题，如何物尽其用是每个教育体系工作人员需要反思的问题。

二、高校资金使用效率低下的原因

（一）资金使用效率量化难度大

高校作为教育机构，不以盈利为最终目的，承担的是教书育人的责任，因此在衡量投入产出关系时，很难科学严谨的选择数据进行对比。人力、物力等都属于高校的投入指标，但如果单纯地用人员数量、工资收入、设施设备等数据来作为投入指标，一方面过于片面，数据完整性不足，另一方面每所高校具体办学方针和理念都不尽相同，因此对于资金的使用侧重点各有不同，难以形成统一的标准。对于产出指标的选取也有同样的困扰，比如学校的科研成果、学生的综合能力、教师的职业发展等都难以用几个单一的数据来衡量，且不同高校对于成果的重视程度不一致，比如研究性高校更侧重科研成果，如论文、专利技术、国家奖项等，但一些应用型大学却更重视学生的实践活动，因此在选取指标时需根据高校实际情况作出调整，这样就导致最终数据不具有横向对比性。

（二）预算编制与执行匹配程度低

高校预算编制一般由财务处根据以前年度的预算、决算数据对本年度的资金需求作出预测，从而得出每年的资金预算数。在此过程中，学校其他部门参与度低，导致预算编制过程中过于死板，无法充分了解每个学院、学科的真实需求，造成资金分配的不均衡。长期采用这种“闭门造车”式的预算标志方式，各部门对财务处的资金分配方式表示质疑，不利于信息沟通，预算编制工作难以顺利开展。

目前各高校在预算执行方面的政策仍停留在基本都规章制度层面，缺乏约束力。学院、部门以申请更多的经费为目的，但在经费的使用过程中不追求效益最大化，只求数量，不求质量，报销过程中出现很多不合理的支出。学院申请经费的目的是为了花钱，而非为了做好教学、科研工作，长此以往，虽然每年的资金投入量在不断地增加，但效果甚微。更有一些项目自从申请到经费以来，支出只有寥寥数笔，到了资金收回的时点才发现项目中依然剩余大笔经费没有使用，有些部门为了避免经费被回收，在极短的时间内想方设法消耗大量资金，以为自己挽回了损失，但这种缺乏长期和全面规划的资金使用方式，难道不是另一种形式的资源浪费吗？在前期资金预算的过程中，没有从整体角度考虑资金的优化配置，造成资金分配不合理，后期在资金使用过程中，又缺乏对预算执行情况的管控措施和评价机制，这种“重申请，轻执行”的策略不仅降低了资金使用效率，而且使得高校的整体氛围变得急功近利，无法真正投身于教育、科研事业中。

（三）内部控制机制不完善

第一，资金使用效率的绩效评价制度不完善。现阶段大多数高校并没有系统全面的评价资金使用效率的体系，而在实际经费使用过程中，项目从申请到最后的回收经费，硬性规定主要是看资金使用百分比，但是资金使用量并非科学的评价经费使用效率的关键指标，有时甚至会起到相反的效果，为了表明经费确实被“用在了刀刃上”，过度追求更快地消耗资金，虽然在账面上显示资金确实都已被消耗，但对学生、学校的贡献却难以计量。第二，财务对资金使用的审核力度不足。随着资金量的激增，财务已逐渐偏向于基本财务核算为主，难以将精力分散到预算、审核和监督中。一方面，报销单据的数量与日俱增，为了提高报销到账速度，大量的财务工作人员在拼命追求速度，对于一些模棱两可的报销业务抱有随意的态度，财务工作人员对于同一事项的处理口径不一致，加大了师生与财务工作人员的矛盾。另一方面，财务处在资金预算过程中没有充分考虑各部门真实的资金需求量，在经费到账以后，催促各部门尽快完成经费预算的使用，更加剧了整体激进的资金使用风气。第三，大数据化的会计环境未建成，审计难度大。各高校现阶段已建成完备的电子档案的少之又少，因为前期需要投入大量人力、物力、财力对报销单据进行归档、整理、分类、上传，对票据的规范性要求很高，需要全体师生的共同配合，且在短期内成效不明显。高校多年的累积会计凭证、账簿多以纸质为主，在审计过程中，需要翻越大量的凭证和单据，积年的凭证由于数量巨大，在保存过程中出现了丢失、毁损等问题，数据完整性不高，往往审计一项需要翻阅几百张凭证，审计难度大效率低，且发现的问题不全面。

三、提高高校资金使用效率的改进建议

（一）加强对预算执行过程的控制

第一，完善考核制度。从事前审批、事中控制、事后考核三个维度进行考核，事前对于预算申请过程需制定详细的审批制度，对于不合理的预算申请不予批复，不能抱着多多益善的错误观点，而是要宁缺毋滥；事中控制时不仅要对报销业务的内容、性质、经济实质进行审核，还要判断报销事项与项目的相关性程度，对于不同的资金来源的经费审核力度要做到一视同仁，不因为项目经费来源、审计强度、是否结题等因素影响审核力度。报销完成后，对项目再进行复查，以此检测前两步的有效性，对于发现的漏洞及时更正。第二，定期对预算执行情况进行核查。一方面，定期对各项目经费使用百分比进行考核，在实际经费使用过程中，存在不少前期不使用资金，中后期为了赶在经费回收之前尽快使用而随意耗用经费的现象，因此需要定时对所有项目经费使用情况进行考核，并以此作为日后申请经费的重要考核指标，从源头上杜绝经费的不当耗费。另一方面，强化事中资金审核流程。按照支出金额大小以及经济业务类型的不同，对资金使用进行专人审批制度，比如采购过程中对于金额较大的业务，每个部门制定审核员对业务的合理性进行审核，能更好地从专业的角度考察采购的经济效率。第三，健全预算审批奖惩制度，将责任落实到个人。资金从申请、下拨、执行、回收的过程中，涉及多个部门的共同协作，但风险多集中在财务层面，因此在执行过程中，需要财务人员更谨慎的对资金的使用过程进行审核，严格按照报销流程的规章制度，做到一视同仁，日后在审计过程中，将预算执行不当的情况落实到每个制单、审核的财务人员，确保在资金使用的最关键一步做好把控。

（二）加快推进财务云服务平台的建设

当下的经济环境下，大数据技术与财务核算的融合更有利于高校资金使用效率的提升。建成云服务平台可以从五个方面着手实施：（1）建立会计电子档案，将财务信息数据化，更直观且便于翻阅。所有的原始发票、凭证、账簿全部电子化，减少纸质信息的使用，更便于管理和保存，降低了审计工作的难度，提高了差错更正的精度。（2）通过系统的不相容岗位权限设置，实现财务工作人员真正意义上的权责分离，使责任到人的制度得以实现，且对于工作岗位的职责划分更加细化、专业。（3）逐步实行线上电子审批制度。高校的资金审批程序往往过于繁杂，办理一项业务需要经办人在不同的部门之间辗转，有时候会因为部门领导的特殊情况无法及时审批，浪费时间和精力不说，还会因为沟通不当等问题导致矛盾的加剧。在全校范围内实行线上审批，让报销流程更透明、直观，减少经办人与财务工作者的摩擦，节约双方时间，也不会因为某一个环节的衔接而耽误整体业务的流程。（4）建立监督数据库，各项业务的流程做到公开、透明，接受全体人员的监督。推出线上客服，减少师生不同部门之间的无效沟通，提供点对点指导，也能在第一时间了解诉求，便于数据库的进一步完善。（5）结合全校各部门，如学工处、信息化处、人事处、招标办等制定动态、全局的资金使用规范制度。高校资金使用效率的提升不仅是财务处的任务，更需要结合不同部门，从不同的专业角度分析，保证各部门的有效衔接。通过大数据和云服务平台的结合可以实现对科研工作者的资金偏好分析，定向推送予其偏好相符的科研最新政策，更精准地为全校教职工服务。

（三）完善资金使用效率评价指标

1.定性指标与定量指标结合的评价制度。评价一所高校资金使用效率主要是看投入与产出的关系，投入指标包括基本人员工资支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、资本性支出等，支出指标包括学校基础设施建设水平、师资教学力量、学生总体素质等多项定性与定量相结合的指标。结合各高校实际情况，因地制宜选择能反映高校实际情况的定性、定量指标，而非单一的某一项数据，形成最终的分析评价报告。

2.一般性指标与特殊性指标灵活地运用。高校的社会属性决定了其特殊的资金使用模式，从来源上看，一般以财政拨款为主，自筹、捐赠为辅，从使用途径来看，资金多流向教学、科研用途，这些性质决定了高校的一般指标的类似性。但高校的不同研究特色又导致其在指标选择上具有特殊性，比如研究型高校与应用型高校在投入指标的选择上就大不相同，研究型大学侧重于加重科研经费的投入，而应用型大学更侧重在实践环节的投入。

（四）构建完善的内部控制制度

内部控制制度贯穿于高校所有活动中，只有形成一套完备的内控机制，才能及时发现日常经济业务活动中存在的弊端。高校可以从以下几个具体方面对内控制度进行完善：（1）预算申请中引入预评审制度，对列支的不合理的支出不予批复，且将前期审批中的问题进行登记，总结共通性问题，作为日后完善预算审批流程的依据。（2）建立以项目负责人为中心的责任制，核查项目负责人是否具有优化资金使用效率的能力，建立电子诚信档案，对项目执行过程中出现的资金使用不实、不当、舞弊、以各种缘由套取项目资金等行为进行记录登记，纳入对项目负责人的年度考核中，根据实际情况给予惩处，坚决抵制各种形式的资源浪费。但是对资金使用状况良好、积极投身科学研究的工作人员也需要给予应当的鼓励，在全校范围内打造高效、科学的学术氛围，形成良性循环。（3）内部控制与外部监管相结合。高校需要接受公众对其资金使用状况的监督与审核，而内部监管作为第一道关卡，需要定期、不定期地进行专项、全面的核查。对特殊的经济科目进行不定期、专项核查，如业务接待费、会议费、培训费等，对报销中常见的经济科目进行定期、全面的核查，如差旅费、办公费、版面费等。（4）健全超预算预警机制，预算申请后在实际执行过程中会遇到预算与实际报销不能完全匹配甚至会发生超支的情况，预算调整情况需要经过审核，如确实是项目资金使用需求予以审批，如果只是为了增加不合理、不必要的资金支出则不应批复。对于预算超支的情况进行严格的审批和论证，并纳入项目完成情况的考核中。

四、结语

从传统角度看来，高校是国家的教育重地，不以营利为目的，因而国家投入的大量资金无须以效率为导向，这可能导致高校资金管理疏漏，无法成为提升科研实力的摇篮，反而造成财政资金的滥用、浪费。如果高校能全面提升自身管理模式，以财务处为起点，成为衔接学校各部门之间的桥梁，从全局角度分析高校资金的使用，协助各院校、部门共同建立起高效、有序的资金使用环境，才能真正意义上实现资金的精细化和廉洁化管理。