教育政策执行的复杂性研讨——以农民工随迁子女义务教育政策执行现状为例

■ 新疆师范大学教育科学学院 陈冰涵

1 农民工随迁子女义务教育政策概述

1.1 农民工随迁子女义务教育政策的内容

2001年出台的《关于基础教育改革与发展的决定》,即“两为主”的政策,主要解决流动人口接受义务教育的问题。随后国家有关部门也相继出台了有关农民工随迁子女义务教育的相关政策,使得“两为主”的政策进一步明确和细化,农民工随迁子女义务教育政策体系也得到了进一步完善,这是保证政策有效执行的根本前提。从法律的角度进行规定是2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》,保证了教育权。此后,2012年印发了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》,标志着农民工随迁子女在异地升学的各种人为障碍得到了解除。政策的出台,为政策的稳步推进奠定了基础,同时各地政府不断打开公办学校的大门,扩大其对农民工子女的开放范围,公办学校作为主要窗口,接收农民工子女,为农民工随迁子女入学提供更多便利条件。但是回归到政策的具体落实上,还存在很多问题,政策执行难的问题依然是我们当下需要解决的首要问题。

1.2 农民工随迁子女义务教育政策的困境

农民工随迁子女义务教育政策的执行问题是各利益相关方共同面临的问题,包括学校、家庭、政府等主体。首先是流入地的困境,流入地政府越是放宽政策,就会面临越大的压力,包括人口、资源、管理和承担风险的压力都会增大;其次是二元制的户籍制度造成的困境,由于我国城乡的二元制结构,造成了城乡教育资源配置的不均衡,导致农民工子女在城市中不能享有平等的教育资源和环境,农民工子女入学难的问题依然严峻;再次是各部门之间协调的困境,政策执行各部门内部存在着职权不明晰、执行力不足、敷衍搪塞、延宕推脱,相关部门的配套政策也相对滞后;还有公办学校的管理问题,民主治校不力,学籍管理混乱是常态,还存在经费紧张;农民工自身的家庭困境,城市和农村的家长的受教育水平也存在差异,教育理念缺乏、家庭教育等;纷繁复杂的入学门槛、文化排斥、制度和资源排斥等都对农民工随迁子女教育问题带来了极大的困难,对教育政策的执行也产生了很大的阻碍。

2 随迁子女教育政策执行的复杂性

2.1 复杂性视角的引入

面对纷繁复杂的教育政策的执行问题,我们不能从单一的解决路径出发,尤其是现阶段我国处于社会主义发展的转型期,此政策执行的问题愈发突出。当前,政策执行问题频发,也再次给我们敲响了警钟,例如我们屡次提出的“双减”政策,减负政策的出台初衷是好的,是给中小学的孩子们减轻学业负担,但是政策执行上涉及不同的利益相关者,他们对政策的理解是否具有一致性,从一线的教学中我们了解到,还是存在着很大的矛盾,相关行政部门能否把这些问题进行统合并提出解决办法是“双减”政策能够顺利推行的关键。回归到我们当下关注的农民工随迁子女教育执行问题,也陷入同样的困境。如何把获取和执行信息的能力与把握它们的背景连接和组织起来,是当下教育政策执行要解决的首要问题。对教育行政政策问题的复杂性分析,要求我们不能从单一的维度去思考问题,突破单一路径的桎梏,从简单走向复杂。

2.2 从复杂性视角分析政策执行

由上文可知,教育政策的执行是一个复杂的过程,涉及很多利益相关主体,需要各职能部门的相互配合。目前面临着很复杂的问题,主体客体的复杂性、主客体间的矛盾性,在政策执行过程中,无论是政策的制修订,还是政策的执行都存在复杂性的问题,职能部门职权不明晰,互相推诿责任,导致教育政策执行效率低下、困难重重;在政策制定的过程中,缺乏政策接收者的民主参与,政策出台缺乏民主性;在政策的执行策略上,缺乏与有关部门的相互沟通和信息交流,没有提取相关联部门的意见和建议,政策本身缺乏科学性;在最后的政策落实上缺乏相应的理解和支持,执行过程中也存在不规范的问题,缺乏相应的配套措施,在推进的过程中阻力重重。要用于复杂性理论去纾解复杂性问题,在教育政策执行过程中,由于教育政策执行多元化的目标与期望,执行主体的不同认知水平和模式影响了他们对相关政策的理解,在对外环境的回应中并不以任何固定的轨迹来束缚自身,使得系统本身所固有的稳定性被这些交互因素所影响,内部稳定的状态被打破,从而引发各要素互相对抗,政策的复杂性也就由此凸显出来。

3 复杂性研究范式对我国教育政策执行的启示

教育系统作为一个宏观体系,内外部存在着很多复杂的系统要素,如何统筹这些系统要素,实现其协调发展是教育优化发展面临的最大问题。当下我国处于社会主义的发展的转型期,教育政策执行中的矛盾冲突尤为激化。在教育大环境方面,教育政策的执行和制定、如何平衡城乡教育发展、平衡教育资源的配置、通过教育实现阶层的跨越等问题都亟待解决;从教育内部,教育者、受教育者等相关利益主体对教育政策的认识和理解,对教育政策的执行都有着重要的影响,而正是这些矛盾与冲突导致在政策执行的过程中出现突发状况,面对这些问题的不确定性,在复杂性理论看来,教育政策的执行遵循因果规律,因为就复杂性理论本身来说,它并不是遵循线性的发展,它会在错综复杂的系统中对各种因素进行自组织,把握随机状态下的偶然因素,并把偶然和必然统一起来,能将不同发展现状下的各种因素进行重新排列组合,根据具体情况具体分析,导向政策执行的动态方向,从而找到解决教育政策执行的可能性入口。

埃德加·莫兰曾谈到,教育应该参照复杂性背景,以多维度的方式和在总体的视域中认识的“一般智能”。对于处理系统庞大的问题,“一般智能”越是发挥得好,处理特定问题的能力就越强,因此对于教育政策执行的指导需要启动“一般智能”,在教育政策执行的内部,需要调动内外部的一切相关因素,着眼于教育政策执行的整体,还要关注事件的偶然性和随机性,从内外两个方面去把握,摒弃各因素之间的割裂。因为分割不可能把握“被交织在一起的东西”,也就不能把握复杂性。20世纪科学领域的进步过程中,产生了对复杂性问题的盲目性认识,在某种程度上说这是科学认知领域的倒退,我们要引起警示。这些盲目性在科学家、技术人员和专业人员等领域引发了无数的错误与幻觉。我们要打破科学理性的人为边界,打破认为造成的学科界限,把研究对象放置于它的背景之中,和它的大环境保持联系并相互交流,正视现象的系统性和多维度。复杂性理论启发我们,要进一步认识和发现问题,就必须要有思想的变革,而这个改革是范式性的而不仅仅是思想性的。复杂性的研究范式,要求我们把各要素纳入一个系统去思考,从而更加清晰地认识其相互交的关系,通过对教育政策执行的主客体间的联系和规律性的认识和分析,揭示教育政策执行的复杂性,注重系统内部的优化排列组合,认识整体之下各部分之间的关系,纾解教育政策的执行的困境。教育政策的执行无法规避各要素的相互作用,在认识各要素相互影响的前提下,同时摒弃简单的割裂思想,这是从一个极端走向另一个极端,都是不可取的。在此之下,我们要在认识其发展规律的前提下尊重规律,利用规律指导实践;我国教育政策的执行为什么会出现“政策失灵”的现象,从我国社会转型的大背景上看,客观上因为我们存在着转型期内社会大背景的急剧变化,教育资源配置的不公平问题,导致某些区域的资源的短缺;再加上主观方面各主体之间的矛盾与冲突的加剧,导致系统内素之间的动荡和互相作用、互相排斥;这一系列的问题导致我们不能仅仅依靠科学理性大厦构建的直线性、还原论得到答案。因为在教育政策执行中,要时刻把握总体大于部分之和的系统优化策略,把所有因素放在一块谈,才能避免出现零和效应。复杂性理论启示我们,不能过于关注教育政策执行的细节,要着眼于政策执行的整体,教育政策执行作为一个复杂的系统,变化和发展是多种变量共同作用的结果。

总之,复杂性理论引入,是一个伟大的范式革命。就如同莫兰所说,改革教育问题必先改革思想,思想才是改革的先导。复杂性理论启示我们切勿将复杂性问题化解为简单性问题,遮蔽我们发现问题的根本性,要求我们超越简化的、片段性的认识,去关注教育政策执行问题的整体样态,让我们明确政策执行的复杂性所在,明确教育政策的执行是动态的、多维的,在考虑教育政策执行的过程中,要用联动的、发展的眼光去看问题,才能让我们更好地找到教育政策执行问题的关键。