新中国成立以来我国中小学减负政策的回顾与效果探析

时依依

(宁夏师范学院 外国语学院，宁夏 固原 756099)

我国中小学生学业负担过重一直是我国教育发展过程中一个难以解决的问题。针对这一问题国家也相继出台了多项政策来为减轻中小学生的学业负担，希望能够还其健康快乐的童年。2021年，国家新颁布了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(简称“双减”政策)，又一次让学生减负问题成为热门话题，同时也让社会各界尤其是教育界的视线再次聚焦到学生“越减越负”的这一奇怪现象上来。基于此背景，本文将回顾新中国成立以来我国中小学减负政策，并分析减负政策收效甚微的原因，最后对我国中小学生学业减负提质作出展望。

一、新中国成立以来我国中小学减负政策的回顾

自新中国成立以来，我国在中小学减负的道路上就从未停止过步伐。根据一些学者的整理和统计，自我国1955年颁布新中国第一项有关中小学减负的政策以来，截至2021年共相继出台了23项减负政策，通过研究将其分为10项主体政策与13项辅助政策。[1]这些减负政策的相继颁布不仅体现出我国十分重视中小学生学业负担过重这一问题，把它当作国家教育发展的战略问题对待，而且显示出我国对于中小学生学业负担过重这一问题治理的决心和毅力。因此，我国众多学者从各个角度切入对我国的减负政策进行研究与探析，发现不同时期因其社会背景及教育发展程度等各种因素的不同，给学生带来的学业负担也不尽相同，因而减负改革的侧重点也有所不同。

有学者对建国以来中小学减负政策的历史变迁进行研究，指出可将这七十年以来的减负政策历史变迁划分为五个不同的阶段：1949-1977年以改善学生身体素质为中心的阶段；1978-1992年以缓解升学压力为目标的阶段；1993-2000年以提高教育质量为主旨的阶段；2001-2009年以基础教育课程改革为依托的阶段；2010年至今全方位深化改革新时期的阶段。[2]值得注意的是，该学者的论文发表于2019年，因此在原论文中最后这一阶段的“至今”指到2019年。但笔者认为这个阶段的时间依旧可以延续到现在，因为这一阶段的减负政策最核心的部分就在于全面，无论是减负政策颁布部门逐渐多元化，还是减负主体涉及校内外各方各界，亦或是减负领域遍及校内外、线上线下各处，如今的减负政策着眼点依旧在这些方面，因此笔者认为当前依旧处在这样的“全方位深化改革的阶段”。但也有学者对减负历程阶段的划分持有不同意见，张冰和程天君在其论文中对我国的减负历程进行如下划分：1949-1966年的初期探索时期，1966-1976年的过度矫正时期，1978-2009年的观念转向时期，2010至今的正本清源时期。[3]通过对这两种划分方式内容的比较发现，虽然时间阶段有些不同，但是在本质上还是有一些相同之处。首先，都突出了第一个阶段的特点是以学生的身体素质健康为出发点进行减负；其次，改革开放以后到2010年之前这个大阶段的减负特点都主要强调了素质教育和缓解升学压力，不同的是前者将其从多个角度进行了更为细致的划分；最后，所谓的正本清源时期也主要表述的是全方位治理课外负担，这也与前者在此阶段所描述的特点基本吻合。二者最大的一个不同点就在于1966-1976这个时间段，前者认为此阶段对于教育严重破坏使得各级教育部门处于“瘫痪”状态，因此中小学减负政策也处在一个中断的状态；[2]而后者认为这种对教育的破坏实则是一种激进的“减负”政策，是一种过度的矫正。[3]基于教育政策定义的界定，笔者发现前者主要从狭义的教育政策上讨论，后者主要从广义的教育政策方面研究，因此会有这样不同的划分阶段。但笔者更认同前者的观点，在这个阶段对于教育的破坏使得正常的教学活动都无法保障，学生几乎没有学业上的负担又何来“减负”之说。通过阅读更多的文献发现，另外的学者在关于改革开放以来中小学减负政策变迁的研究中对各个阶段的划分也几乎与前者一致，[4-5]由此可见，学界对这一问题的研究基本上达成了共识。

二、减负政策收效甚微的原因分析

我国一系列减负政策的相继颁布虽然体现出了我国对中小学生学业负担过重的重视以及治理的决心和毅力，但是从侧面也反映出了中小学生学业负担过重是我国教育发展中的一个顽疾，是我国教育建设中面临的一个长期存在的难题。因此，我国众多学者从各个角度切入，对这一问题进行研究与探析，以期找到问题的症结从而对症下药，希望在之后的教育改革及政策制定过程中可以解决个中问题。

1.从政策本身来分析

我国针对中小学生减负的问题颁布了多项政策，但却收效甚微，甚至出现了“越减越负”的奇怪现象，部分学者认为政策本身可能就存在一些问题。例如，王中华认为政策本身的合理性与可行性就会影响减负政策的效果，这个政策是否符合教师、学生、家长、社会人士等各方的需求及利益，其理论基础是否坚实，目标是否清晰具体，资源能否得到保障等因素都会影响到减负政策实施的效果。[6]还有的学者从配套政策的角度分析，减负失效的原因之一可能是因为配套政策不到位而导致的，认为除了有宏观的减负政策之外，还要将配套的其他政策制定到位，以辅助主政策更好地发挥作用。[7]如果政策本身就出现一些问题那么减负就很难真正达到效果，这也是减负政策收效甚微的根本原因。

2.从政策执行的角度来分析

如果政策的执行不到位，那么就算有合理可行且完善的政策也于事无补，因此部分学者也从政策执行的角度来分析减负失效的原因。王中华认为减负政策的执行者和执行环境都会影响到减负政策实行的效果：各级教育机关的工作人员及中小学校长、教师等的素质都影响着教育减负政策的执行，如果他们的素质达不到要求，那么教育政策实施的各个关键都会出现纰漏，从而导致减负效果不达标；而且在政策执行过程中需要以经济环境作后盾、政治环境作保障、社会环境做支撑等。[6]还有学者从报偿视角分析教育减负政策执行的过程，认为教育政绩作为官员履行职责的报偿，如果不对其进行淡化或改进，那么会导致教育减负成为“走过场”。[8]更有学者从博弈理论的视角进行分析，认为教育减负政策执行机构间的博弈以及执行机构与目标群体之间的博弈都会导致教育减负政策的失效：执行机构间的协调不到位，地方执行机构存在政策执行力度不足，各机构利益不均等、不一致，目标群体为追求短期利益或因条件限制而不愿或无法将政策落实等情况都导致教育减负政策执行失效。[9]总的来说，在减负政策的执行过程中，执行者或执行机构对于政策的把握不够准确，执行过程中理解出现的偏差，甚至是执行者或执行机构因为利益的影响而不将政策如初落实及不作为等原因都会使得政策在执行过程中无法起到应有的作用，从而导致减负失效。

3.从其他方面来分析

除了政策本身和政策执行这两个方面之外，还有许多其他的因素也影响着教育减负政策的实行效果。例如，有学者就从文化视域来研究中小学减负失效这一问题，崔淑慧在其论文中表示，传统文化的桎梏以及现代文化带来的思维焦虑都是导致减负失效的原因。[10]还有学者从家庭教育焦虑的方面来分析，认为“输在起跑线”的恐慌、对于就业前景的担忧等家庭教育的焦虑也是减负失效的原因。[11]笔者认为这个方面也可以归结到以上文化思想的方面。的确，传统文化当中“吃得苦中苦，方为人上人”“万般皆下品，惟有读书高”的价值取向，中国古代勤奋学习的典故，以及通过学习“光耀门楣”等思想至今对学生、家长们影响颇深，从而导致父母对子女期望过高，学生自己也在这些观念影响下给自己很大压力。并且人们心中保守的求同观念也是减负道路上的一大阻碍，许多家长会产生“别人家的孩子上大学，我家孩子就不能去职业院校；别人家的孩子上补习班，我家孩子也不能落下”的想法，从而导致“内卷”现象加重，学生负担逐渐加重；这就形成了表面上政策要减负，但家长们背地里还要给学生增负，也就是所谓的“越减越负”“校内减负校外增负”的现象。而且家长对于就业前景的担忧还是因为思想过于保守，许多新兴行业被家长认为是不务正业，不是正经工作，而家长所谓的“正经工作”却岗位有限。其实，不是就业前景不好，而是家长没有认识到多样化的就业岗位，因此只一味地让自己的孩子努力读书学习将来找个好工作。这就加重了孩子的学业负担，使得减负无法起到很好的作用。再如，还有学者从学习评价机制的角度来分析减负失效的原因，认为学习评价机制的一个局限性就是在评价时几乎只关注考试分数这一个指标，很少进行综合考量。[12]这就会导致学生一味追求成绩和排名，从而使得学业负担加重。还有学者也从相似的角度出发来探究这一问题，认为“学校考试环节的异化及其对课业负担产生的诱导效应”是学生学业负担加重的关键点。[13]这其实说的也是学习评价机制上产生的问题对减负效果的影响。现在许多老师、家长、学校等都会陷入“唯考试论”的陷阱，衡量一个学生好不好也是以考试分数为主，甚至只看考试分数。学校里提倡素质教育，但一些教师和教育机构会利用“唯考试论”“唯分数论”的心理来开展应试教育从而吸引家长报名自己的学习班，这就加重了学生的学业负担，导致“减负”根本达不到效果。

三、总结与展望

我国中小学减负政策的发展历程自新中国成立之初就已经开始了，又因为不同时期、不同的社会时代背景而各具特点，直到今天一共经历了以提高身体素质保证学生健康为主、以缓解升学压力为主、以加强素质教育提升教育质量为主、以深化素质教育减轻学生考试与考核负担为主和以减轻学生学业的各项负担为主的五个阶段。然而，对于中小学生的减负依然任重而道远，因为我国虽出台了一系列中小学生减负政策，但收效甚微，一是由于政策本身制定上的问题，导致政策的合理性和可行性无法达标，或是各项配套辅助政策并不到位，使减负难以达到理想的效果；二是由于政策执行过程中出现偏差使政策无法起到应有的作用，从而导致减负政策收效甚微；三是由于文化观念、学习评价机制等的影响，导致人为性的学业负担加重，造成“表面减负，暗地增负”的局面，“减负”难以真正地进行下去。

“减负”之路漫漫，在未来的“减负”过程中一是要完善政策的制定，让减负政策更加符合实际，具有更强的合理性和可行性，并且完善配套政策，辅助减负政策真正落地生根；二是要加强对执行过程的监督，使政策能够能好的落实；最后也是最重要的一点就是改变社会观念，只有将人们从传统的学习观和固有的保守思想中解放出来，才能更好地转变并改善“唯考试论”“唯分数论”评价机制，将评价取向由“考试主导”转变为“素质主导”，全方位、多角度综合评价一个学生，这样才能有效地减轻学生的学业负担。希望未来通过各方面的完善，能够真正使中小学生减负，能够还给他们正常的成长空间，能够使他们不再为考试、排名、分数等所累，从而拥有一个全面发展的快乐的学习生活。